中國城市養老服務體系發展分析

曹煜玲

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

第六次全國人口普查數據顯示，截至2010年11月1日，我國60歲以上的老年人達1.78 億，占總人口的13.26%，其中65歲以上老年人為1.19 億，占總人口的8.87%。我國的老齡化呈現出加快增長的趨勢，高齡老人、生活不能自理老人、空巢老人數量龐大。我國的人口老齡化是在經濟尚不發達，或者說經濟基礎相對薄弱的情況下到來的，屬于典型的“未富先老”。同時，我國的人口老齡化呈現出人口基數大、老齡化速度快、地區間不平衡等鮮明特點。然而，在現有社會經濟制度安排下，我國社會仍然對這種前所未有的人口學變化缺乏及時有效的適應和調整，使得老齡化在今天更多地被視為一種挑戰，而養老無疑是其中最為棘手的問題之一［1］。在人口結構和社會結構不斷變化、經濟快速增長、社會保障制度和社會政策不斷完善的背景下，研究如何建立我國城市養老服務體系顯得尤為重要和迫切。

一、中國城市養老服務體系發展的背景條件分析

1.人口老齡化迅速發展

目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億人的國家，并且正在以每年3%的速度快速增長。2011—2015年是我國人口老齡化加速發展的時期，人口老齡化的形勢將更加嚴峻，呈現出老齡化、高齡化和空巢化加速發展的新特征。預計到2015年，我國60歲以上的老年人口將達到2.15 億人，約占總人口的15%，每年平均凈增老年人口800 多萬人，超過新增人口數量;80歲以上的高齡老人將達到2400萬人，約占老年人口的11.1%，年均凈增高齡老人100 萬人，增速超過我國人口老齡化的速度;65歲以上的空巢老年人口將超過5100 萬人，約占老年人口的25%。到2020年，老年人口將達到2.43 億人，約占總人口的18%。到2049年，老年人口將達到3.17億人左右。2050年，在我國的人口當中60歲以上的老齡人口將成為最大的群體［2］，我國將面臨著沉重的養老負擔。

在老年人口快速增長的同時，我國人口老齡化的另一個顯著特征是老年人口的高齡化，老年人口中80歲以上高齡老人的規模和所占比重都將呈現快速增長態勢。有專家預測，我國80歲及以上的高齡老人將由2000年的1000 萬人增加到2050年的8200 萬人，占老年人口的比重也將從12.4%增長到26.2%［2］，屆時我國將成為一個高齡化社會。

在我國的城市中老年人的失能、半失能率達到了14.6%。隨著人口老齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長，老年人的照料和護理問題將會日益突出。與此同時，我國在老齡化的發展進程中還伴隨著“家庭少子化”、“家庭規模小型化”和“人口流動”的同步發展。這些深層次的社會結構變化將會對人們的生活方式和社會服務方式產生重大影響。

2.經濟與社會發展態勢分析

改革開放以來，我國的國民經濟快速發展，經濟總量和人均數量都有了很大的變化。2008年，我國的人均國內生產總值(GDP)3000 美元;2010年，我國的國內生產總值躍居世界第二位，人均國內生產總值3800 美元;2011年我國人均國內生產總值達到了5432 美元。我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要提出，“十二五”期間國內生產總值年均增長7%。2020年，我國的人均國內生產總值有可能達到10 000 美元。

按照國際上流行的標準，當一個國家人均國內生產總值達到3000 美元時，就是中等發展水平的國家［3］。國際經驗證明，當一個國家和地區人均國內生產總值進入1000—3000 美元的時期，也是各種社會矛盾凸顯期，如果處理得好，經濟社會就會上一個新的臺階。我國要正視這一重大問題，并著手解決社會發展中出現的一系列突出問題。在未來的發展中，還要避免由人均4000 美元到10 000 美元可能會出現的“中等收入陷阱”。我國要采取多種措施著力解決各種社會問題，“燙平”各種利益群體間所出現的不和諧的“褶皺”關系。

在人均GDP 1000 美元以下時，我國強調的是“效率優先，兼顧公平”。但是，人均GDP 達到3000美元之后，也就是中等發展水平以后，應當實施公平優先戰略，以社會建設帶動經濟發展。因此，國家社會福利制度的全面轉型就成為必然趨勢和現實要求。放寬視野進行國際比較就會看到，發達國家在人均GDP 達到1000 美元之前，社會政策及社會福利制度的建設就已經具備較高水平。而且，從一定的視角看，我國的社會福利水平還落后于包括巴基斯坦和印度在內的許多發展中國家。

與公平優先戰略相適應的是“普惠型”的社會福利制度?，F在及未來，人們對社會服務的需求會愈加強烈，這是一種公共需求，它將引致政府和社會所提供的公共服務內容發生深刻變化。在這樣的發展背景下，照料老年人的責任將由家庭轉向社會，于是就對養老服務的發展提出了新的要求。不斷完善、創新和優化我國的養老服務體系，既是社會發展的需要，也是一種社會責任。

二、中國城市養老服務體系的發展理念、基本構成和發展目標

1.發展理念

城市養老服務體系的設計理念與一個國家社會福利制度的建設和發展有密切的關聯性。從我國經濟社會與人口老齡化的發展現狀和未來發展趨勢出發，考慮到社會形態和社會結構的變化，社會福利框架內的城市養老服務體系應當由“補缺型”向“適度普惠型”轉變。也就是說，從現在開始到21世紀中葉，我國應當建立“適度普惠型”城市養老服務體系?！斑m度普惠型”城市養老服務體系能夠在更大程度上滿足老年人對養老服務的需求，有利于經濟的發展和社會的穩定，也有利于我國社會主義和諧社會的構建。

本文所提到的“適度普惠”是在綜合考慮我國經濟發展和社會發展狀況的基礎上，將包括養老服務在內的老年社會福利的受益群體逐漸由“三無老人”擴大到所有的老年人，并不斷提高福利水平。借鑒“底線公平”的發展理念，對“底線”之下的基本養老需求，由政府負全責兜底保障，對“底線”之上的養老服務需求，可以由市場、企業、社會組織以及個人來承擔。

2.基本構成

我國社會保障制度的建設正處于高漲期，加之我國社會結構的變化和人民生活水平的不斷提高，養老的方式以及對社會化養老服務的需求越來越呈現出個性化和多樣化。人口老齡化的發展趨勢和經濟社會的未來發展態勢，在一定程度上反映出我國養老服務業的發展方向，為“適度普惠型”城市養老服務體系的架構奠定了基礎。

在人口結構不斷變化的影響下，我國的老年人負擔系數也發生了很大變化。2011年經濟合作與發展組織發布的全球主要國家老年人負擔系數顯示，2008年我國的老年人負擔系數為7.9，到2050年將降低到2.4。這意味著我國年輕人贍養老年人的負擔會越來越重。

在家庭結構小型化和年輕一代承受著較大工作壓力的雙重作用下，老年人所祈求的子女在身邊貼心照料、安享晚年的想法變得越來越難以實現。在社會轉型、政策變化和經濟發展的共同影響下，傳統的家庭養老功能越來越弱化［4］。

透視社會的另一方面可以看到，隨著國民經濟的快速發展，我國的人均收入水平不斷提高，大多數個人和家庭的收入也在增加，這在一定程度上提高了家庭對老年人進行生活照料和護理的經濟支付能力，使家庭成員有能力從外部購買對老年人的養老服務，從而提高了老年人自身生活的獨立性。由此，必然會大力推動我國養老服務業的發展。

基于上述發展背景，從現實和長遠來看，“適度普惠型”的城市養老服務體系主要由養老服務的提供者、養老服務的層次、養老服務的提供方式、養老服務的接受者和養老服務的內容五個方面所構成。同時，為了規避養老服務道德風險的發生，政府還應當通過制定相關的政策法規、劃分養老服務的等級等各種方式，對老年人所需求的不同程度、不同層次的養老服務內容進行嚴格區分。

3.發展目標

養老服務是社會保障制度的重要組成部分，歸根結底是一種社會福利制度，要作出符合帕累托效率的制度安排，提高經濟的產出是基礎。第十二個五年規劃期間，我國的經濟和社會將會有一個快速發展;到2020年，將實現全面建設小康社會的目標;到2050年，我國人均GDP 將會進入中等發達國家行列。在這樣一種宏觀背景條件下，我國的社會保障體系將會進一步發展和完善，對各種社會福利制度的建設將會提出適應于社會經濟發展的要求。基于理論分析和實證研究，本文所設計的我國城市養老服務體系發展的總體目標是:在適度普惠的基礎上，按“基本保障型養老服務體系→服務型養老服務體系→發展型養老服務體系”路徑發展。

城市養老服務體系是由多要素組成的一個復雜系統，其功能的有效發揮，依賴于各個構成要素和子系統的正常運轉以及相互之間的協調合作。各組成部分的協同發展，有助于養老服務體系總體發展目標的實現。

(1)養老服務的普惠性。從生存權利的角度看，每個人能夠擁有基礎性的養老服務是公民的權利。因此，養老服務的提供應該具有普遍性。所有老年人，只要有養老需求，都應當能夠及時享受到基礎性服務。例如，大連市自2011年1月起，提高了60 周歲以上的享受城市最低生活保障的特困老年人的養老服務補貼標準。其中，在居家養老方面，對于生活能自理的老年人維持每人每月100 元、80 元標準不變，生活半自理的老年人每人每月增加200元，生活完全不能自理的老年人每人每月增加400元。

(2)服務內容的多樣性和綜合性。養老服務的多樣性和綜合性主要是針對老年人養老服務的內容和提供養老的方式而言的，老年人可以根據自身的實際需要選擇不同的服務內容和服務方式。在大連市進行的樣本調查中，有21.8%的老年人不愿意和子女一起居住，有26.5%的家庭子女不在父母身邊。這些家庭中老人的日常照料和護理等服務必然會推向社會。在居家養老服務的調查中，愿意接受服務人員上門服務的占到被訪者的76.9%。其中，希望得到家政服務的占84.4%，希望得到醫療保健和護理服務的占51.0%，希望得到心理和理財方面服務的分別占24.3%和11.5%。這些數據反映出城市居民對養老服務的需求是多樣化的。

為了進一步印證老年人對養老服務需求的多樣化，再以全國的調查數據來說明。根據調查，在我國的城市中有48.5%的老年人有各種各樣現實的養老服務需求。其中需要家政服務的占25.2%，需要護理服務的占18.1%，需要聊天解悶服務的占13.8%，需要法律援助服務的占2.3%。然而，目前我國城市中居家養老服務需求總的滿足率只有15.9%，其中家政服務的滿足率為22.6%，護理服務的滿足率為8.3%，聊天解悶服務的滿足率為3.2%。［5］這意味著城市的養老服務有著很大的發展空間。

因此，考慮到老年群體的特殊需要，養老服務的內容應包括老年人的醫療保健、日常生活照料、精神慰藉、文化娛樂等。根據老年人身體狀況的不同，可以將老年人的養老服務劃分為預防性養老服務、補償性養老服務和發展性養老服務三個層面。預防性養老服務主要是針對生活自理無困難的老年人，通過積極鼓勵老年人走出家門、參與社會活動等方式減緩其生活自理能力的衰退速度;通過推進全民終身健康教育和保健教育達到預防疾病、延長健康期的目的;通過實施針對“低保”老人和特困老人的社會救助和居家養老服務補貼，保障老年人的養老服務需求得以實現。補償性養老服務主要是為基本生活自理有部分困難的老年人和生活自理有嚴重困難的老年人提供正規和非正規的服務。發展性養老服務是針對所有的老年人，在提供前兩種服務的基礎上，為老年人提供個性化、多樣化、分層次的服務，使他們能夠過上健康而體面的老年生活。

三、中國城市養老服務體系建設與發展路徑

進入21世紀以來，我國政府針對包括老年群體在內的“弱勢群體”社會保障不足的現象采取了一系列有力的措施，使社會保障和基本的公共服務有了顯著改善。我國社會保障制度建設的中長期目標可以表述為“人人享有社會保障”，也就是說全體社會成員在其生命周期的任何階段，一旦面臨困境，都會有社會保障來支撐［6］。在上述社會保障和公共服務框架內，參照我國國民經濟和社會保障發展戰略的階段安排，對我國城市養老服務體系建設與發展進行階段性劃分，明確每一階段的發展重點。

1.“基本保障型”養老服務體系發展階段

“基本保障型”城市養老服務體系發展階段(2011—2015年)，是養老服務體系建設的基礎階段，是在適度普惠的基礎上強調基礎性養老服務保障的階段。

在“底線”公平的基礎上，重點解決普通老年群體最基本的養老服務需求和特殊老年群體的特殊需求，維護老年人的權益。尤其要關注失能和半失能老人、高齡老人、孤寡老人和空巢老人的養老需求。結合國家和地區經濟社會的發展水平和發展階段，從老年群體的實際需求出發，明確城市養老服務體系建設與發展的方向，進行制度和體系設計，處理好老年服務保障與其他社會保障制度的關系。

在這一階段要進一步明確政府在養老服務中的責任，強化政府在養老服務體系建設中的主導地位，合理劃分政府和市場在養老服務中的責任。通過進行差別化和多元化的制度安排，在制度補缺的基礎上，初步搭建起覆蓋全部老年群體的養老服務體系，以滿足老年群體最緊迫和最基本的養老需求。

2.“全面服務型”養老服務體系發展階段

“全面服務型”城市養老服務體系發展階段(2016—2020年)，是養老服務體系建設的關鍵階段。它是在適度普惠的基礎上強調合理性養老服務保障的階段。

這一時期我國正在全面建設小康社會，社會福利事業和公共服務事業都將會有大發展，全體國民應當合理分享經濟發展的成果。政府仍然在養老服務體系的建設和發展中發揮著主導作用，社會組織的作用日益凸顯，并在多層次、個性化和多樣化的養老服務中發揮著重要作用。

在城市養老服務體系的建設和發展進程中，應當全面拓展養老服務的內容，提升服務的質量和水平。根據老年人個性化和多樣化的服務需求，構建相對完善的能夠為老年人提供生活服務、醫療與健康服務和精神文化生活服務的養老服務體系。

在北京、上海、天津、沈陽進行的關于養老生活方式意愿的抽樣調查結果表明，90%以上被調查的老年人選擇居家養老［7］。在我國的城市中，這種養老方式的選擇必將會延續很長一段時間。因此，在這一時期仍然應當重點建設和發展依托社區開展的居家養老服務，通過政策引導，采取公辦民營、民辦公助等多種形式適度發展機構養老服務，建立起多種形式并存的養老服務體系，在養老服務專業化、社會化、規范化不斷發展的同時，為老年人提供分類、分層、分級的養老服務。

3.“快速發展型”養老服務體系發展階段

“快速發展型”城市養老服務體系發展階段(2021—2050年)，是養老服務體系建設的高級階段。它是在適度普惠的基礎上強調公平性的養老服務保障。

這一時期，我國已成為中等發達國家，并在向發達國家的行列邁進。國家的財政資源豐厚，與社會保障相關的公共政策將更加完善，養老服務體系建設問題成為社會保障體系建設中被廣泛關注的焦點。通過大力發展養老服務事業及其他公共服務事業，使所有的老年人公平分享經濟社會發展的成果。這一階段政府依然處于主導地位，社會化和產業化的養老服務快速發展，在公平優先的前提下，通過政府、社會和家庭的深度融合，將形成網絡化、優質化的養老服務形態。

經濟社會的發展為城市養老服務體系的快速發展奠定了堅實基礎。養老服務體系在強調提供公平服務的同時，為老年人提供完善的、全方位的社會化、產業化、網絡化和高質量的服務，使老年人能夠過上具有較高質量的、體面的老年生活。

需要說明的是，由于我國區域經濟發展差異明顯，處在不同區域的城市的經濟和社會發展水平也存在明顯的差異。因此，城市養老服務體系現實的和未來的發展在城市之間會存在“時滯”，也會在一定程度上存在著服務水平、服務質量和服務類型等方面的差距。

［1］胡 湛，彭希哲.發展型福利模式下的中國養老制度安排［J］.公共管理學報，2012(3):60－70.

［2］人口研究編輯部.新中國人口60年［J］.人口研究，2009(5):42－67.

［3］王振耀.建設與中等經濟發展水平相適應的中國社會福利體系［J］.中國社會工作，2009(10):27－31.

［4］于學軍.人口變動、擴大內需與經濟增長［J］.人口研究，2009(5):36－41.

［5］閻青春.《我國城市居家養老服務研究》新聞發布稿［EB/OL］.(2009－06－03)［2012－12－17］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/ltxgbj/ltxgbj_gzlt/201111/t201111 28_154450.html.

［6］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略［M］.北京:人民出版社，2011.

［7］熊必俊.人口老齡化呼喚人本住宅和親情社區［EB/OL］.(2010－09－15)［2012－12－17］.http://www.cexyh.com/a/suoyang/jijiayanglao/7998.html.