煤礦資源開發生態補償法律制度的完善

劉 志

(長安大學 政治與行政學院，西安710064)

經濟學上所說的生態補償是從成本利益的視角揭示了法律制度當中的生態效益補償中的障礙本源與應該處理好的方面;法律則是以公正作為其第一要實現的價值目標，表現在生態補償制度中，憑借權利、義務的對等與和諧為邏輯出發點。對生態環境破壞彌補賠償的法律制度其邏輯構成主要因素應當包括補償的主體本身、補償的依據和補償的方法等。

煤礦資源開發的生態補償制度，其核心問題是解決誰來補償、補償給誰，補償方式和補償多少等問題。煤礦資源開發生態補償制度的建立，不但要考慮煤區生態環境的恢復和治理，還要考慮煤礦開發給社會經濟可持續發展及當地居民發展帶來的機會損失;造成的生態環境破壞的歷史因素同現實因素均應被考慮在內。另外，還要充分利用各種技術因素和行政手段，將煤礦資源開發帶來的生態環境破壞降到最低。本文構建了煤礦資源開發生態補償制度，主要涵蓋了對補償定價問題、實施問題、監督保障問題的解決方式。

一、煤礦資源開發生態補償制度的基本原則

(一)生態補償的可持續發展的原則

可持續原則的核心要求是人類社會經濟發展要在自然資源和生態環境承載能力范圍之內。［1］以往甚至當下這種以不計生態環境損壞為代價，來取得經濟發展的方式，實際上是一種向未來舉債的發展形式。這嚴重違背了生態補償的可持續原則所要達到的代際公平原則，對代內公平的追求，也包含在生態補償的可持續原則之中。自然資源開發利用率和對環境污染進行治理的技術之間存在很大差異，更是推動了生態系統的惡性循環。要使人類社會和自然的可持續性發展得到實現，生態補償制度建立當中應注意以下幾點:

1.將生態補償加入到生態、經濟和社會的可持續發展當中，就是可持續性原則的要求。這就需要做到經濟發展同生態補償相協調，在資源消耗零增長條件下，依靠科技管理、社會進步達到提高公眾福利，這才是健康的經濟發展方式;同時還要做好地區、區域之間的協調。其實質就是可持續原則所包含的代內公平，對煤礦開發受益者要負擔礦區環境治理的義務，對環境造成污染的開發者，應主動承擔生態環境修復的責任。因煤礦開發受益地區應該分擔對由于煤礦資源開采而引發生態環境破壞的補償費用，以政府作為主導，通過轉移支付等方式對貧困礦區給予教育技術支持或者資金支持，達到協調區域間的生態補償能力的目的。［2］

2.代際公平性。其概念最早是由美國國際法學會副會長、華盛頓大學愛迪·B·維絲教授提出的，在1984年，愛迪·B·維斯教授在《生態法季刊》上發表題為《行星托管:自然保護與代際公平》的論文。她提出的“行星托管”概念，指出對于人類而言，我們每一代人都是后代人對地球的權益托管人，對于不同代際間的人類來說，其對自然資源的開發利用的權利是平等的。由于地球處于為后代人的托管之下，對地球自然資源的保護，當代人負有不可推卸的責任。當代人必須履行好義務，使其完整的被后代人所接收。以生態補償制度的建立來維持生態系統內各種礦產資源儲量平衡，預防產生代際間資源儲量下降，由此我們看到，代際間公平原則是生態補償可持續利用原則的重要含義，在這過程中，不需要當代人付出大的犧牲，同時，也不容許當代人對資源的過度開發為后代人帶來大的資源危機。對遭到破壞的生態環境施行必要的補償，以達到使生態平衡得以恢復的目的，為后代人留下健康的、完整的自然和生活環境，使自然資源儲量能夠滿足后代人的應用需求，是當代人的重要責任。

(二)生態補償制度公平性原則

環境利益與責任的公平原則是環境法的基本原則之一，生態補償制度也理應對公平原則進行貫徹落實。公平原則包括代內公平和代際公平。關于代際間的公平，愛蒂絲·布朗·魏伊絲在《公平地對待未來人類》一書中有深刻論述:“對自然和文化資源的開發利用產生三個方面的世代間公平問題是屬于后代人的能源消耗導致資源下降，對于從當代人取得資源使用和從使用中得益的可能性。”她強調:“首先要求自然和文化的遺產的多樣性必須得到各世代人的保護，這樣在后代人解決自身問題和滿足自身價值的過程中就不會受到限制，且未來世代有權享有同以前世代相當的多樣性。其次要求各世代維護地球質量，使得地球質量留傳給未來世代時的狀況，不比從前代繼承時有所下降，并有權享有與前世代所享有相同的地球質量。最后，各世代的成員都有權公平獲取其從前代繼承的遺產，并保護后代人的這種獲取權。”所以，將擁有健康環境的地球交給后代人，才是代際公平原則的要求。建立生態補償制度，其目的就是通過法律法規的強制措施，對遭到破壞的生態環境進行補償、恢復和治理，使已遭破壞的生態最終達到或者接近于平衡狀態。

(三)生態效益及經濟效益原則

經濟社會和生態系統收益相統一的綜合效益，才能真正體現出可持續發展帶來的高效益。通過少的勞動付出與消耗，使自然資源和能量轉化效率盡可能多的被獲取，是生態補償效率的主要體現。補償的目的就是實現及追求經濟效益，又維護生態效益。

1.生態效益。生態效益就是自然系統內的生物之間、環境之間物質的循環，能量的轉化效率和積累量。可持續原則當中指出，社會經濟持續發展的前提是生態系統中的高能量轉化效率和積累量。［3］可持續發展的物質基礎就是生態系統，社會經濟效益直接受到生態效益的影響。生態效益得到提高，說明在生態系統當中，個體種群之間，個體種群同自然環境之間的物質以及能量置換效率的提高。生態效益提高是生態補償活動所追求的。規定補償行為應該利用合理的技術方法，使人工的投入滿足生態系統反應機制的要求，是生態補償效率性準則在生態效益范圍內的表現。

2.經濟效益。生態補償的經濟效益包含兩方面的含義，首先是補償將會提高經濟社會勞動成果和勞動占用比值。其次在這個目的的前提下，補償實踐活動所消耗的自然資源應越少越好。前面是追求社會經濟效益，后面則強調補償行為實踐效率。

(四)政府補償和市場補償相結合原則

因為生態資源的外部經濟性和公共物品性，市場交易制度的不完善，勢必會存在市場失靈。此時，在生態補償制度設立當中就需要政府來發揮主導作用。政府則以法律、經濟和行政方式為主，使其在生態保護當中的地位和作用得以發揮。合理地確立生態環境維護人和破壞人的權利與義務，建立有關法律法規，使生態補償形式與準則標準化;籌措和募集生態補償資金和技術，正確地應用與生態建設各范圍，提高實踐行為效率，使生態補償網絡得以完善，實施有效監察。［4］但是，因為經濟行為的復雜、多樣性，國家財政支出的局限性，及其監督管理方面的信息不對稱和低效率狀況，僅僅依賴國家補償易于造成政策失效，對于這種情況，就要求采用市場補償方式。在以市場機制為引導的前提下，施行生態受益人和生態保護人之間協調的補償，就是市場補償。有效實現市場機制在各收益人行為之間協調作用，使各種自然資源得到很好的配置，提高生態補償效率，增加生態建設資金的募集渠道，促進生態補償產業化。煤礦資源的生態補償，該以政府補償為基礎，依據產權界定和資源定價的方法，運作市場機制，進一步使得政府補償同市場補償緊密結合新形式的形成。

二、煤礦資源開發生態補償制度的內容

煤礦資源開發生態補償制度的內容，是補償主體依據明確規定的煤礦資源開發生態補償制度、補償標準和補償金情況，利用特定性的補償方法，給煤礦資源開發生態補償的對象給于補償的制度。

(一)生態補償主體

1.企業。依據誰污染誰治理的付費原則，對煤礦進行開發的企業，應該對煤礦資源的開采支付費用。由于對煤礦進行開采而引起的地面塌陷、地下水污染、水土流失等一系列生態危機，煤礦開采利用企業應該對煤區生態環境實施治理以及重建。煤礦開采企業無可避免地承擔相應的生態補償費用。

2.煤炭輸入地區。在我國，由于地區的不同，煤礦資源的分布也不均衡。在我國的煤礦分布當中，煤資源相對富裕省份(自治區)有山西、陜西、貴州、內蒙古、安徽等。煤資源富裕地區將數量龐大的煤資源輸送至工業發展相對迅速，但煤資源稀缺的東部省份，相反卻將煤資源開采造成的生態破壞和環境問題遺留在本地煤區，本地煤區居民無形中承擔起了生態修復的成本。依據代內公平原則，煤資源需求量較大而煤資源稀缺的東部地區，應當對為其供給煤礦資源的煤區履行補償義務。像這樣的補償，理應通過立法方式，依據煤礦資源的流量和流向，由輸入地政府向輸出地政府施行財政轉移方法實現。［5］另外，還可以通過煤礦資源輸出地的政府，依據煤礦資源運出情況，按照合理的比例收取生態補償費。利用征收的費用，重點用于煤礦資源輸出地的生態修復和治理以及環境保護，并對由于煤礦資源的開采利用對煤區居民生產和生活形成的損失進行補償。

3.政府。政府財政轉移支付和煤礦開發利用企業繳納稅費，是生態補償資金募集的最主要途徑。在企業繳納稅費當中，政府抽取部分資金補充到生態補償基金當中，在政府管轄范圍內實行靈活配置。由此可見，政府是煤礦資源開發中生態補償最重要的主體。

(二)生態補償客體

1.煤礦資源的價值。煤礦資源價值的補償包含兩個內容，一是合法與合理開采煤礦資源造成的煤礦資源總量的不斷減少，開發企業理應向政府支付補償費。二是對煤礦資源不合理和不合法的開發所形成的煤礦資源的濫用及耗竭，由開發責任人給“后代人”進行補償。

2.生態環境價值。煤區內的生態系統由于煤礦資源的開采利用，而遭受了嚴重的損害。開采利用過程當中會形成大量的粉塵、有害氣體、廢棄物污染以及水污染，最終導致煤區自然種群的遷移和滅絕，土地資源大量縮小，嚴重影響了地下水資源的品質，嚴重影響到生態系統供給生態產品和服務的能力。所以，煤礦資源價值，甚至礦區生態環境價值的損失，是煤礦資源開發生態補償制度當中最主要的補償客體。

3.煤礦開發地區居民。煤礦資源的大規模開采導致的水資源污染、大氣污染和地面塌陷等，給煤區居民帶來了嚴重的財產損失和健康損害，其生產活動環境以及生活方式也遭受嚴重影響。所以，在對煤礦進行開發利用，對生態環境進行治理和對生態補償制度建立的過程當中，直接受害人和利益受損人同時也是生態補償的對象。

(三)生態補償途徑

依據煤礦資源開發生態補償的含義，生態補償途徑主要包含實物補償、資金補償、政策補償和技術教育四種途徑，而其他生態補償方式均為上述四種方式的延伸與組合。

1.實物補償。實物補償就是指政府以及煤礦開發利用企業以提供物資、人力資源和土地資源等方式，對煤礦資源開發當中的利益受損人和對環境進行維護和修復的建設者進行補償的方式。這樣的補償方式可以給生態維護和建設者以及生態移民，帶來部分生產要素和生活要素，改善補償對象即利益受損者的生活現狀，加快煤區環境恢復速度。

2.資金補償。資金補償就是指經過各種途徑募集資金，用以對生態資源實行保護的一種方法，同時也是普遍應用的生態補償方式。籌措募集補償資金的主體包含有中央政府和省級政府，資源開發利用者和資源受益者。在我國，生態補償資金的主要募集途徑是政府資金和資源開采企業的納稅。最后，資金補償途徑可分為:有關稅收減免、國家以及各省財政轉移支付、企業補償金征收、加速折舊、國家補貼、退稅政策和國家財政貼息等。

3.政策補償。政策補償就是指為促使生態環境被破壞的地區增加募集資金渠道和降低經濟負擔，國家以及地方政府有針對性地制定對環境保護、資源保護、生態治理及生態建設有利的傾向性的優惠政策(如撥款資助、減免稅收等等)。對生態環境進行維護及治理的地區就可以依靠種種優惠政策，依據資源開發地區的社會狀況、經濟情況、資源和環境現狀，提出具有地區特色的發展方向和發展模式，達到有利于煤礦資源開發地區的環境恢復、重建生態平衡，合理開采利用煤礦資源。

4.技術及教育。技術和教育補償就是指，國家和另外的補償主體，為補償對象的地區給予技術層面的支持和教育資源，通過進行人力資源培訓等補償方式，也就是進行技術的支持和指導，在煤區的生態環境維護、修復和治理等方面，給予必須的技術和教育支持。技術教育的生態補償途徑，能夠給技術比較落后的區域，給予良好的污染處理預防技術、垃圾處理技術以及具有雄厚專業知識的技術人才，幫助資源開發地區發展經濟，以及履行好環境保護職責。這樣，一方面能避免生態補償資金應用的不科學、實物的閑置與資源的浪費，還能激勵煤區的生態環境維護與建設順利進行。

三、煤礦資源開發生態補償法律制度的思考

煤礦資源開發生態補償制度的建立可以從下面兩個方面考慮:一是對當下存在的有關生態補償的法律法規進行更新進一步完善，使其具有生態補償的效能;二是構建創新制度，對煤礦資源開發生態補償具有特定性法律制度進行構建。把握住生態補償功能和價值核心，完善已有法律法規，在此基礎上創建特定的法律法規。正因為煤礦資源生態補償的建立還未從機制上得到較好的解決，致使某些地區環境資源問題與經濟發展關系難以得到協調，依舊存在有多種不確定因素，對可持續發展存在一定影響。同樣也是近些年來，人們要求建立生態補償法律法規的重要原因。

(一)對現有法律法規制度進行完善

1.對資源稅制度進行完善。將煤礦資源的開發利用同生態環境的保護以稅收相連接起來，使資源的開發利用效率得以有效的提高，使生態環境得到較好的保護。首先應在資源稅框架下面設立煤礦資源稅，使煤礦資源稅的征收對象得以增加，不能被資源稅的征收范圍所局限;［6］其次是擴大煤礦資源稅效能，在以控制煤礦資源級差收入及揭示國有煤礦資源有償利用的功能為基礎，將生態補償功能進行增加，用以對煤礦資源的開發利用進行的生態成本投入進行補償;再次是對當下煤礦資源稅按照應繳納稅費的煤礦資源產品銷量進行計稅，修改為按照事實上的產量計算并提高稅額，針對位于重要的、生態功能較為脆弱的地區以及生態保護區的煤礦資源開采征收重稅;最后是針對煤礦資源初級礦產品的消費者征稅，而初級礦產品消費者作為煤礦資源開發利用的受益者，理應負擔一定的煤礦資源開發生態補償的責任。

2.對煤礦資源補償費制度進行完善。首先是要對煤礦資源補償費用的收費標準進行提高。將其作為在煤礦資源的開發過程當中，對生態破壞及其價值損失所進行的補償。資源耗竭性原理作為當下的對煤礦資源生態補償費進行征收的依據，它的征收標準較低，不但沒有能夠達到對資源耗竭進行的補償，更是未能表現出資源耗竭過程中，對環境造成的污染和對生態進行的破壞導致生態損失補償，沒辦法維持煤礦資源的不斷利用以及健康的生態平衡。當代人對煤礦資源無節制開發，不但損害了后代人對生態自然資源的使用權，也為后代人對美好自然環境的享受權構成了威脅。其次是對煤礦資源費的征收進行增加，增強煤礦資源開發費用的征收、使用和管理工作，在對自然資源價值補償功能進行維護的基礎上，增加和增強生態補償效能。煤礦資源開采過程當中的水、土地、大氣、森林等各種生態破壞及環境污染的修復與治理要進一步加強，維護生態平衡。

(二)創新制度的建立

1.建立預防性制度。對煤礦資源進行開采，導致煤區甚至更大范圍將存在生態損害的風險，根據開發者治理的基本原則，理應由煤礦資源開采人負擔起環境修復的責任。在煤礦資源開采過程當中，礦區生態環境將要面對的風險，其中一部分是沒有辦法提前預計的，由無法抗拒的原因所形成的風險，所引起的生態環境破壞是沒有辦法預知的，這種破壞通常也是開發者承受不起的。如此一來，這樣的風險必然會形成需要政府及社會一并承擔的風險。正由于此，構建煤礦資源開發風險保證金，做到未雨綢繆。煤礦資源開采生態風險保證金的主要構成有資源開發者、地方財政或者專項資金、財政轉移支付金等。生態風險基金的應用必須要有嚴格的限制條件，并且其主要功能是應用于處理沒有辦法預計的生態風險。其應用的范圍應該局限于煤礦資源開發者沒有能力負擔的那一部分。

2.建立補救性制度。首先對煤礦資源開發利用工程方案，進行前期生態環境影響評估。根據影響評估可以明確預計到煤礦資源開發利用工程即將要面對怎樣的生態環境危險，必須提前做好什么樣的環境污染損害的治理準備。由此，煤礦資源開采人理應依據煤區的生態環境發展計劃、煤礦資源地區存在的環境狀態以及環境影響估計要求的生態保護準備，設立煤區環境恢復治理基金，用到煤礦資源開采引起的嚴重的環境問題修復過程中，對環境污染能起到有效預防的作用。煤區環境治理的保證金制度，應算是補救性補償制度。保證金原則上由煤礦資源開采人進行籌措，煤礦資源開發規模決定了生態環境保證金數額的大小。另外，自然環境狀況和開發技術水平也影響保證金的規模，保證金應建立專項賬戶，資金及時足額到位，有針對性地使用。有煤礦開發導致生態破壞而進行的修復行為，是保證金主要的使用方向。煤礦資源開發地區的環境維護行政機構對保證金的設立、應用應當擔負起監管責任。［7］其次，煤礦開采地區的居民人身財產及環境權益，由煤礦資源開采引起的生態環境污染和破壞引起直接的損害。在這生態破壞和環境污染侵權而造成的危害當中，有些由于賠償能力不足、受害人很難認定或者煤炭開采企業終告破產關閉等一系列原因，最終形成受害人沒有得到相應賠償的事情經常出現。因此我們可以參考國外的法律法規和制度，設立煤區環境破壞行政補償。煤區環境破壞行政補償應算是補救性的補償制度。存在于一般行政補償和民事損害補償之間，具有民事性質的行政補償，是確保受害人的利益損害可以得到補償的補救性制度。煤區生態破壞行政補償設立目標就是為了在煤礦開發過程中，使得環境破壞受害者的健康和財產利益得到維護，應歸于廣義生態補償內容。最后對我們的森林生態效益區域補償，流域上下游區域效益協調機制的經驗進行借鑒。根據煤礦資源經濟上的外部經濟性，同生態環境上的外部不經濟性效益矛盾調和原則，構建煤礦資源輸入城市給煤區城市實行生態補償的政府轉移支付制度。煤礦資源初期產品擁有準公共物品的特性。雖然煤礦資源型地區是煤產品的生產者，而工業地區在煤產品的消費是必不可少的，甚至煤產品的生產最終目標，就是為了供給工業地區消耗。在很長一段時期內，我們基本完全忽略了煤礦產區在資源開發過程中投入的生態環境成本，同時考慮到煤產品價格較低，以其作為補償煤礦產出地區的生態環境投入是遠遠不夠的，對煤區城市的可持續發展造成了不利的影響。故而給煤礦產出地區在煤礦生產過程中所投入的生態環境成本進行相應的補償是非常必須的。補償方式可采用區際補償，建立煤礦地區可持續發展基金或通過政府財政實施轉移支付。

總之，對我國煤礦資源開發生態補償制度的構建進行思考，提出了生態補償制度的基本原則，并給出了補償的主要內容，針對煤礦資源生態補償法律制度在我國的建立，提出些許淺顯的見解，希望通過努力，可以為生態補償制度在我國的建立略盡綿力。

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［2］烏蘭.我國煤炭礦區可持續協調發展研究［D］.青島:中國海洋大學，2007.

［3］李連英，朱青.我國礦產資源開發生態補償存在的問題及解決對策分析［J］.中國礦業，2010，19(11):62－65.

［4］景普秋，張復明.我國礦產開發中資源生態環境補償的制度體系研究［J］.城市可持續發展，2010，17(8):75－80.

［5］高彩玲，趙英明，尹華強，等.煤炭資源開采的生態補償概念剖析［J］.中國礦業，2008，17(5):49 －51.

［6］王雅麗，唐德善.基于和諧發展觀的資源開發生態補償機制研究［J］.科技管理研究，2009，(9):93 －96.

［7］祝遵宏.推進資源稅改革的政策取向［J］.當代經濟研究，2009，(1):62 －65.