推進政治體制改革的行動綱領——十八大報告關于政治建設的內容解讀

○曾 峻

黨的十八大報告從建設社會主義民主政治、實現“五位一體”協調發展的高度，對我國今后的政治體制改革作出戰略部署，其中許多重要思想需要認真領會并切實加以貫徹落實。

一、堅持走中國特色社會主義政治發展道路

十八大的一個重大理論貢獻是把中國特色社會主義的內涵概括為道路、理論、制度三個方面，提出要堅持和發展中國特色社會主義。這一思想在政治建設方面得到充分體現。“堅持走中國特色社會主義政治發展道路”明確寫入十八大報告第五部分的標題，且用專門一段進行了闡發。

之所以要這樣處理，主要是因為近年來懷疑、質疑，乃至否定中國特色社會主義政治發展道路和政治制度的論調一直存在。這些論調有一個共同主張，就是要全盤照抄西方政治制度模式，這說明在走什么樣的政治發展道路、構建什么樣的政治制度問題上存在著“雜音”、“噪聲”，而且“音量”不小。十八大強調走中國特色社會主義政治發展道路，就是要旗幟鮮明地告訴世人：我們必須堅持走中國特色社會主義政治發展道路，必須堅持由此形成的中國特色社會主義政治制度，這是推進政治體制改革的前提和根本保障，也就是說，政治體制改革是對政治制度的完善，絕非“另起爐灶”、另搞一套。

與中國特色社會主義政治發展道路密切相關的是中國特色社會主義政治制度。十七大報告首次完整地提到四個方面的制度：人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。十八大報告進一步作出界定：人民代表大會制度是根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度是基本政治制度；建立在這些制度基礎上的還有各項具體制度，通常稱為“政治體制”，政治體制改革指的是改革這個層面的東西。

二、推進政治體制改革的總體部署和要求

政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。十八大報告提出，“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，表明了中國共產黨繼續推進政治體制改革的決心。關于政治體制改革的總體部署和要求，報告從以下幾個方面進行了論述：明確政治體制改革的原則、目標和任務。報告指出，政治體制改革的基本原則是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，立足點是保證人民當家作主，目標是增強黨和國家活力、調動人民積極性；任務是擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。

突出政治體制改革的重點。報告提出了“三個更加注重”，即更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由。“三個更加注重”分別對應改革原則中涉及到的三大要素——黨的領導、人民當家作主、依法治國。這實際上也指明了政治體制改革的切入點、突破口。

強調把制度建設擺在突出位置。報告強調制度建設的重要性，重申在吸收借鑒人類政治文明有益成果的同時，絕不照搬西方政治制度模式。這些表述與堅持走中國特色社會主義政治發展道路、堅持中國特色社會主義政治制度相呼應。

三、全面推進政治體制改革的主要任務

1.加強人大制度建設。十八大報告把人大制度建設的內容獨立成段，且篇幅更長。從段落順序上看，人大制度處于全部七項工作的第一位。之所以這樣做，主要是基于兩點考慮。第一，突出人大制度這一根本政治制度的地位，因為這是人民實現當家作主最重要、層次最高的途徑和形式。第二，人大制度是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一最現實、最可行的制度平臺。今后執政黨要更多更好地發揮各級人大的作用，以此實現自己的領導、體現自己的執政地位，從而把黨的領導、人民民主與依法治國結合起來。

就人大制度建設而言，十八大報告強調了四點：（1）“三個加強”：加強立法工作組織協調，加強對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。特別是最后一個“加強”現實針對性很強。（2）提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。（3）在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。（4）優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例。

2.健全社會主義協商民主制度。“協商民主”是一個外來概念。英語表達是Deliberative Democracy，最早出現在約瑟夫·畢賽特1980年的論文《協商民主：共和政府的多數原則》中。協商民主強調運用理性的討論、對話、審議等方式，各利益相關者直接參與公共事務的管理，平等地做出決定、達成共識。進入新世紀后，西方的協商民主理論進入中國，并受到廣泛關注，出現了“協商民主熱”。因為中國的社會多元化呼喚更多的平等、理性、包容的參與和決策；此外，中國存在協商民主的現存的制度平臺，即人民政協的政治協商。

過去幾年許多人認為，人大體現的是選舉民主，政協體現的是協商民主，協商民主只能通過政協來實現。十八大的報告卻改變了這種看法，對協商民主有嶄新的理解，基本認識是：政協是協商民主的重要體現形式，但不是唯一形式。第一，協商民主的渠道廣泛。除了政協組織外，所有國家政權機關、黨派團體都有協商民主。第二，協商民主的層次多樣。除了國家政權機關、政協組織、黨派團體外，報告還提出要積極開展基層民主協商。第三，協商民主的內容豐富。重點是經濟社會發展重大問題以及涉及群眾切身利益的實際問題，分別針對高層協商民主和基層協商民主。第四，協商民主的功能多樣。一是參與表達，反映訴求；二是廣納群言、廣集民智；三是增進共識、增強合力。

3.完善基層民主制度。無論是選舉民主，還是協商民主多少都帶有間接性質，特別是中國更是如此。基層民主則是人民直接行使民主權利的形式，屬于直接民主的范疇。

在基層民主建設方面，十八大報告有新的發展。第一，全面概括基層民主制度的構成要素。報告先后提到“基層黨組織領導”、“基層各類組織協同作用”、“政府管理和基層民主有機結合”。結合在一起，就是中國特色的基層民主制度，即由基層黨組織領導、基層政府發揮作用、廣大群眾直接參與、各類組織協同組成的制度格局。第二，突出基層民主的重點功能。報告概括為“擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督”。

4.全面推進依法治國。報告首先指明了依法治國涉及到的領域和范圍，“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，加上后面對執政黨的要求，可概括為：政黨依法執政、人大科學立法、政府嚴格執法、司法機關公正司法、全社會（全民）自覺守法，涵蓋政治生活的所有主體，體現了“全面性”的要求，這是依法治國的總體格局。

十八大報告還特別指出：“法治是治國理政的基本方式”；“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”；在社會管理格局中增加“法治保障”四個字。把法治上升到治國理政基本方式的高度，更表明中國共產黨的法治意識的進一步覺醒，意味著執政方式的進一步現代化，繼續克服“人治”色彩，繼續弱化“政策治國”色彩。

5.深化行政體制改革。十八大報告首次使用了一個新概念：“行政體制”，而以往使用的是“行政管理體制”。去掉“管理”二字，不是為了取消、弱化政府的管理行為，而是為了更好地突出“服務”這個總理念。十七大正式提出建設服務型政府，十八大堅持了這一目標定位。

關于深化行政體制改革的主要亮點：第一，明確了服務型政府的內涵和建設路徑。服務型政府包括四個方面內容，即職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意；建設服務型政府的基本路徑是實現“四分開”，即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。第二，對政府職能作出新表述。十七大以來把政府職能界定為經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理，十八大調整為“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”。新的提法更全面、科學地體現了政府角色和作用，有利于處理好政府與市場、社會的關系。第三，突出行政體制改革的關鍵。一是縱向政府間關系，包括優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉鎮行政體制改革，其實質是處理好中央與地方關系。二是橫向部門間關系。內容包括穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系；完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革。第四，強調政府管理方式的創新。報告指出，要創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力。在社會建設部分也提出要改進政府的公共服務方式。

6.建立健全權力運行制約和監督體系。要使權力規范運行、始終服務于人民，必須加強對權力的監督與制約。權力制約與監督不外乎兩種途徑：用權利制約權力、用權力制約權力。十八大報告正是從這兩方面展開：第一，用權利制約權力。具體而言，就是用人民的“四權”制約公共機關的“一權”。“四權”即知情權、參與權、表達權、監督權；“一權”是公共權力。第二，用權力制約權力。具體而言，就是把權力分解為“決策權、執行權、監督權”等三種權力；不僅分解，而且要讓它們相互牽制。十七大提的是“既相互制約又相互協調”，十八大要求“確保”做到這一點。“相互制約”是對人類政治文明合理成果的吸收，“相互協調”體現了中國特色。

報告還提出，決策權要求堅持科學、民主、法治的導向，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。權力運行要求堅持公開化、規范化導向，推進黨務、政務、司法及其他各領域的公開。讓權力在陽光下運行。權力監督要求突出外部的異體監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，綜合運用黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督等多種形式。

7.鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線。十八大報告從政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系等5個方面建立和諧的政治關系。主要亮點有：在黨派關系上，寫入“思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行”；在民族關系上，強調“全面正確”貫徹落實黨的民族政策，要深入開展民族團結進步教育，突出“和”字（各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展）。

四、十八大報告關于政治建設的總體特點

1.辯證處理堅持與完善的關系。一方面，旗幟鮮明地堅持中國特色社會主義政治發展道路，旗幟鮮明地堅持中國特色社會主義政治制度和基本法律體系。另一方面，不回避政治領域的突出問題，堅持改革創新，堅持興利除弊。

2.改革創新但又求真務實。從保證人民當家作主，從改進執政方式和領導方式的高度來系統謀劃政治體制改革。同時，充分考慮改革的風險和現實可行性，沒有提出過高的要求和過于激進的措施。擴大民主和公眾參與強調有序和黨的領導，群眾維權機制建設強調黨和政府的主導作用，大部門體制改革提的是“穩步”，省直接管理縣（市）改革只在“有條件的地方探索”，這些都顯示出務實性和漸進性。

3.更加注重制度建設。總攬十八大報告有關政治建設的內容，可以看出一個基本要求：已有的制度要完善，不合理的制度要改革，沒有的制度要建立，如完善代表聯系群眾制度，加強協商民主的制度化建設等，都體現出制度導向的意義。

十八大報告指出，全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。可以相信，隨著政治體制改革的持續推進，我國的政治制度也一定會更加完備、更加成熟、更加定型，中國特色社會主義政治制度的優勢一定會得到充分釋放，為全面建成小康社會提供更加有力的制度保障。

（作者系中共上海市委黨校教育長）

（責任編輯 譚 力）