我國民族地區農地污染防治法律問題研究
——以廣西恭城瑤族自治縣為例

劉訓智

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

我國民族地區農地污染防治法律問題研究
——以廣西恭城瑤族自治縣為例

劉訓智

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

隨著我國民族地區農業的發展，耕種過程中大量使用農藥化肥以及人口日益增長所帶來的影響，農業用地（以下簡稱農地）的污染問題日益突出。全國生態農業示范縣——廣西恭城瑤族自治縣（以下簡稱廣西恭城縣）也出現了農地污染問題。民族地區的農地污染防治問題值得重視和關注，除了技術性治理之外，完善相關法律體系是防治農地污染的制度保障。該文從農地污染防治的法律規制入手，以廣西恭城縣為例，探索民族地區農地污染防治法律體系的完善。

農地污染；環境保護；法律保護；自治法規

農地是農業的基本生產資料，也是農業經濟發展的基礎。實現農業生態環境可持續發展的關鍵之一在于保護農用土壤，防治土壤污染[1]。防治農地污染是保持農村生態環境平衡、促進農業可持續發展的重要手段。除了運用農業科學技術進行防治之外，還應當通過完善相關法律法規提供制度保障。

一、我國農地污染防治的立法現狀

現階段我國關于農地污染防治的政策和法律法規包括中央的相關政策文件和資源環境方面的法律、行政法規、部門規章以及自治法規（地方性法規）等，這些政策和法律法規構成了全國農地污染防治的制度體系，在實踐中發揮了一定的作用，但是依然存在不少問題。

（一）相關政策和立法成果

我國目前關于年度污染防治的立法成果主要有國家和地方兩個層面，國家立法是整個農地污染防治法律體系的基本框架，地方立法則是該體系中的組成單元。

1.國家立法層面

到目前為止，我國防治農地污染的規定主要是各級政府的紅頭文件和相關的宏觀政策，如2008年10月，中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定中要求：按照生態文明的要求，發展節約型農業、循環農業、生態農業，加強生態環境保護[2]。目前只有5部法律、法規、條例有明確關于土壤污染防治的法律規定，具體包括《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國基本農田保護條例》、《土壤環境質量標準》[3]。在其他一些農業法規中也有相關條文。在這些法律法規中，我國現行的《土地管理法》、《環境保護法》、《農業法》、《基本農田保護條例》等都對保護農村、農業生態環境規定了相應的保障機制；《固體廢物污染環境防治法》、《危險化學品安全管理條例》等也對土壤污染的防治具有一定的作用。從法律結構上看，農地污染防治已經初步具備了一個法制框架，這個框架是內含于農業法、環境保護法、土地管理法等法律法規的整體格局之中的。換言之，農地污染防治法律體系是國家農業立法、環境立法的交叉區域，在法制實踐中處于邊緣地帶。

2.地方立法層面

在地方立法層面，新疆、內蒙古、廣西等民族自治地方或多民族地區都制定了自然環境保護和農地保護方面的地方性法規，如《新疆維吾爾自治區環境保護條例》、《西藏自治區環境保護條例》、《青海省海北藏族自治州土地管理條例》、《寧夏回族自治區環境保護條例》、《內蒙古自治區農業環境保護條例》、《廣西壯族自治區環境保護條例》、《湖南省耕地質量管理條例》、《云南省農業環境保護條例》等。這些地方法規在農地環境的保護改善、農地污染的預防治理、農地污染防治的監督管理等方面積累了一定經驗。這些地方立法包括了各地立法機關從本地農地污染防治的實際需要出發進行的制度安排。從這些法規來看，地方立法對農地污染防治還沒有引起足夠重視，農地污染防治依然存在于農業法規和環保法規的罅隙中，只是簡單地作為這些法規的一個部分而已。

（二）存在的問題

目前我國相關的法律法規對民族地區的農地污染防治具有一定的保障作用。但是從以上的情況可以看出，專門的農地污染立法在法律體系中還是空白，零散的農地污染防治法律法規使得農地污染防治的發展受到掣肘。而民族地區基于發展經濟的需求和欠發達的實際情況，對農地污染的防治還存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面。

1.防治農地污染的制度缺乏系統性

我國現行的法律體系中，已經制定了防治大氣污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的法律基本上是一項空白[4]。有關農地污染防治的主要有：《憲法》、《環境保護法》、《農業法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》等。這些法律法規與民族地區的地方性法規或自治法規共同構成了農地污染防治的制度體系。但是農地污染防治的法律體系是分散規定在農業法律體系和環境保護法律體系之中的，缺少制度保障。

2.防治農地污染的執法效率低下

在我國現行的農地污染防治執法體系中，一直存在著多頭執法的現象，在農地生態環境保護方面，各部門之間的職責不夠明確、執法交叉沖突的現象屢見不鮮，農業主管部門與環境保護部門之間及其內部職能機構之間職責不清、關系不順。在農地污染防治上更是如此。由于農地污染問題是由多方面原因造成的，而防治措施則是單方面實行的，這對防治農地污染來說是低效的。另一方面，執法人員的素質參差不齊，執法隊伍的整體水平有待提高。

3.缺少防治農地污染的預防措施

農地的生態環境保護重在預防污染，有效的預防措施可以降低農地污染的幾率，減少技術治理方面的投入。雖然我國《環境保護法》提出了土地環境保護的要求，但是如何保護、未予保護的后果如何、如何防止破壞性后果的發生等都沒有明確規定，而在其他相關的法律規范中也沒有具體落實防治污染的預警機制[5]。

4.對已經被污染的農地缺乏有效的治理與監督機制

在農業活動中，一旦出現農地被污染的情況就必須及時進行治理，否則將對農地造成毀滅性影響。但是我國目前關于防治農地污染的法律條文中一般只規定對農地造成污染和破壞的當事人應當承擔什么樣的責任，但沒有明確對被污染和被破壞的農地沒有進行及時有效治理而應當承擔什么樣的法律責任。而且沒有確立相應的監督機制，無法形成有效制約。因此，導致一些有關防治農地污染的法律法規的規定在很大程度上無法發揮實效。

5.防治農地污染的法律責任不夠明確

我國現行環境法上的法律責任框架主要包括民事責任、行政責任和刑事責任，這些責任設置基本涵蓋了整個環境保護的責任體系。但是，對于防治農地污染的需要，這樣的法律責任框架是不全面的。主要是對農地的生態環境價值沒有評估，現有懲罰機制不足以對污染農地的行為起到遏制作用；行政責任是在原有的框架上進行操作的，許多規范過于模糊，處罰極易流于形式；刑事責任中關于各種污染農地的行為和政府防治農地污染失職、瀆職行為的罪名設置較少，處罰力度過輕。

二、廣西恭城縣農地污染概況及成因

廣西恭城縣是全國生態農業建設示范基地，在生態農業建設過程中形成了三位一體的模式。據統計，全縣6.3萬座沼氣池年可節柴16.4萬多噸，相當于少砍伐森林5.46萬畝，森林覆蓋率從1984年的47%上升到現在的80.09%，水土流失得到有效控制[6]。目前，恭城縣的生態農業取得了階段性的重大突破和實踐成果，得到聯合國的高度評價，還先后榮獲多項國家獎勵，成為全國生態農業的典型。但是隨著人口的增多、城鎮化的進程導致農地污染問題出現，這些問題亟待解決，同時解決這些問題可為生態農業的可持續發展提供保障。

（一）恭城縣農地污染的現狀

恭城縣出現的農地污染主要表現在地表污染和深層污染這兩個方面。

1.地表污染

在恭城縣的農地污染中，地表污染最普遍，也是最常見的，主要是在農業生產中使用農藥化肥以及生活垃圾和污水的排放對農地造成淺層次的污染。隨著恭城縣農業生產規模的發展，特別是水果種植業的規模不斷擴大，需要大量農藥化肥來種植和防治病蟲害，農藥化肥的污染也就隨之而來。人口的增長使生活垃圾和污水排放增加，但是農村缺少相應的處理設施，垃圾和污水一般都是直接排入農地或溝渠，在一定程度上造成對農地的污染。該縣一些農戶一直用煤作為能源，煤燃燒后的煤灰一般都是用來混合農家肥。長期施用含有煤灰的農家肥，會降低畜肥的營養成分，造成土壤嚴重砂化。該縣的畜牧養殖業也有一定規模，能生產大量畜牧糞肥。但是這樣的肥料大部分都是未經處理的，農民將其施用到地里，里面摻雜的有害物質都會對土壤造成不同程度的污染，給農業發展帶來危害。

2.深層污染

農地的深層次污染主要是工業生產排放的工業廢水、廢棄物，礦區采礦排放的廢水等造成的污染。近年來，恭城縣引進南方水泥、龍星電鋅等一批工業企業在該縣建廠生產，以發展縣域經濟。但是目前這些工業企業都是征用農地進行建設的，生產廠房周邊都是農地。這些企業的污染防治和處理設施并不完善，導致工業排放的廢水、廢棄物污染了附近的農地。恭城縣分布有錳礦、鉛鋅礦、錫礦、鐵礦等礦產資源，開采礦石排放的廢水一般都是直接流入河流或溝渠之中。這樣的污染源對農地的破壞最大，工業廢水、采礦排除的廢水含有重金屬等污染源滲入底層難以降解，屬于深層污染。另外，農藥化肥的使用對農地造成地表污染之后，仍然有一部分無法自然凈化，會隨著整個生態循環系統如水循環一樣進入地下形成深層污染。

（二）農地污染的主要原因

隨著恭城縣經濟和社會的發展，人口不斷增多，水果種植規模不斷擴大，生態農業的建設過程中出現了農地污染問題，近幾年的柑橘黃龍病就是佐證。該縣的農地污染主要源于農藥化肥廢棄物的不當處理，生活垃圾和污水的不當排放，農業和工業建設生產中的污染，當地居民環保意識缺失、政府缺少有效的監管措施防治。以下對這些問題進行詳細分析。

1.農藥化肥和廢棄物造成的污染

根據現代農業科技的發展要求，對農藥化肥的施用應當具備相關條件和適用技術。但是恭城縣的農民由于相關技術和器械不完備，加之缺乏科學使用農藥、化肥的知識，造成農藥化肥大量浪費并直接污染環境。另外，一些果農缺乏環境保護意識，隨意丟棄農藥化肥的包裝袋、塑料瓶等，農藥化肥的殘余隨農業灌溉用水滲入地下，污染了農地。恭城縣每年進行水果交易的時候，都會有許多用塑料袋包裝的壞果需要處理。但是當地果農一般是將其直接倒入河流或溝渠，這些壞果被塑料袋包裝，很難進行自然降解和凈化，往往堵塞河流，不但不利于農業灌溉而且污染河水和農地，更為嚴重的是，這些受污染的河水或溪水最終都會通過水流的循環渠道進入人類的飲用水區域，從而進入生活循環系統，并得以逐漸積累，危害人類身體健康和生存環境。另外，恭城縣的人口增長導致該縣生活垃圾和生活污水增多，成為該縣垃圾的主要來源。但是鄉鎮和農村地區的很多生活垃圾都是堆放在農田旁邊、河塘里，導致農地被污染。城鎮建設過程中的建筑垃圾也不斷增多，很多建筑垃圾被丟棄在農田附近，其中含有化學成分的原料就會造成污染。

2.礦產開采和工業企業生產排污造成的污染

恭城縣境內分布著豐富的錳、錫、鉛、鋅、鐵等礦產資源，開采礦產是該縣一項重要的經濟來源。目前該縣具有恭城鎮的錳礦區、栗木鎮的錫礦區、西嶺鄉的鉛鋅礦區等礦產開采作業區。這些礦產都蘊藏在山區里，采礦作業區都建在山上，而山下一般都是耕地，其灌溉用水甚至生活用水的水源都來自山區。礦區的排污設施十分簡陋，許多廢水直接排向河流，污染了農地和生活用水。同時，恭城縣大力發展一些鄉鎮企業，并且引進了外來工業企業如南方水泥、龍星電鋅等，以解決當地的就業問題，增加財政收入，促進經濟發展。但是這些鄉鎮企業和工業企業的生產場所都是征用農地進行建設的，其排放的工業廢水等污染物會污染廠房周邊的農地。礦產開采和工業企業的排污帶來的生態環境破壞是最為嚴重的，也是最難治理的。農地一旦被這些污染源污染，其損失難以估量。

3.環保意識缺失、政府監管不力

生態破壞和環境污染的一個主要因素就是許多農民缺少環保意識。在渴望提高經濟收入和環境意識不足的雙重壓力下，農民為了提高農產品質量，就會大量使用農藥、化肥、農膜等，至于是否會造成環境污染則缺乏必要的認識。恭城縣的生態農業建設解決了農村能源問題，但沼氣建設不是萬能的，農藥化肥污染、人口增長帶來的生活垃圾、污水處理等問題必須采取其他技術手段予以解決。如今恭城縣的農民甚至政府過分依賴沼氣建設的作用，忽視了在農村地區進行垃圾和污水處理的相關保障機制和配套設施的建設，導致農村居民無法及時得到垃圾和污水處理的技術支持和設施建設，造成農地污染問題的出現，影響了生態農業的可持續發展。恭城縣政府在提高農民收入過程中堅持生態農業建設，取得了較好的成果，但是忽視了對農村環境和農地污染的防治工作，對農業生產、礦產開采以及工業發展的污染防治沒有進行有效監管，而且沒有完整的法制體系進行保障，污染防治工作難以有效展開。

三、廣西恭城縣農地污染防治法律體系的完善

目前，提高廣大農民的農業生態環境的保護意識，并制定自治法規保障恭城縣生態農業，構建農地污染防治工作的自治法規體系，是有效防治農地污染，實現生態農業可持續發展的一項重要任務。

（一）提高農民生態保護意識

現階段農民的意識里只注意到農地的經濟資源而忽視了環境保護，必須在農民的思想觀念中灌輸農業環保意識。要做到這一點，應該培養農民的生態道德，提高農民的環保意識。農民生態道德是指其在生活生產中樹立起來的尊重自然、自覺建設和改善生態環境，與生態環境和諧發展、共存共榮的道德觀念[7]。恭城縣作為少數民族自治地方，當地各民族都有關于保護山林、湖泊、河流的習慣法，具有環境保護的法文化內涵，雖然很多帶有自然崇拜的迷信色彩，但這對保護當地的生態環境起到了重要作用，也是該縣生態農業建設的重要文化支撐。因此，要加強農民的生態道德培育，引導農民樹立對生態環境的保護意識，形成適應現代化農業發展的生態道德價值觀，貫徹落實環保政策和法律法規。提高農民對農地污染防治的思想認識，增進農民的生態道德和環境保護意識，有利于農地污染防治法律法規的實施和執行，只有處于農地污染防治第一線的農民認真貫徹執行相關法律法規，才能及時有效地防治農地污染。

（二）制定相關單行條例保障生態農業的可持續發展

目前，恭城縣防治農地污染、保證生態農業可持續發展的主要任務是通過制定單行條例把生態農業的發展成果以自治法規的形式鞏固下來，形成防治農地污染和環境污染的長效機制，為合理開發利用農業自然資源，保障人體健康和農、畜、水產品質量，促進生態農業的可持續發展提供有力的法制保障。恭城縣是我國的民族自治地方，縣人大具有《憲法》和《民族區域自治法》賦予的自治立法權。在解決有關農地污染的問題上，應當充分行使民族自治地方立法權，發揮自治法規解決本地方實際問題的地緣優勢，結合相關法律法規制定單行條例。可以考慮制定一部《恭城瑤族自治縣農地污染防治條例》，對居民生活垃圾、生活污水、農業廢棄物、農藥化肥殘余、鄉鎮企業排污等可能造成農地污染的各種垃圾、污水的處理做出明確規定，關鍵是以自治法規的形式把相關部門防治農地環境污染的職責明確下來，規定相關的行政責任、民事責任和刑事責任。并將當地保護自然環境的習慣法中合理的成分納入制定法的范疇，這樣可以更好地調整農地污染防治過程中的法律關系，有利于該縣農地污染防治法規體系的構建和完善，也有助于生態農業的可持續發展。

（三）加強法制宣傳、貫徹實施相關法律法規

民族地區環境保護法律意識的提高需要加強環境保護的法律宣傳。自治法規的有效實施在于人的主觀能動性，恭城縣政府以及有關部門應該加大普法宣傳力度，積極引導農民遵循生態農業可持續發展的內在規律，自覺遵守相關法律法規，認真對待農業生產過程中產生的農地污染、農業污染源問題，配合有關部門對農地污染進行科學、及時的防治，實現生態農業的可持續發展，為全國農地污染防治提供實踐經驗。要加大農村環保執法力度以及環保法規的宣傳和執行力度，包括加大執法頻次和處罰力度，恭城縣雖然是生態農業的典型示范基地，但是經濟的發展也對農村生態環境造成了一定的破壞，而農地污染防治法律制度的不健全無法有效保障農地污染防治工作的順利開展；另外還要將環境執法監管與建設項目審批結合起來，對違法排污的鄉鎮企業堅決整頓、關停，遏制農地污染的發展；同時應該擴大民眾的參與。廣大民眾是防治農地污染，保障生態農業可持續發展的主力軍，應當堅持從群眾中來、到群眾中去的方針政策，依法保障民眾的參與權和環境權，在農地污染防治的公共事務中應當保障各方主體的共同參與、平等協商，促進利益關系的和諧，為農地污染的防治和生態農業的可持續發展奠定基礎。

（四）加強農地污染防治的行政監管

對農地的生態保護和污染防治主要依靠行政執法層面的監督管理，在農地污染防治的執法層面，具有行政監管執法權的部門有很多。根據《憲法》、《環境保護法》及現行各環境單行法的規定，環保執法機構主要有：國務院和地方各級人民政府、國家環境保護總局、國土資源部、水利部、農業部及國務院其他具有環境資源監督管理權的部門如交通、衛生、氣象、旅游等部門[8]。我國在農地污染防治方面存在交叉執法、多頭監管的現象。有學者認為這是由于我國環境管理體制立法缺乏一部完整統一的“環境行政組織法”，立法形式失之散亂，立法內容失之粗疏，立法授權不盡科學所致[9]。這樣的執法體系不利于農地污染防治工作的有效開展，應當構建以環保行政主管部門統一監管，其他有關主管部門在各自職責范圍內對農地污染防治實施相應監管的執法體制，同時突出農業行政主管部門對農地污染防治的職責和權限。具體權限分工為：農業行政主管部門制定農地污染防治規劃，組織開展高效低毒、低殘留或無殘留的農藥化肥、農膜等農業生產資料的引進和使用；環保部門會同農業行政主管部門對農地污染進行定期監測和檢查；企業排污造成農地污染的，農業行政主管部門和環保部門應當報請本級人民政府采取防治措施，限期內不能達標的，建議當地人民政府關停；對于造成農地污染的責任人，由環保部門進行處罰。政府應當做好農地污染防治監管的協調工作，避免推諉扯皮等情況出現。另外，必須對農地污染防治的執法部門出現的失職、瀆職等違法行為做出規制，防止執法人員濫用職權或者玩忽職守，影響農地污染防治工作的進行。

農地污染的局域性特點強，治理難度高，修復成本大，對依靠土地為生的農民的損害更是根本的、致命的。農地一旦被污染將會影響耕作質量造成直接經濟損失，并造成有害物質在農作物中累積，通過食物鏈進入人體，引發各種疾病，最終影響食品安全，危害人體健康。目前全國受污染的耕地多數集中在經濟較發達地區，少數民族地區相對較少，而且時間不長，若及時治理將可以有效遏制農地污染的蔓延。所以，我們應當高度重視民族地區的農地污染問題，國家應當加大對民族地區的農業投入，保證民族地區防治農地污染的政策、資金和技術支持，并且加快國家農地污染防治的相關立法，完善農地污染防治法律體系，為全國農地污染防治工作提供制度保障。民族自治地方也應當根據自身實際情況制定農地污染防治方面的自治法規，配合國家立法，形成具有地方特色和防治實效的農地污染防治法規體系，為防治農地污染、保護農業生態環境提供相應的法律機制和制度平臺。

[1]曹明德，趙爽.略論我國農業用地土壤污染防治立法的現狀、問題與進路[A]//環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會論文集.2007:761.

[2]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[EB/OL].[2008.10.19].http://www.xinhuanet.com.

[3]李摯萍,陳春生.農村環境管制與農民環境權保護[M].北京：北京大學出版社，2009:92.

[4]周珂.環境法學研究[M].北京:中國人民大學出版社，2008: 283.

[5]竇強.我國土地污染問題的法律規制[A]//環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會論文集. 2007:624.

[6]鄭智敏.廣西恭城沼氣建設風景這邊獨好[J].廣西林業，2010(7):26.

[7]黃富峰.論農民生態道德的培養[J].山東社會科學，2009(3): 66.

[8]蔡守秋.環境資源法學[M].北京:人民法院出版社,2003: 158-162.

[9]胡偉.我國環境保護管理體制立法的缺陷與完善芻議[M]//環境執法研究與探討.北京:中國環境科學出版社，2005: 163-165.

Analysis of Laws of Preventing and Removing Farm land Pollution in the Ethnic M inority Areas of Our Country——taking theCaseofGongcheng Yao AutonomousCounty ofGuangxi

Liu Xunzhi
(School of Law,Zhongnan University of Econom ics and Law,Wuhan430073,China)

With the agricultural development in the ethnicminority areas of our country,a lot of pesticides and chemical fertilizers during cultivation and the influence of population growthmake pollution of agricultural land(i.e.farmland)become increasingly worse.Our country’s demonstration county of ecological agriculture,Gongcheng Yao Autonomous County of Guangxi(hereinafter called Guangxi’s Gongcheng County),also suffers from farm land pollution,to which much attention should be paid.Farm land pollution in ethnic minority areas should be controlled technologically.Besides,to perfect relevant law system is a systematic assurance for preventing and removing the pollution.From the perspective of laws and regulations,taking the case of Guangxi’s Gongcheng County,this papermakes an analysis of how to perfect the law system to prevent and remove farm land pollution in the ethnicminority areas of our country.

farmland pollution;environment protection;legal protection;autonomous laws and regulations

D922.32

A

1673-8535(2013)02-0051-07

劉訓智（1983-），男，瑤族，廣西桂林人，中南財經政法大學法學院博士研究生，主要研究方向:民商法。

（責任編輯：覃華巧）

2013-01-06