廣東省基本公共服務支出的地區差異研究——基于主體功能區的視角

趙 麗，劉芳娜

(韶關學院政治與公共事務管理學院，廣東韶關，512005)

一、引言

2012年7月國務院印發了基本公共服務的“十二五”規劃，十八大報告在“人民生活水平全面提高”目標中，第一句話就是基本公共服務均等化總體實現。毋庸置疑，到2020年我國必須實現基本公共服務的均等化。目前，基本公共服務均等化已經成為區域協調發展必不可少的前提條件和政策手段，從主體功能區的視角來看，各類主體功能區功能各異，其中限制開發區承擔著生態屏障的責任，經濟開發受到功能性制約，資源開發受控，產業發展受限，短期內經濟增長和財政收入必然受到嚴重影響，公共服務的投入能力也會受到制約，如果不對其進行必要的補償，就會產生與其它區域的基本公共服務發展的新差距，造成嚴重的社會不公正問題，同時也很難為相關地區所接受并轉化成理性的行為。為了避免這種現象的發生，推進基本公共服務均等化是必然的選擇。通過基本公共服務均等化，對限制開發區域為保護生態環境所付出的代價進行合理補償，有助于相關地區理性進行經濟開發和產業選擇，避免其功能定位因受到沖擊而發生扭曲。從這個意義上講，基本公共服務均等化對于推進生態文明建設、構建和諧美好家園具有重要意義。廣東省是全國首個頒布基本公共服務均等化規劃綱要的省份，近年來就推進區域內基本公共服務均等化進行了大量探索，基本公共服務體系不斷完善，政府公共服務能力明顯增強。但是，受地區經濟發展不平衡、公共財政制度不完善等因素的影響，省內不同地區居民享有的基本公共服務存在較大差距，成為制約全省經濟社會和諧發展的一個重點問題。因此，開展基本公共服務均等化地區差異研究十分必要。

基本公共服務均等化是社會各界廣泛關注的重點問題，學術界已積累了大量研究成果。從已有的文獻來看，學者們早期關注的重點是基本公共服務均等化的理論基礎、內涵、評價標準、現實意義等，近期的研究則以基本公共服務非均等化的現狀、成因、對策為主。盡管學者們在許多層面已達成共識，但在某些問題上仍存在分歧。例如，關于基本公共服務均等化，有研究者認為現階段基本公共服務均等化應包括基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務四方面的內容;［1］也有研究者把我國現階段的基本公共服務界定在公共衛生和基本醫療、義務教育、社會救濟、就業服務和養老保險方面，認為義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障，應當是基本公共服務中的“基本”;［2］而國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組則認為，我國現階段的全國性基本公共服務均等化是指:中央政府通過制定相關基本公共服務國家標準，在財政上確保負責提供服務的地方政府具有均等支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構不存在偏見歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務項目的過程。［3］關于均等化的評價標準，有學者基于地區差別視角設計衡量公共服務均等化水平的指標體系，［4］也有學者傾向于采取綜合性的評價標準。［5］針對基本公共服務非均等化現狀、成因及對策，學者們采用不同個案進行分析研究，結果顯示我國基本公共服務存在非均等化問題，而且20世紀90年代后的10多年間地區間公共服務水平差距呈現逐步擴大的趨勢，［6］實現基本公共服務均等化面臨著主觀認知差異與客觀制約的困境，［7］推進基本公共服務均等化，需要完善公共財政制度，建立服務型政府，［8］并充分考慮公眾的需求偏好，改善基本公共服務的供給結構。［9］總之，已有研究為探討主體功能區之間基本公共服務的差距提供了理論基礎，在借鑒相關研究成果的基礎上，本文從主體功能區的視角分析廣東省基本公共服務支出的地區差異，以期為完善公共財政制度、推進形成主體功能區提供有力的理論支撐和實踐依據。

二、研究區域與研究方法

(一)研究區域

主體功能區是指基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，按照區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種主體功能的空間單元。目前廣東省以主體功能區為基礎的經濟布局藍圖已初步繪成，全省按開發方式分為優化開發、重點開發、生態發展和禁止開發四類區域。優化開發區為珠三角核心區，其功能定位是探索科學發展模式試驗區，深化改革先行區，擴大開放的重要國際門戶，世界先進制造業和現代服務業基地，全國重要的經濟中心;重點開發區包括珠三角外圍片區、粵東粵西沿海片區、山區點狀片區，功能定位是推動全省經濟持續增長的重要增長極，全省重要的人口和經濟聚集區，珠三角核心區產業重點轉移區，全省重要的能源基地，特色農業基地和海洋漁業基地;生態發展區包括北江、東江、韓江、鑒江上游片區以及西江流域片區和海島型片區，功能定位是全省重要的生態屏障和水源涵養區，全省重要的生態旅游示范區，人與自然和諧相處的示范區;禁止開發區包括依法設立的國家級省級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和世界文化遺產等區域。［10］考慮到資料的可得性以及各類主體功能區的分布特點，本文將廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山和江門7個地級市列為優化開發區，將惠州、肇慶、汕頭、汕尾、潮州、揭陽、湛江、陽江、茂名和云浮10個地級市列為重點開發區，而韶關、清遠、河源和梅州4個地級市則列為生態發展區。這樣的劃分雖然與主體功能區規劃不能完全吻合，但由于統計資料的限制，只能退而求其次。

(二)研究方法

本文研究以主體功能區為對象，以基本公共服務支出為衡量指標，考察各區域在基本公共服務支出水平上的差異。從現階段居民的需求層次看，教育、公共衛生和社會保障是應該得到最優先保障的內容，因此本文選擇將教育、公共衛生和社會保障三大領域的財政支出加總起來作為基本公共服務支出，并運用泰爾指數考察優化開發區、重點開發區和生態發展區的基本公共服務支出水平。為了確保數據的權威性和統一性，本文所采用的統計數據均來自《廣東社會統計年鑒》(2009)、《廣東統計年鑒》(2004—2011年)以及2004—2011年相關地級市的統計年鑒。

泰爾指數是用來衡量資源分配公平性的一種方法，主要是通過考察人口和其相應的收入是否匹配來判斷資源分配的公平性。通常，當每一個人所擁有的收入都一樣時，泰爾指數為0，表示收入分配處于絕對公平的狀態;而當部分人群占有比其人口比例更高或者更低的收入時，就會產生分配不公現象，此時泰爾指數越大，意味著收入分配越不公平，當泰爾指數為1時，社會的收入分配處于最不公平的狀態。由于泰爾指數可以進行分解，得出不同層次、不同組別的差異性，因而被廣泛應用于區域整體差異以及區域間差異的實證研究。本文根據泰爾指數這一特性，對廣東省基本公共服務支出的地區差異進行測算分析，以便更深入地了解廣東省基本公共服務的供給情況。泰爾指數的具體計算公式如下:

式中，N為地區數，yi為i地區基本公共服務支出占全省的份額，pi為i地區的人口數占全省的份額。泰爾指數越大，意味著各地區之間基本公共服務支出差異越大，基本公共服務領域的不公平性越高。

對泰爾指數進行分解，可以將廣東省基本公共服務支出的總體差異分解為組間差異和組內差異，即優化開發區、重點開發區、生態發展區之間的差異和三類主體功能區內部各市之間的差異，計算公式為:

式中，T1為組間差距;T2為組內差距;yij為i地區j市的基本公共服務支出占該地區的份額;pij為i地區j市的人口數占該地區的份額。

三、結果分析

(一)基本公共服務支出的泰爾指數

利用公式(1)計算2003—2010年間廣東省基本公共服務支出的泰爾指數，結果如表1所示。從中可以看出，廣東省基本公共服務支出的泰爾指數經歷了先增大后縮小的變化過程，明顯的縮小趨勢出現在基本公共服務均等化目標提出以后，這表明全省基本公共服務支出的總體差異正在減小，均等化服務水平有所提高。比較三類主體功能區的泰爾指數貢獻值，可以發現，優化開發區基本公共服務支出的泰爾指數貢獻值為正值，而重點開發區和生態發展區的泰爾指數貢獻值為負值，說明重點開發區和生態發展區是以較多的人口占有較少的基本公共服務支出，在基本公共服務支出分配中居于不利地位。進一步計算三類主體功能區基本公共服務支出的泰爾指數，結果詳見表2。發現優化開發區的基本公共服務支出差異最大，重點開發區次之，生態發展區最小。就差異的變化趨勢而言，優化開發區總體上呈縮小的態勢，重點開發區和生態發展區則是波動性上升的態勢，但優化開發區的差異仍然大于重點開發區和生態發展區。

(二)基本公共服務支出差異的構成及其貢獻率

利用公式(2)、(3)、(4)可以進一步分析優化開發區、重點開發區和生態發展區之間以及三類主體功能區內部的基本公共服務支出差異，并計算出區域間差異和區域內差異對總體差異的貢獻率，結果見表3所示。結果表明，在全省基本公共服務支出的總體差異中，三類主體功能區之間的差異貢獻率較大，2003—2010年間，除2004年外，其余年份的區域間差異貢獻率均在60%以上，2008年更是超過70%。顯然，主體功能區之間和主體功能區內部的基本公共服務支出差異造成了全省基本公共服務支出的總體差異，其中，區域間基本公共服務支出的差異是影響全省基本公共服務支出總體差異的主要因素。

表1 廣東省基本公共服務支出的泰爾指數

表2 各類主體功能區基本公共服務支出的泰爾指數

表3 區域間差異和區域內部差異的泰爾指數及其貢獻率

四、結論與政策建議

通過對2003—2010年廣東省以及各類主體功能區基本公共服務支出泰爾指數的測算分析，可以得出以下結論:其一，隨著基本公共服務均等化目標的提出，廣東省基本公共服務支出的總體差異逐步縮小。之所以出現這樣的局面，原因在于基本公共服務均等化的理念日漸深入人心，各級政府以均等化為政策取向，逐步加大了對基本公共服務的財政支出力度，轉移支付也使得落后地區的基本公共服務支出有所改善。其二，全省各類主體功能區的基本公共服務支出不均衡，優化開發區在基本公共服務支出分配中居于有利地位，而重點開發區和生態發展區則處于不利地位。究其原因，主要在于經濟發展水平和財力的地區差異，優化開發區經濟發展水平高，財力十分充沛，基本公共服務均等化目標下的相關支出增加也比較快，而重點開發區和生態發展區則由于財力有限，在基本公共服務方面的投入能力明顯不足。其三，全省基本公共服務支出的總體差異主要來自于區域之間的差異，區域內部的差異對總體差異的貢獻率較小。在三類主體功能區中，優化開發區的內部差異最大，其次為重點開發區，生態發展區的內部差異最小，說明各類主體功能區之間的差異以及優化開發區內部的差異是全省基本公共服務支出分配不公平的主要因素。

依據上述結論，本文認為，在推進主體功能區建設以及實現基本公共服務均等化的目標下，廣東省首先應加大基本公共服務支出的力度，調整改善基本公共服務支出結構，使資金向薄弱環節傾斜，逐步提升基本公共服務的整體水平。其次，財政支出政策要著重解決基本公共服務支出在地區間的不均等問題，充分考慮區域之間以及區域內部的差異，對于落后地區給予必要的扶持和幫助，著力填補區域差距鴻溝，提高落后地區政府的公共服務供給能力。最后，應完善轉移支付制度，加大對生態發展區的支持力度，使其因為限制開發所犧牲的經濟利益得到合理的補償，保證生態發展區的居民能夠享有與其他地區居民大致均等的基本公共服務，保證各地區基本公共服務的相對公平。

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