推進社會管理法治化建設的幾點思考※

○ 張華民

社會管理創新是我國社會轉型發展的必然要求。黨的十八大報告，在十七大報告提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的基礎上進一步提出了“法治保障”的社會管理創新要求，而且，習近平總書記在2013年2月23日中央政治局集體學習時又強調要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，這對促進社會管理創新具有非常重要的指導意義。依法治國作為建設社會主義現代化國家的基本方略，表現在社會管理創新中就是大力推進社會管理法治化建設，使既體現中國特色又順應時代要求的社會管理創新在法治的軌道上不斷取得進步。

腦子里所想的與課堂能講的“表里不一”的困惑；先進的特色理論與復雜的社會現實的差距；自由與紀律的約束，等等，由此產生的心里糾結，直接或間接地訴之于學生。

現代民主政治提倡的法治應該是體現多數人意志的眾人之治。本文所指的社會管理法治化，是指由代表多數人利益的相關組織，根據多數人的意志，為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。我國是現代法治實踐尚不完善的國家，社會管理中的法治建設更是一個嶄新的領域，需要我們不斷探索，為此，筆者基于現代法治理論和我國社會現狀，對推進我國社會管理法治化建設作幾點闡釋。

一、增強權利意識、塑造法治文化

公民對權利的追求是法治發展的動力，公權對權利的敬畏是法治發展的結果，追求權利和敬畏權利不僅是權利意識彰顯的集中體現，而且是法治發展依賴的文化基礎。在我國，相對于管制型社會管理模式，法治化社會管理模式是一種創新，且這種創新的核心理念就在于增強權利意識，使法治發展具有其賴以生存的營養和空氣。權利意識的增強包括兩個方面：一是社會管理對象權利意識的增強，主要是社會公眾，體現在維護權利、追求權利上，這不僅要通過宣傳、教育等輸入式增強，更要依靠政治民主、經濟自由、司法公正等體驗式增強；二是社會管理主體權利意識的增強，主要是各級社會管理者，其權利意識的增強主要體現在對公民權利的尊重和敬畏上，最重要的增強途徑是改進體制機制、加強權力制約，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人一直使用權力到有界限的地方為止”[1]。在我國當前社會管理法治化建設中，增強社會管理主體的權利意識是增強權利意識、塑造法治文化的關鍵，這是因為我國有著悠久的封建專制歷史，官本位思想根深蒂固，加之建國后長期計劃經濟環境的影響，管制型社會管理模式中形成的命令服從式思維習慣尚未得到根本改變，造成社會管理者的家長式作風已經成為阻礙社會管理創新、引發社會矛盾的重要原因之一。而且，在現有體制下，社會管理主體權利意識的增強，也是社會管理對象權利意識增強的重要條件。

二、培育公民社會、鞏固法治基礎

在當代，公民社會一般被認為是與政治社會、經濟社會相對應的社會生活模式，就公民社會的結構特征及其與國家的關系而言，公民社會的結構性要素主要包括私人領域、公共領域、社會組織、社會運動等。公民社會是現代社會管理法治化建設的基本載體，也是法治化社會管理追求的社會存在形式。成熟的公民社會中正當的個人權利得到維護、合理的公共利益得到保障、自治的社會組織功用突顯、有益的社會運動蓬勃有序。由于文化傳統、現實體制等方面的原因，我國公民社會的發展尚處于起步階段，社會管理法治化建設缺乏相應的社會環境，公民意識有待增強、社會結構有待轉型，因此加快培育公民社會成為促進社會管理法治化建設的重要基礎。在我國進行公民社會建設，核心是更新理念，關鍵是創新體制。在理念更新方面，我們不僅要通過輿論宣傳、教育培訓等來轉變民眾的觀念，更要利用社會實踐中的生動事例來影響和推進民眾觀念的更新，逐步消除封建社會的奴性和計劃時代的惰性，樹立起人人平等、人人發展、人人有責的社會生活態度，為公民社會建設提供動力來源和智力保證。在體制創新方面，我們要把以人為本的理念貫穿于社會管理體制構建的全過程，使社會管理體制既遵循現代法治理念又服務于現代法治實踐，這不僅為促進法治理念的形成提供了機制基礎，而且為公民社會的培育提供了組織保障。

三、規范權力運行、完善法治環境

被譽為“美國憲法之父”的詹姆士·麥迪遜曾這樣召示人們：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[2]可見，由非天使的人組成的社會離不開政府等公權力的必要管束，這是現代社會有序、理性發展的重要保證，同時，對社會擁有管束權的由非天使組成的政府等公權力本身也必須接受來自外部和內部的制約，否則公權力對社會的損害往往會遠遠大于其對社會的增益，正如托馬斯·潘恩所說：“社會，不論是啥樣的，都是一種善；但政府，即使是最好樣的，也僅僅是一種必要的惡。”[3]在歷史上，我國是一個長期處于集權專制下的封建社會，近代又歷經權力高度集中統一的政府管理模式，公權力的強大和傲慢有著難以遏制的慣性，尤其針對先天發育不良、后天培育不力的我國公民社會的治理，不受約束的公權力的破壞力更加具有致命性，所以規范公權力的運行就成為完善社會管理法治化建設環境的關鍵。規范公權力的運行，一靠權力制約，二靠權利監督。在社會管理領域，公權力的配置必須堅持相互制約的原則，既要重視政府內部權力之間的制約，更要強化立法權力、司法權力對政府社會管理權力的制約。加強權利對權力的監督，在規范我國公權力運行中有著特殊重要的意義和作用，因為我國議行合一的權力架構迫切需要來自公權力之外的監督，尤其是社會公眾的監督，而且也只有暢通無處不在的社會公眾的監督，才能使公權力充分暴露在陽光下，從而保持公權力的純潔性。

四、推進社會行政、拓展法治功能

法律制度建設既是法治建設的重要內容，也是法治水平的重要體現。盡管改革開放后我國社會主義法制建設整體取得了快速發展，尤其是民商法、行政法、刑事法等領域的法律制度已具有相對完整的體系，但與之相比較，我國社會領域的法制建設相對比較滯后，法律制度體系很不完善，與法治社會建設的要求存在明顯差距，因此加快社會法制建設、健全社會法制體系就成為當前法治社會建設的關鍵環節，更是社會管理法治化建設的制度基礎。要使我國社會法制建設既體現時代要求，又符合中國實際，一是要樹立現代法治理念，二是要反應社會現實需要。在樹立現代法治理念上，我們要使社會法制建設始終以實現和保障公民權利為出發點和落腳點，堅持通過公民權利的維護來實現公民社會的治理，而不是通過公民社會的治理來實現公民權利的維護，否則，社會法制建設最終會導致基于良好的愿望卻使社會治理實質上蛻變成新的社會控制甚至社會專制。在反應社會現實需要上，我們要使社會法制建設以糾正現有制度缺陷、彌補現有制度空白為主要內容。計劃體制下的社會是一個國家利益、集體利益永遠大于個人利益的社會，其制度中對公民權利的淡漠和忽視在所難免，且管理制度更多體現的是管制制度甚至是控制制度，與法治社會要求的治理制度在本質上是對立的，新的社會法制建設必須徹底糾正。法治社會中的權力制約制度、行為規范制度、社會監督制度等等都是計劃體制下社會制度中所缺乏的，在社會法制建設中必須補充和完善，以構建完整的社會法制體系。

五、健全社會法制、提升法治水平

近年來，隨著我國社會格局的不斷變化和社會和諧化程度不斷提高，有關社會問題的行政法治也在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規和政府規章頒布施行[4]。社會行政法治建設盡管在我國行政法治建設中仍是薄弱環節，但其作為社會管理創新的重要內容，是社會管理法治化建設的核心所在。從促進我國社會管理創新的角度出發，社會行政應該做廣義的理解，不僅包括傳統意義上的政府部門依據法定職權對社會各領域進行的行政管理行為，還應該包括新生的各類社會組織基于法律規定和政府授權所從事的具有準行政性的管理行為，因為在我國當下社會建設中，后者無論在組織建構、職權設定還是在行為規范方面，都與社會發展現實不相適應，甚至一定程度上阻礙了社會現代化的發展進程。推進社會行政，除了要推進政府社會行政外，更重要的是推進社會組織的社會行政。在組織建構方面，要站在社會組織是政府職能轉移的載體、其發展是政府職能轉變的重要條件的高度，大力發展各級各類社會組織；在職能設定方面，要將凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調節、行業協會組織能夠自律解決的事項，都通過法律規定納入相應社會組織的職責范圍，真正使政府由“全能型政府”向“有限政府”轉變；在行為規范方面，要在職權法定的基礎上，重點加強社會組織行使職權的程序規范，做到以程序正義來保證實體正義，提升社會管理法治化建設的社會效果。

當天吃飯飲酒的時候，許多客人從別的屋子來呆呆地望著翠姨。翠姨舉著筷子，似乎是在思量著，保持著鎮靜的態度，用溫和的眼光看著她們。仿佛她不曉得人們專門在看著她似的。但是別的女人們羨慕了翠姨半天了，臉上又都突然地冷落起來，覺得有什么話要說出，又都沒有說，然后彼此對望著，笑了一下，吃菜了。

有非常多的案例都是青少年在初次接觸毒品的時候并不知道毒品為何物，不但沒有遠離，反而對它充滿好奇，直到在好奇心的推動下開始吸毒，從此走上不歸路。因此當社會上、學校里介紹關于毒品的知識時，一定要認真學習、牢記于心。平時也可以通過上網、翻閱書籍等方式了解與毒品相關的知識。總之，一定要充分了解毒品的特性以及危害，這樣才能讓自己時刻保持警惕，遠離毒品。

六、強化公眾參與、彰顯法治文明

現代法治體現的是多數人的意志，現代社會是所有人的社會，法治社會要求的是體現多數人意志的法對社會的治理，所以多數人的集合體——公眾是推動現代法治社會建設的最終主體和根本動力。盡管現代政治架構下公眾的意志更多的是通過代議制形式間接傳導至國家治理過程，但公眾直接參與國家治理過程的意義和作用在當下不僅沒有被忽視，反而隨著政治民主的發展而愈來愈受到推崇。相對于政治、經濟、文化領域，社會可以說是與公眾聯系最直接、最普遍的領域，因而公眾參與社會治理不僅是社會治理的特色，而且是社會治理的優勢。我國當前的社會管理法治化建設脫胎于權力高度集中下的社會管理行政化體制，社會管理中公眾參與不僅沒有形成心理習慣，而且也沒有成熟的制度支撐，所以為了建設法治社會、彰顯法治文明，強化公眾參與就成為社會管理法治化建設的重點。公眾參與社會管理過程，從形式上講，結合社會管理事項和性質，可以是直接參與，也可以是間接參與，但要堅持能夠直接參與的就絕不間接參與這一基本原則。公眾參與社會管理過程，從內容上講，在我國應該包括社會管理的各個方面，但重點體現在以下三點：一是參與規范制定過程，防止有關社會管理的法律法規、規章制度的制定部門化、利益化；二是參與執法監督過程，打破我國對公權力運行的監督過于依賴內部機構的模式，使監督由形式走向實質，提高監督效果；三是參與責任追究過程，尤其是參與問責過程，促進同體問責主導向異體問責主導轉變，避免問責的隨意性和形式化，為社會管理法治化建設提供有力保障。

[1][法]孟德斯鳩著、張雁深譯：《論法的精神》（上冊），商務印書館1993年版，第154頁。

[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。

[3]Thomas Paines.“Common Sense，Barons Educational Series，Inc.”，New York，1975，p.49.

[4]張淑芳：《社會行政法的范疇及規制模式研究》，《中國法學》2009年第6期。