基于CO SO的國家基本藥物制度內部控制模式研究

湯少梁 蔣蘇苑

（南京中醫(yī)藥大學經貿管理學院，江蘇南京210029）

基于CO SO的國家基本藥物制度內部控制模式研究

湯少梁 蔣蘇苑

（南京中醫(yī)藥大學經貿管理學院，江蘇南京210029）

基本藥物制度的實施管理與內部控制理論具有一定的互通性。借鑒COSO內部控制理論的精髓，本文確定了基本藥物制度的內部控制目標和要素，并在此基礎上構建了基本藥物制度內部控制模型，提出了完善基本藥物制度內部控制的策略。

基本藥物制度；內部控制要素；內部控制模型

1 COSO內部控制理論概述

1.1 內部控制理論的發(fā)展

內部控制理論是現代管理理論的重要組成部分，它是基于組織內部管理的需要而產生的。內部控制思想先后經歷了內部牽制制度、內部控制制度、內部控制結構和內部控制框架四個階段。完善的內部控制是進一步強化組織內部管理，確保組織資料完整性與真實性的必要保障。

1.2 COSO報告概述

COSO是美國虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會 （The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting）的英文縮寫。它是1985年由美國會計協(xié)會、美國注冊會計師協(xié)會、管理會計師協(xié)會、國際財務管理人員協(xié)會、內部審計師協(xié)會聯(lián)合發(fā)起并出資組成的民間組織，旨在探討財務報告中舞弊行為的根源，并尋求解決之道。兩年后，其贊助機構成立COSO，專門研究內部控制問題。1992年9月，COSO發(fā)布《內部控制整合框架》，簡稱COSO報告[1]。

1.3 COSO對內部控制理論的貢獻

COSO報告將內部控制定義為由企業(yè)董事會、經理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。COSO規(guī)定了內部控制整合框架主要由五項要素構成，即控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督與評價。它為組織的發(fā)展提供了一個廣泛的控制框架，使組織的內部控制在內容上不再局限于會計控制，而是拓展到管理層面，從一個更高、更系統(tǒng)化的角度給出了內部控制的框架體系。COSO理論目前已被國際上很多企業(yè)應用于內部控制，特別是在對安全性要求較高的金融、保險領域，并出現了向學校、醫(yī)療機構等事業(yè)單位管理滲透的趨勢[2]。

2 基本藥物制度與內部控制的互通性

2.1 基本藥物制度與內部控制總體目標的互通性

基本藥物制度推行的目標是保證基本藥物的可負擔性和可獲得性，保證基本藥物及時、足量、保質的供應，是滿足廣大群眾用藥需求的關鍵因素[3]。相關醫(yī)療衛(wèi)生機構必須不斷提高服務能力與服務質量，提升管理水平，實現供、需、管三方共同發(fā)展。這是基本藥物制度管理的目標，也是內部控制中要求體現營運的效率效果的運行目標。

在基本藥物管理中，管理者需要真實、準確的信息才能做出正確的決策。通過制度建設、組織體系建設、信息系統(tǒng)建設，管理者可掌握基本藥物遴選、生產、流通、配送、使用等環(huán)節(jié)的實際情況，從而減少虛假賬目等財務舞弊行為，防止假藥劣藥在市面上流通的現象出現。這與內部控制中財務報告的可靠性，即信息目標相吻合[2]。

實現基層醫(yī)療衛(wèi)生全部配備使用基本藥物，是建立國家基本藥物制度的關鍵環(huán)節(jié)。各地需根據醫(yī)療衛(wèi)生機構的診療范圍和服務功能，在目錄內配備藥品，并按規(guī)定比例使用基本藥物[4]。基本藥物制度是根據國家相關政策法規(guī)建立與運行的，就體系內部所涉及到的各個機構和個人而言，都有明確的運行條件與規(guī)章制度。這就體現了內部控制中相關法律法規(guī)遵從性的規(guī)制目標。

2.2 基本藥物制度與內部控制體系內容的互通性

基本藥物制度實施的內容包括了基本藥物目錄制定、生產供應、采購配送、合理使用、價格管理、支付報銷、質量監(jiān)管、監(jiān)測評價等多個環(huán)節(jié)的有效運行，與公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務、醫(yī)療保障體系相銜接[5]。這與內部控制整合框架中的五項要素，即控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督與評價是互通的。信息與溝通對促進政策制定者與實施者了解政策進程、政策成效，推進其繼續(xù)積極參與政策的實施具有重要的現實意義[6]。對基本藥物制度各個運行環(huán)節(jié)的控制監(jiān)督也必不可少，通過對各地區(qū)基本藥物制度實施情況的調查分析，了解政策在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中的運行效果，從而汲取成功經驗，尋求問題所在，在不斷的監(jiān)督與改進中完善基本藥物制度。基于此，將內部控制理論運用于基本藥物制度的管理中對政策的運行與推進大有裨益[2]。

2.3 COSO內部控制理論對基本藥物制度推行的指導意義

COSO報告第一次明確地闡述了內部控制的制定與實施的責任問題，并強調了軟控制的作用，如企業(yè)文化、內部控制意識等；還強調了管理層的風險意識[7]。就基本藥物制度的管理工作而言，要想提高制度實施的經濟性、效率性、效能性、公平性，并不僅僅是衛(wèi)生部門和醫(yī)療機構的責任，與之相關的藥品生產流通企業(yè)、社會保障部門、醫(yī)療保險部門以及醫(yī)療機構內部的工作人員、普通居民等利益相關者的行為都會影響到基本藥物制度的運行效果。因此，運用內部控制的相關理論可以有效地指導基本藥物制度運行體系的構建，協(xié)調供、需、管三方的溝通與合作，加強各環(huán)節(jié)間的相互監(jiān)督、相互促進，實現基本藥物制度的切實運行與推廣。

3 基本藥物制度內部控制要素分析

3.1 控制環(huán)境

控制環(huán)境是基本藥物制度實施內部控制的基礎。根據管理學相關理論，控制工作開展需要有三個前提條件，分別為計劃前提、組織機構前提和信息溝通網絡前提。基本藥物制度的內部控制也應基于這三個前提實施環(huán)境控制。

首先，應當根據國家衛(wèi)生政策和新醫(yī)改的相關要求，結合當地經濟發(fā)展水平、疾病譜、疾病經濟負擔等實際情況制定適宜的基本藥物制度推廣計劃，為內部控制工作提供依據。其次，在管理機構內部，要明晰各部門的分工、責任與權利的分配，通過規(guī)章制度對人員的行為進行規(guī)范和指導，避免出現職責不清、權力交叉等問題。再次，基本藥物制度的推行涉及到衛(wèi)生行政部門、基層醫(yī)療機構、公立醫(yī)院、社會保障機構、醫(yī)藥生產企業(yè)等多個部門，應在各機構之間建立良好的信息溝通網絡。

3.2 風險評估

基本藥物作為人民群眾衛(wèi)生需要中最基本、最重要、最必不可少的一部分藥物，從最初的遴選環(huán)節(jié)到居民的使用環(huán)節(jié)，都存在著不同的風險。例如，基本藥物的集中招標采購過程會面臨部分藥企壟斷的風險，企業(yè)間的價格競爭還可能導致需要的基本藥物缺貨，引發(fā) “斷檔”風險。如何保證在藥品生產企業(yè)有利可圖的前提下，提供居民負擔得起的基本藥物，并形成良好的行業(yè)競爭環(huán)境，是基本藥物制度內部控制所面臨的一大風險評估問題。

而基本藥物制度內部控制中最重要的風險評估是對藥品安全的管理評估，衛(wèi)生監(jiān)督管理部門應對藥品從研發(fā)到生產、銷售到使用的整個生命周期進行全程監(jiān)測，將基本藥物的安全風險降到最低[8]。其他風險評估的內容還包括經濟風險、制度風險、監(jiān)管風險等。

3.3 控制活動

基本藥物制度的實施實際上是一個系統(tǒng)的運行，包含了遴選、生產、定價、流通、使用、補償、監(jiān)督七個環(huán)節(jié)。在進行風險評估后，應對這些環(huán)節(jié)開展相應的控制活動，保證基本藥物制度的順利運行。根據COSO內部控制理論，控制活動可以分為前饋控制、現場控制和反饋控制[2]。

基本藥物制度控制活動的前饋控制包含了組織機構建設、內部控制制度建設、管理人員隊伍建設和內部控制理念的培訓與宣傳，涉及遴選、生產、定價三個環(huán)節(jié)。現場控制是在基本藥物制度運行過程中，管理者對正在開展的活動給予監(jiān)督、指導，以保證其按照規(guī)定的程序和要求進行，主要涉及基本藥物的流通和使用環(huán)節(jié)。反饋控制可以幫助管理者更好地把握基本藥物制度的發(fā)展規(guī)律，涉及基本藥物的補償和監(jiān)督環(huán)節(jié)。通過對上年各地區(qū)基本藥物制度的實施情況進行分析，為本年度統(tǒng)籌模式、補償比例、補償范圍的確定提供依據。

3.4 信息與溝通

基本藥物制度的管理與推廣離不開信息網絡平臺的建設和各利益相關者之間的互動溝通。根據基本藥物系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的需要，衛(wèi)生部門應建立公開的信息網絡平臺，公布相關政策，并即時更新信息，實現政府與企業(yè)、政府與公眾、企業(yè)與公眾三者間的信息共享和互動交流。藥品生產流通企業(yè)應建立起基本藥物的集中采購信息系統(tǒng)，以規(guī)范基本藥物的生產、供應和流通。醫(yī)療機構內部則需建立能夠全面反映基本藥物配備、使用、補償等情況的信息系統(tǒng)，完善基本藥物制度的運行與管理。

3.5 監(jiān)督與評價

通過實施監(jiān)督與評價，能夠客觀地認識基本藥物制度的實施效果及內部控制目標的實現程度。藥品不同于其他物品，其質量的優(yōu)劣、能否及時供應直接影響著人民群眾的健康，因此必須實行嚴格的監(jiān)管與控制。對基本藥物制度的評價主要是依靠衛(wèi)生部門調查各地區(qū)基本藥物的實施情況以及企業(yè)和公眾的反饋，來判斷制度的推行是否達到了預期的目標，分析存在的問題，從而對相關政策進行及時的修改補充，對相關機構實施一定的協(xié)調整改，促進基本藥物制度的不斷完善。

4 基本藥物制度內部控制模型的構建

圖1 基本藥物制度內部控制模型

根據我國基本藥物制度運行所涉及的環(huán)節(jié)與影響其實施情況的各種因素，借鑒COSO理論，結合內部控制的目標和要素，構建基本藥物制度內部控制模型，見圖1。

該模型包含4個主要方面，分別為內部控制目標系統(tǒng)、內部控制風險系統(tǒng)、內部控制協(xié)調系統(tǒng)和內部控制診斷系統(tǒng)。內部控制中涵蓋供、需、管三方，包含信息目標、運行目標及規(guī)制目標；內部控制風險系統(tǒng)包含控制環(huán)境和風險評估兩個要素；內部控制協(xié)調系統(tǒng)主要涉及控制活動要素；內部控制診斷系統(tǒng)則包含信息與溝通、監(jiān)管與評價兩個要素。在此基礎上又建立了基本藥物制度的激勵、制約和保障機制，形成螺旋式上升的管理循環(huán)，為提高基本藥物制度的經濟性、效率性、效能性、公平性提供政策指導[2]。

5 完善基本藥物制度內部控制的策略

5.1 激勵機制

為提高基本藥物的可獲得性與可負擔性，維持醫(yī)療機構的正常經營，政府應逐步提高對衛(wèi)生領域的財政預算投入。通過制定指標定期對資金的使用情況進行績效考核，對積極實施基本藥物制度的醫(yī)療衛(wèi)生機構和藥品生產流通企業(yè)予以獎勵或表彰[9]。政府還應當為購買基本藥物的患者提供更優(yōu)惠的藥費報銷政策，增強其使用基本藥物的意愿，從而起到向大眾推廣基本藥物制度的作用。

COSO理論特別強調“人”在內部控制中的作用。相關部門應健全基本藥物制度的人才選拔機制，定期對基本藥物管理人員進行培訓，強化其內部控制意識。通過實施績效考核制度，不斷提高其專業(yè)素養(yǎng)和管理素質，激勵其主動參與并落實基本藥物制度的內部控制[2]。

5.2 約束機制

基本藥物制度作為國家藥物方針政策的基礎，加強其法律性、規(guī)范性才能保證它的有效實施和制約作用。國家立法機關應將基本藥物制度納入醫(yī)藥衛(wèi)生法律體系，明確政府、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)療保險經辦機構、社會第三方、社區(qū)及個人在基本用藥中的權利和義務。通過對基本藥物的研制、生產、流通、使用全過程實施行政監(jiān)管，實現法律層面上的定型化和具體化，保障基本藥物制度在推行過程中真正具有制約與導向的權威性[10]。此外，還需建立和完善藥品監(jiān)測體系和價格監(jiān)測體系，基本藥物制度才能切實、有效地發(fā)揮作用。

5.3 保障機制

為保障基本藥物制度健康運行，管理人員必須加強風險防范意識，積極建立暢通的信息溝通渠道，方便控制信息與反饋信息在供、需、管三方及機構內部得到快速有效的傳播。通過構建信息溝通網絡平臺，既能實現基本藥物信息的交流傳播，使藥品安全問題及時發(fā)現、及時解決，又能為公眾提供查詢信息和學習知識的渠道。同時，一個先進的信息化平臺可以實現監(jiān)管資源綜合利用，減少行政成本，從而提高基本藥物監(jiān)管透明性和行政效率。

[1] 劉玲，孫益全.我國企業(yè)內部控制中存在的問題及其完善——COSO報告的影響和借鑒[J].現代農業(yè)，2008（8）：95-96.

[2] 陳莉.基于COSO理論的新型農村合作醫(yī)療內部控制模式研究[D].武漢：華中科技大學，2011.

[3] 田昕，宋雅然，張新平.國家基本藥物制度系統(tǒng)外部環(huán)境分析[J].醫(yī)學與社會，2010,23（4）：52-54.

[4] 金曉明.國家基本藥物制度的社會學解讀[J].醫(yī)學與社會，2010，23（2）：55-57.

[5] 莫文娟，笪遠鋒.關于加強國家基本藥物制度監(jiān)管的探討[J].中國醫(yī)藥導報，2011，8（33）：142-143.

[6] 張新平，王洪濤，舒占坤，等.基本藥物制度實施中的政府部門協(xié)調機制研究[J].中國衛(wèi)生政策研究，2012，5（5）：54-57.

[7] 吳水澎，陳漢文，邵賢弟.企業(yè)內部控制理論的發(fā)展與啟示[J].會計研究，2000（5）：2-8.

[8] 王新洲，張俊，史克勇，等.國家基本藥物（化藥部分）風險管理平臺的建立[J].藥物流行病學雜志，2012，21（3）：117-121.

[9] 李振紅，宗文紅，李哲，等.國家基本藥物制度的實施現狀及完善對策探討[J].中國初級衛(wèi)生保健，2011，25（6）：1-3.

[10] 楊帥，常剛，劉志遠.實施國家基本藥物制度的難點問題思考[J].中國藥房，2010，21（12）：1073-1074.

Research on the Internal Control Model of National Essential Medicine System Based on the COSO Theory

Tang Shaoliang，Jiang Suyuan （The Institute of Economic Management of Nanjing University of Chinese Medicine，Jiangsu Nanjing 210029，China）

The implementation and management of the national essential medicine system and the internal control theory have certain interoperability.Drawing on the essence of the COSO internal control theory，this essay defined the objectives and the elements of internal control of the national essential medicine system.On this basis the internal control model of the national essential medicine system was established and the strategies were proposed to improve the internal control of the national essential medicine system.

National Essential Medicine System；Internal Control Elements；Internal Control Model

10.3969/j.issn.1672-5433.2013.07.003

2012-11-16）

2011年度教育部人文社會科學研究項目（11YJA630112），江蘇省社會科學基金項目（07SJD630061）

湯少梁，男，博士，教授，碩士生導師。研究方向：基本藥物政策研究、衛(wèi)生政策研究、衛(wèi)生事業(yè)管理。通訊作者：E-mail：tangshaoliang@126.com

蔣蘇苑，女，在讀碩士。研究方向：衛(wèi)生事業(yè)管理。E-mail：jiangsy228@163.com