群體性事件的制度因素分析

○厲有國

近年來群體性事件時有發生，規模越來越大，已經引起了廣泛的社會關注。誠然，這類事件大多與某些黨政機關處置不當，漠視群眾利益有關，但筆者認為，除了人為因素外，制度因素是不可忽視的重要原因，尤其是與現行的制度不完善不健全有著直接的聯系。從一定的意義上講，群體性事件的激增是公民“話語權”在制度內失效的某種回應。因此，從制度的角度來探討群體性事件的問題，對于解決“非制度性參與”，建設社會主義和諧社會，具有重要的現實意義。

一、制度短缺與群體性事件的發生

“制度短缺是指制度供給不足，即制度系統設置不系統、不健全，存在著‘漏洞’”。制度的功能在于界定和限定各種情形下權利主體的權利空間和利益限度，實現社會公平正義，它不但構成了公民權利實現與否的制度環境，更重要的是它決定了權利主體的最初機會和發展的社會愿景，制度的這種屬性使它與社會主體的生存和發展具有了內在的關聯性。因此，從某種意義上說，現行的經濟制度和政治制度對某些階層權利保護的缺失也是引起群體性事件發生的重要原因。

首先，制度上某些階層缺乏表達其利益的直接代言組織。現代政府的重要職能是公共管理和公共服務，而政府公共管理職能的履行，既是保障權利主體能夠充分參與公共決策的過程，也是不同社會群體利益博弈的過程。強勢群體在社會博弈中往往通過和利用自己的組織，放大其聲音，強勢影響政府。而缺乏自己組織的社會弱勢群體，無法用組織的力量放大其聲音，弱小的個體呼聲無法影響政府的決策，因此，其利益就會被忽視，甚至會被侵犯。當前農村土地征用、房屋拆遷等群體性事件的發生，其中一個極其重要的原因就是廣大農民組織化程度低。在中國，就政府性組織而言，我國有工會、婦聯、共青團、學聯等代表相關群體利益的組織機構，但惟獨沒有代表農民利益和表達農民心聲的全國性農會組織。就非政府組織而言，改革開放后，我國社會組織發展迅速，成立了個體工商業者協會、殘疾人聯合會、律師協會、環保基金會等多種行業協會，但農民對政府決策的參與在途徑上，仍然缺乏有效的非政府社會組織。“正是由于農民們缺少自己有組織、有力量、擲地有聲的‘代言人’，才造成在公共政策中缺乏發言權，在分配與再分配活動中缺乏主體性。”農民利益表達組織的缺失，致使農民的利益訴求在實踐中很難得到重視和實現，甚至在其權益受到侵害時也往往申訴無門。結果導致農民“對制度性參與的有效性缺乏信心，而是更多地轉向依靠非制度化的、非常規的參與來表達其利益要求”。

其次，在國家權力機關、政治協商機關中不同社會階層代表的比例缺乏制度保障。人民代表大會和政治協商制度是我國政治制度的核心，也是公民政治權利最重要的行使渠道和利益表達機制，但是，由于選舉制度的不完善，導致某些群體在國家權力和政治協商機關中代表嚴重缺位，導致他們直接表達自身利益需求的渠道不暢。其中最突出的表現就是農民和農民工在國家權力機關、立法與監督機關中的代表缺位。農民代表的缺位在一定意義上意味著農民沒有自己利益表達的陣地，沒有陣地，也就失去了表達利益要求的最佳場所和最佳時機。這就使得農民在法律、制度與政策從醞釀到制訂都喪失了話語權，從而導致不少忽略農民權益或損害農民利益的政策與制度得以出臺或通過。

再次，部分公民社會權益缺乏法律制度保障。根據核心資源和核心競爭力理論，征地制度、戶籍制度、教育制度、科技制度和醫療制度等是與公民權益相關的核心制度。我國憲法第四十四條明確規定，國家依照法律規定實行企事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度，退休人員的生活受國家和社會的保障。而對于到了退休年齡的農民的生活則缺乏法律制度保障。由憲法衍生而來的相關法律也相應地體現了農民社會權益缺乏法律制度保障。城市居民就業的工資與福利一直由政府有關部門做出規定，由用工單位強制執行，而農民則沒有這樣的規定。再如2001年實施的《城市房屋拆遷管理條例》，由于缺乏公益拆遷和非公益拆遷的程序性規定，導致房屋拆遷過程中嚴重違法和違紀事件反復出現，個別地方的拆遷甚至嚴重侵犯公民的財產權，并成為群體性事件發生的一個重要原因。

二、制度虛化與群體性事件的發生

制度虛化是指在法律制度結構內部不同層級的制度安排的作用方向不一致，在行為規范上存在互相沖突，致使母法被子法取代，上位法被下位法取代，使其失去法規效力的現象。

首先，制度虛化表現最為顯著的是憲法的“根本地位”被虛化。

憲法是國家的根本大法，具有最高效力。但在制度虛化之中，憲法的“根本地位”被虛化又最為突出。《憲法》（2004年修正后）第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見，補償是征收的構成要件之一。未依法補償，對房屋所有權及相應土地使用權的征收程序就沒有完成；而征收沒有完成，就不能進行拆遷。但《拆遷條例》第三章“拆遷補償與安置”對房屋拆遷補償做出的具體規定時將補償與對房屋的征收分開，將補償作為拆遷程序的一部分，這實質上就是將本應在征收階段解決的補償問題延至拆遷階段解決，這與《憲法》、《物權法》及《房地產管理法》的規定存在抵觸。依據《憲法》，國家依據公共利益需要，在依法補償的前提下，對單位和個人的房屋及其他不動產實施征收。因此，征收、補償法律關系完全是行政法律關系，必須遵守依法行政的要求。但是，《拆遷條例》則把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補償安置協議界定成民事法律關系。這樣憲法中所允許的“公民的合法的私有財產不受侵犯”權實際在一定程度上被虛化了。而與之相沖突的《拆遷條例》則在中國存在了多年，而且可能還要繼續存在下去。憲法是公民社會權益的根本制度保證，也是民主制度的最重要組成內容，而當作為“根本大法”的憲法被虛化時，又怎能企望它去保障公民權利和規范社會政治生活？

其次，制度虛化還表現為上位法被下位法虛化。在《立法法》頒布之前，地方立法權限沒有明確的限定，上位法被下位法虛化的現象時有發生。但《立法法》頒布之后，制度虛化現象仍有發生。例如，《村民委員會組織法》第4條規定，基層人民政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。第8條規定“村民委員會的設立、撤銷、范圍調整——經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。”顯然，依據上述規定，村委會的罷免權屬于村民自治的事項，基層政府和村委會的關系是指導、支持和幫助的關系，基層政府無權審查罷免理由。但《河北省村民委員會選舉辦法》卻賦予鄉、鎮政府審查村民罷免村委會的權力，并引起一起罷免村委會的風波。又如教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》有“禁婚”、“禁育”的條款，而這些條款有違《婚姻法》的有關規定。近幾年因高校學生不服學校的處分決定而起訴甚至上訪案件時有發生也說明了這個問題。再如郵局遞送業務規定，沒有保價的郵寄品，如果發生遺失，僅賠償郵費或是以斤兩折算。顯然，它與《民法通則》按實際損失計算賠償的規定相沖突。很顯然，這些地方或者部門的規定，導致了某些維護公民權益的上位法被虛化。一旦發生沖突，有關部門就援引地方性或部門性的條例、制度解決爭端，從而使群眾維護自己利益的話語權失效，甚至求助無門。當政治體系不能給他們提供一條保護其自身的經濟利益的渠道時，采取非正常的途徑來表達自身的要求就成為他們的唯一選擇。

三、制度成本與群體性事件

制度成本是社會權利主體與制度發生關系時遵守制度、實現自己制度化訴求的代價。制度成本主要包括：信任成本、遵守成本、溝通成本、訴求成本。信任成本是社會權利主體在與制度互動時，對制度認可和信任所付出的成本。遵守成本是社會權利主體與制度互動時，權利主體遵守制度約束所需要付出的成本。溝通成本是指社會權利主體在與制度發生關系時，社會權利主體與制度實施相關部門或責任人進行信息溝通和交流所付出的成本，主要包括社會權利主體所需要支付的經濟成本、時間成本、精神成本等。訴求成本是指，社會權利主體在與制度發生關系時，為達成某個具體利益訴求目標所付出的成本。社會權利主體在社會生活中不可避免的具有經濟和政治方面的利益訴求，一般來說，制度成本越小，權利主體走制度化道路的意愿越強烈，否則，則相反。因此，當社會權利主體面臨某項具體訴求時，制度成本對訴求者而言，就顯得極為重要。

現階段中國公民的法律意識并不淡漠，但是，現行的一些制度規范讓社會權利主體的訴求成本變得極其昂貴，甚至變成無窮大，所以他們只能選擇非正常手段。其突出問題：一是程序繁瑣，審判效率低下；二是裁判難以執行，法律白條使人們喪失對法律的信任；三是簡易程序并不“簡易”，當事人降低訴訟成本的途徑狹窄；四是訴訟周期過長，當事人承擔的精神成本、時間成本過重。例如，“大膽農婦熊德明”投訴當地縣政府欠薪的事，如果走法律途徑，法院要證據，訴求成本就會變得極其昂貴。北京維權律師佟麗華曾經做過農民工維權成本調查，結果令人吃驚，農民工討薪1000元的綜合成本至少是3000元。制度成本高昂，嚴重妨礙了公民對制度的親近，他們不愿、不能或不敢選擇通過正常的制度途徑解決糾紛。正是因為制度成本高昂，導致特定區域內利益受損群體聚集有強烈的社會積怨，并擁有相同的“怨恨結構”，當社會權利主體在現行制度內，無法達成自己的訴求，同時他們也無法承擔制度或制度代理人的溝通成本時，往往借題發揮，表達心中的不滿，于是選擇了制度外行為，“鬧大才能維權”正在成為當下許多人的無奈選擇，并最終引發了群體性事件。

四、制度曲行與群體性事件的發生

制度曲行是指制度執行不力或被扭曲執行。現階段一些公民之所以采取司法程序與準司法程序之外的渠道解決沖突，是因為盡管我們已經建立了一系列法律制度，但在實際生活中，這些制度規定因缺乏具體的法律規范和保證而使其在發展民主作用方面大打折扣，并成為群體性事件發生的重要原因。

一是權力行使者利用制度設計來削弱利益受損者的“權益”。幾十年的法律制度建設，使公民的權利意識明顯增強，當其利益受害時，他們首先會選擇制度化的途徑向有關部門進行利益表達、申訴冤情。但由于基層政府往往采取“合法”的程序，拖延對問題的處理，人為的增加制度成本，甚至不作為和亂作為，致使案件執結率卻逐年下降，使問題久拖不決。“據國家信訪局統計，群眾上訪問題的80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力解決的；80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。”更有甚者，一些地方政府甚至利用《信訪條例》千方百計、不擇手段地封鎖群眾的聲音，無視他們的抗爭。近年來中國社會發生的如貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”，廣東“烏坎事件”、四川“什邡事件”等重大群體性沖突事件，固然與公民利益訴求增多、權利意識增強有關。但從權力行使的角度來看，更重要的原因在于少數基層政權異化了“為人民服務”的宗旨，長期的不作為、亂作為，不僅沒有成為化解社會利益矛盾的潤滑劑，反而因權力的越位和缺位成為利益矛盾的摩擦劑。正是這種制度曲行，使得本來無足輕重的社會矛盾得以激化并演變成劇烈的社會沖突，當他們“依法抗爭”，積極運用國家法律和中央政策來維護其政治經濟利益徒勞而返時，釀成群體性突發事件就不可避免。

二是地方政府的自利行為導致群眾利益受損。政府自利是政府自我服務傾向和尋求自身利益最大化的屬性。在分稅制下，在GDP考核情況下，擁有“自由裁量權”的制度代理人——地方政府，為追求自身利益最大化，必然選擇“逆制度”行為，最大化地利用擁有的權力尋利。因此，在一定意義上講，自由裁量權的存在為地方政府自利與公共利益的沖突提供了“合法的借口”和“正當的理由”，也成為群體性事件發生的重要原因。例如，在征地補償中，各級地方政府為了增加財政收入，對行使法定的壟斷性征地權具有強烈的偏好，利用行政特權對征地政策做出符合本地政府利益偏好的解釋和變更，截留挪用民生款項，損害農民利益，造成土地制度扭曲執行，并引起社會沖突。如審計署2007年第2號《審計結果》顯示：僅湖南省湘潭至邵陽等3條高速公路的征地拆遷部門在征地拆遷中，就擠占征地拆遷費1.48億元，用于購買汽車、發放補貼、獎金等。“一個公認的估計是，政府在‘征用制+批租制’中獲得土地出讓金的60%～80%，甚至高達90%左右。而從成本價到出讓價之間形成的巨額增值收益，更是大部分為地方政府或利益集團所獲取，只有少量給了作為產權所有人的農村集體和農民。”正是因為在利益糾紛產生后，在抗爭無效，甚至得不抵失的情況下，才使那些忍無可忍的“過激者”堵塞交通，甚至釀成群體性突發事件。

總之，群體性事件的發生在一定程度上與制度在設計層面和執行面出現較大偏差有關系，制度和政策體系的再造與重構是群體性事件減少的重要前提，也是建設和諧社會的關鍵。因此，深化政治體制改革，進行制度創新，廢除一切不合理的政策壁壘，優化制度構成，從制度上化解群體性事件發生的潛在因素是必然選擇。