加強機關行政文化建設研究

○徐善良 沈長奎

加強機關行政文化建設是推進社會主義文化的關鍵環節。本文對上海市區兩級機關行政文化建設的現狀進行了調查分析，提出加強機關行政文化建設對策建議。

一、機關行政文化建設總體情況

1.機關文化氛圍認同度較高，但對行政心理的關注還不夠

行政文化是一種群體文化，先進的行政文化寄托了全體行政人員的理想和希望。近年來，各級機關堅持把機關文化建設放在機關黨的建設的重要位置，采取切實有力的措施，著力構建以政治文化、行政文化、學習文化、廉政文化、創新文化為重點的“五位一體”機關文化建設新格局，為圍繞中心、服務大局營造良好的機關文化氛圍。調查表明，超過八成的受訪者認為“機關在凝聚思想共識、整合各方資源、動員共同參與方面”做得“很好”或“較好”；60.7%的受訪者認為“學習創新”和“服務效能”是當前機關文化氛圍最為濃郁的方面；多數對“所在單位內部各項規章制度是否科學完善及得到切實執行”持肯定態度。

調查也發現，機關文化建設中對行政心理的關注和重視還不夠。機關干部普遍感覺工作任務重，經常加班加點，工作壓力大，而且機關人事關系復雜、領導要求高、工作難度大，缺少對機關干部的人文關懷和心理疏導。只有少數機關干部向“黨工團組織”和“領導或同事”“訴說工作中的壓力和煩惱”。許多機關干部感到只有干活的份沒有說話的機會，“缺乏開誠布公充分溝通的渠道”，“正確意見得不到順暢表達或被采納”，有的時候講真話也比較困難。這些都不同程度地影響機關干部積極性和創造性，也是機關行政文化建設需要不斷重視和解決的重要問題。

2.行政價值取向總體積極向上，但行政信仰迷失的現象不容忽視

行政價值觀是行政文化的核心。近年來，各級機關堅持把社會主義核心價值體系建設作為基礎工程，貫穿機關文化建設和精神文明建設全過程，做到理論與實踐相結合、知與行相統一，努力把社會主義核心價值內化為黨員干部的自覺追求。調查顯示，對機關黨員干部的價值取向的評價總體積極向上，73.8%的受訪者在決定入黨時最看重的是“更好為社會和人民服務”；近九成的受訪者表示能夠嚴格要求自己、有黨員的意識；85%的受訪者認為黨員作用充分發揮或基本發揮；多數機關干部對中國特色社會主義未來20年的發展持樂觀態度。

同時，面對繽紛的市場經濟大舞臺和改革開放的新環境，機關干部的行政信仰正處于一個“陣痛”期，活躍與混亂并存的時期，有的清醒、堅定，也有的困惑、盲目乃至墮落。調查顯示，超過兩成的受訪者在決定入黨時最看重的是“獲得榮譽感”、“職業發展需要，找到好工作”；在日常工作與生活中最關切“身體健康與家庭幸福”和“收入待遇與身份地位”的占37.8%，“最廣大人民群眾根本利益的實現”和“普通群眾及弱勢群體的疾苦”的只有11.4%，可見不少機關干部執政為民的核心理念明顯淡化。另外，一些機關黨員干部價值理念錯位導致發生違法違紀問題，有的甚至被開除黨籍。這些都在深層次上制約著行政管理水平的提高，也日益成為制約機關行政文化建設的思想障礙。

3.行政行為獲得較好評價，但反映行政作風的問題依然比較突出

不同的行政作風必然導致不同的行政效率。這幾年，各級機關堅持把改進機關作風與深化創先爭優、推進制度建設和機關文化建設相結合，特別是在創先爭優活動中堅持以“四服務、四評議”為實踐載體，增強了踐行“先”和“優”的自覺性。調查顯示，近七成的受訪者對機關干部的精神狀態給予正面的評價，認為“奮發向上，銳意進取”和“比較積極向上”的分別占19.8%和48.3%；對機關行政決策持肯定態度的占相對多數，認為“充分聽取意見，過程民主”和“內容合理，程序完善”占65.6%；對機關干部在執行公務時所體現的相關政策法規水平評價較高，認為“很高，能融會貫通熟練運用”和“較高，能夠正確理解和運用”的占81.6%；對機關干部“求真務實”、“密切聯系群眾”的作風認可度相對較高。

同時，大家對行政作風方面的問題反映還比較突出。特別是行政主體觀念轉變不到位，“門難進、臉難看、事難辦”的現象時有發生，“懶、散、庸、拖、推”等“為政不勤”的“機關病”在部分機關工作人員身上的反映還比較突出，對機關辦事效率特別是行政效率和工作透明度不夠高的反映還比較強烈；服務態度“照章辦事”多、“熱情周到”少的現象還比較普遍；“為人處事原則性不強，奉行好人主義”和“事業心與責任感不強，工作上得過且過”的現象還較為突出。還有部分機關干部辦事能力不高，對相關政策法規水平“一般，理解和運用起來有偏差”占17.4%。這些都大大降低了機關的行政效率，直接約束了現代機關行政文化的發展。

4.面臨執政考驗的認識比較清楚，但依法行政和大局意識還有待增強

加強黨的執政能力建設，首先要求各級領導干部樹立執政意識。近年來，各級機關堅持把增強執政意識作為思想政治建設的重要內容，進一步增強了黨員干部學習黨史、發揚傳統、堅定信念、執政為民的責任感和使命感。調查中，近六成的受訪者認為當前執政考驗最嚴峻，其次分別是市場經濟、外部環境和改革開放的考驗；有33.4%和23.5%的受訪者認為“以人為本”、“執政為民”的理念在現實中落實相對較好。多數機關干部認為最迫切需要提升在開放透明條件下科學執政、民主執政、依法執政和拒腐防變的能力，可見機關干部對執政方式現代化的重要性認識比較清醒。

調查也反映出，部分機關干部依法行政觀念和大局意識還不強。“長官意志”、“講人情”、“講關系”，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象仍不同程度地存在；部門自身工作至上、大局意識不強、相互推諉扯皮的現象依然不同程度地存在。有52.8%的受訪者認為機關各部門之間“有協作配合，但不太積極”，甚至有一成多的受訪者認為“協作較難，主要看人情憑關系辦事”或“協作配合很差，相互猜忌扯皮”。不少受訪者反映，除了財政局、發改委等管錢管項目的部門以外，其他部門牽頭協調相對比較難，往往是應付的多、主動配合的少。這些與上海創新驅動、轉型發展關鍵時期的要求，以及執政方式現代化視角下的加強機關行政文化建設的要求還有不少差距。

二、影響機關行政文化建設的原因

對照執政方式現代化的要求，深刻認識當前機關行政文化發展現狀，有助于我們更有針對性地解決這些問題，有助于和諧機關行政文化的構建。分析機關行政文化建設中存在問題的根源，主要有四個方面：

1.認識不夠到位是制約機關行政文化建設的關鍵問題

文化對人的培育和影響是一個潛移默化的過程。調查發現，有些機關單位未能有意識地將建立理想信念、共同的價值觀、道德規范等作為機關文化的內容，有些機關單位未能有意識地將學習教育、制度建設、環境優化等與文化建設聯系起來，還有些單位對機關文化建設作用和地位認識不到位，把機關文化建設簡化為文體活動。這些問題的存在，影響了機關行政文化建設的展開和深入。問卷分析顯示，影響領導與一般干部之間實現良好溝通的最主要因素，首先是“身份地位不同在心理上形成障礙”和“缺乏科學成熟的溝通渠道與機制”，其次為“單位人員多，面對面直接溝通機會少”。同時，多數認為“渠道不夠通暢”和“擔心領導不高興”是影響黨員干部充分表達意見和進行黨內批評的首要因素，其次是“黨員民主意識不強”，還有“單位民主氛圍不好”也占不少比例。

2.“社會價值多元化的沖擊”是影響行政信仰的重要因素

現代社會的開放與自由帶來人們價值理念的多樣化。分析影響機關干部思想和作風的主要原因，不少基層黨支部書記認為，機關干部雖然工作相對穩定，但身處利益主體多元、思想觀念多樣、社會發展多變的復雜環境，許多基層公務員由于職數受限職務提升沒指望，多年沒加工資收入偏低，在經濟相對發達，高房價、高消費的大都市上海，現實生活壓力也很大，容易導致價值觀發生偏差。部分公務員進機關本身就是為了一個穩定的工作，再加上社會上“拜金主義”的影響，進而影響職業精神和工作作風。

3.機關管理機制不健全是約束行政效能建設的主要原因

行政效率的高低也直接關系到機關行政文化建設水平。分析制約機關行政效率的因素，大家認為主要有兩個：一是機關管理機制方面的原因。認為“工作績效與個人收入不掛鉤”占45.7%，位列第一；其他依次是“干部之間職責范圍與任務界定不夠清晰明確”、“機關管理理念落后，績效意識不強”、“工作目標不夠清晰明確，且執行中經常變動”以及“機制欠科學完善，工作時效限定力度不夠”等問題。多數認為“缺乏穩定有效的工作協作機制”和“部門間權責劃分不夠清晰明確”是制約部門之間實現良好協作的主要因素；許多受訪者認為“缺乏激勵創新的機制”和“機關按部就班的風氣”是制約機關干部發揮創造力的主要原因。二是機關干部個人的原因。不少同志認為“執行過程中有‘中梗阻’現象”、“工作積極性不高或能力不足”，還有的認為“一些干部上班時間做與工作無關的事情”，影響了工作效率。

4.傳統的行政文化是阻礙現代行政文化發展的主要問題

歷史積淀的傳統行政文化，內容龐大，良莠混雜。“官本位”、“重人治”、“集權”等思想觀念，對現代行政文化建設起消極作用，也阻礙黨的執政能力建設。問卷調查也反映出，“傳統人治觀念及治民不治官思想”和“行政立法與政策制定不夠科學合理”被多數人認為是當前法治政府建設中面臨的主要問題。調查中反映比較突出的“決策機制與程序尚需完善”和“主要是領導決策”的占35.8%和32.3%。另外，少數機關干部把行政級別作為唯一價值標準，以追求更高的職位和更大的行政權力作為人生的根本目標。

三、加強機關行政文化建設的對策和建議

市區兩級機關黨員集中、權力集中、責任集中，在推動上海實現創新驅動、轉型發展，加快建設社會主義現代化國際大都市中居于特殊地位、承擔重要職責，必須建設與執政方式現代化新要求相適應的，與上海經濟社會發展新趨勢相符合的、與機關干部對精神文化生活新期待相匹配的機關行政文化。

1.堅持核心價值引領，培養以人為本、執政為民的執政理念

為人民服務是黨的根本宗旨，以人為本、執政為民是檢驗黨一切執政活動的最高標準。當前，要圍繞保持黨員先進性純潔性，深入開展以為民、務實、清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動，引導樹立顧全大局、忠于職守、誠實守信、公道正派、無私奉獻的行政道德觀，情為民所系、權為民所用、利為民所謀的行政權力觀，相信群眾、依靠群眾、關心群眾、服務群眾的行政群眾觀，求真務實、開拓創新、雷厲風行、講求實效的行政效率觀，以實際行動堅持立黨為公、執政為民的執政理念。要堅持把化解“四個危險”作為創建學習型、服務型、創新型黨組織的基本實踐，注重學習引領隊伍建設，致力于提高機關干部的政治思想素質，培養良好的道德品質，掌握體現共產黨執政的先進性要求，與人民群眾的根本利益相一致，與社會發展規律相吻合的執政思想和執政理念，不斷提高領導水平和執政能力。

2.注重人文關懷和心理疏導，營造寬松和諧的工作環境

機關文化是機關黨的建設的重要工作內容，是機關事業不斷發展的重要力量源泉。因此，要注重人文關懷，形成示范引領、制度約束和人文關懷的合力，在寬松和諧的氛圍中完成對人的思想、理念、精神的再塑造，激發個人發自內心的自覺性和進取心。要著重運用組織管理心理學和行為科學的理論和方法，針對機關工作強度大、思想負擔重、心理壓力大等問題，將心理健康服務與隊伍思想動態分析有機結合，實施團體心理輔導及心理危機干預，積極培育機關干部的和諧理念和健康心態。注重抓好機關文化基礎設施和文化載體的建設，形成濃郁的機關文化氛圍，使機關行政文化建設充滿生機與活力，以高度的文化自覺和文化自信，在上海國際文化大都市建設中走前頭、作表率。

3.拓展“四服務、四評議”內涵，切實加強機關效能建設

加強行政文化建設，是適應職能轉變、改進管理方式、提高行政效率的現實需要。要深化和拓展“四服務、四評議”的實踐載體，建立完整的行政行為規則，以有效的制度約束和規范機關干部的行政行為，促進服務水平不斷提升、工作作風明顯好轉、辦事效率明顯提高，進一步加強服務型行政文化建設。要堅持從思想上、作風上、工作上找差距，真正把創先爭優作為一種理念融入思想，作為一種動力融入工作，作為一種追求融入人生，促進機關干部在崗位實踐中盡心盡責、攻堅克難，在社會上努力當示范、作表率。要建立起具有引導和激勵作用的機關工作理念、服務管理理念，通過規范決策程序、辦事流程、政務公開、公務禮儀，創建一套具有競爭激勵、優勝劣汰作用的管理機制，促進機關自身建設的全面加強和機關效能的全面提高。

4.深入開展法制宣傳教育，提高依法行政意識和能力

依法行政是實現黨依法執政的核心。機關黨員干部能否率先垂范依法行政，直接決定著我們黨的依法執政能否實現。因此，要深入開展法制宣傳教育，促進機關干部帶頭學法、尊法、守法、用法，增強依法執政、依法行政、依法管理、依法辦事的自覺性。堅持以黨務公開帶動政務公開，確保公眾對公共行政的知情權和監督權。堅持以廉政文化建設為重點，健全黨內民主監督制度，加強對權力運行的監督和制約。堅持以發展黨內民主帶動社會民主，推進政府職能轉變，健全責任追究制度，完善行政行為規范，引導廣大機關干部敬畏人民、敬畏法律、敬畏組織，努力做到法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外，在法治的秩序下鞏固黨的執政地位。