參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向*

魏后凱 王 寧

（中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京 100028）

參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向

魏后凱 王 寧

（中國社會科學院城市發展與環境研究所，北京 100028）

隨著城市化的快速推進和市場化改革的不斷深化，中國的城市貧困問題日益凸顯。近年來，中國城市貧困治理取得了較大進展，已經初步形成了以基本生活保障為基礎，專項救助相配套、應急求助、社會互助為補充的綜合性、多層次的社會救助體系。同時，參與式規劃逐步得到重視。未來中國的城市貧困問題將更加復雜，并呈現出長期化趨勢。為有效應對日益嚴重的城市貧困狀況，應在繼續完善現有相關反貧困措施的基礎上，認真吸取農村參與式扶貧的經驗，重視參與式規劃的作用，走參與式反貧困的道路。

參與式規劃；城市貧困；貧困治理

貧困是一個多維度的綜合性概念。最初人們通常把貧困單純理解為收入貧困。阿瑪蒂亞·森（2002）從可行能力的視角擴展了人們對貧困的理解，認為貧困是指基本可行能力的被剝奪，而不僅是收入的低下。所謂可行能力，是指一個人所擁有的、享受自己有理由珍視的生活實質自由。在現實中，這種可行能力集中體現在就業方面，因此反貧困的核心在于貧困者就業能力和就業機會的提升。當然，可行能力是一個綜合性的概念，并非僅局限于物質方面，還應擴展至居住環境、權益保障、精神貧困等方面，應重視貧困者的不同需求。過去中國的貧困人口主要集中在農村地區，城市貧困并不是突出問題，但近年來隨著城市化的快速推進和農民市民化進程嚴重滯后，城市貧困和低收入群體不斷擴大，日益成為影響社會和諧穩定的重要因素。當前，中國已進入城市與農村反貧困并重的新階段。在新時期，如何統籌城鄉反貧困將是中國經濟社會發展面臨的重大戰略問題。

一、中國城市貧困狀況與反貧困進展

（一）當前中國的城市貧困狀況

中國的城市貧困問題是在改革開放后，隨著城市化進程和市場化改革日益凸顯。據世界銀行（1993）的研究，1981—1990年中國城市貧困人口在50萬至390萬之間，貧困發生率平均為0.5%。而目前中國的城市貧困人口規模早已超過千萬：按城市居民最低生活保障標準 （較低水平的貧困線）計算，截至2012年底，中國共有城市低保對象1114.9萬戶、2143.5萬人；中國社會科學院發布的2011年《城市藍皮書》估算，2009年中國城市貧困人口有5000多萬，數倍于城市低保人口規模（潘家華、魏后凱主編，2011）。可以認為，近年來中國的城市貧困人口規模在不斷擴大，城市貧困狀況呈不斷惡化趨勢 （胡鞍鋼和常志霄，2000；林卡和范曉光，2006）。

中國的城市貧困人口不僅規模較大，僅城市低保人口就在2000萬人以上（見圖1），而且人口分布具有典型的行業和地域特征（主要集中于偏低技能勞動密集型行業以及分布在中西部地區，且向中小城市集中），人口結構呈現多元化趨勢。其中，一個重要變化是以農民工群體為主的流動勞動力正加入城市貧困大軍。截至2012年底，全國農民工總量約為2.63億人，其中外出農民工超過1.63億。農民工群體作為城市中的弱勢群體，在城市既無固定工作場所，也缺乏社會保障，不能享受城鎮居民同等待遇，多居住在環境較差的城市邊緣；他們的貧困還會影響到子女的教育和生存環境，形成“貧困的再生產”（林卡和范曉光，2006）。另一需要關注的群體就是伴隨中國快速老齡化而來的老年人口，這一群體容易受到沖擊，陷入貧困的可能性較高（于學軍，2003）。據第六次全國人口普查數據，2010年中國城鎮60歲及以上人口達7829萬人，占城鎮總人口的11.7%。城市貧困態勢的變化將使中國城市貧困治理更加復雜化。

圖1 中國城市低保人數、平均標準和人均補助水平

（二）中國城市反貧困的歷程

城市反貧困是城市治理的一項重要內容。根據各個時期貧困主體的不同以及對城市貧困認識的深化，中國城市貧困治理的關注點也在不斷變化。總體上看，中國的城市反貧困大體可分為兩個階段：

第一階段，20世紀90年代，中國城市逐步形成了三條城鎮貧困救助保障線。首先，城鎮居民最低生活保障制度于1993年在上海率先試點，并逐步向全國普及。1999年9月，國務院頒布了《城市最低生活保障條例》，要求各級地方政府制定自己的貧困線標準，正式通過法規形式使之制度化和合法化，城市最低生活保障制度由此“正式定型”（洪大用，2003）。其次，制定專門針對下崗失業人員的兩條保障線，包括下崗職工基本生活保障（現已取消）和失業保險。這一階段城市反貧困主要關注下崗失業人員的基本生存問題，以減輕經濟體制改革帶來的陣痛（袁媛等，2006）。除此之外，還有其他的社會救助形式，如1990年由上海試點推廣到其他城市的醫療救助（劉智勇等，2009）。工會和婦聯對城市貧困家庭開展送溫暖活動，部分城市還實行臨時救濟、廉租住房、就業和創業扶持等措施。這一時期，各項城市救助制度初步形成。

第二階段，自21世紀以來中國城市貧困治理進入鞏固提高和綜合治理、社會參與的新階段。作為城市貧困治理的基礎，城市最低生活保障制度發揮了重要作用，力求做到“應保盡保”。但在實際操作過程中，各地普遍存在“錯保”、“漏保”等現象，由此影響了城市減貧和弱勢群體救助的效果。對此，2012年9月國務院專門下發了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，同年12月民政部又出臺了《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等配套文件，以進一步完善認定條件，規范審批程序，提高城市低保效率。

城市貧困不僅表現為物質匱乏，更重要的是資源、能力、機會和社會權力的缺乏，是一種“多維度”的綜合現象（成德寧，2007）。隨著人們對城市貧困的認識不斷深化，中國城市反貧困逐步向更廣泛領域擴展，政策手段也日趨多元化。目前，中國各城市在醫療、住房、教育、司法、就業、災害救助以及流浪乞討人員救助等方面實施了一系列專項救助，并進一步完善了臨時救助、社會互助等措施，形成了以基本生活保障為基礎，專項救助相配套，應急救助、社會互助為補充的綜合性、多層次的社會救助體系（蔣貴凰，2011）。

總之，中國的城市貧困治理經歷了一個從僅保障基本生存，到包含社會風險防范、居住環境改善、人力資本提升等更為廣泛的內容，從消極的物質救助轉變為綜合性扶持和發展能力提升的更為積極的調整，從與就業相關的“臨時性支持措施向社會化的救助體系過渡，中國的城市貧困救助體系逐漸成為社會安全網的有效組成部分”（都陽和Park，2007）。

二、中國城市反貧困的主要做法

自改革開放以來，中國各級政府著重從低保、就業、住房等方面，建立和完善城市反貧困政策體系，以增強城市發展的包容性。

（一）建立城市最低生活保障制度

目前，中國針對城市貧困人口所采取的制度主要是城市最低生活保障制度。自20世紀90年代以來，中國不斷推廣和完善城市最低生活保障制度，到2002年基本實現了“應保盡保”。各城市的最低生活保障平均標準和人均補助水平也在不斷提高。從2003年到2012年，中國城市低保平均標準由每人每月149.0元增加到每人每月330.1元，人均補助水平由每人每月58.0元增加到每人每月239.1元，分別增長了121.5%和312.2%（見圖1）。各城市依據其經濟發展水平對低保標準進行季度調整，同時還注重提高城市低保的瞄準效果。根據2012年上半年國家審計署公布的《全國社會保障資金審計結果》，全國錯保率約為4%。

（二）健全就業扶持和失業保險制度

緩解城市貧困的關鍵在于增加貧困者的就業能力和就業機會。自2002年以來，中國實施了積極的就業政策，先后發布了《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》（中發［2002］12號）和《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》（國發 ［2005］36號）。在這些政策指導下，中國全部城鎮登記失業人員和國企下崗職工均可享受免費職業介紹服務；針對高校畢業生和城鎮弱勢家庭（零就業、就業困難人員），還相繼完善了就業扶持政策。2012年1月，國務院又批轉了《促進就業規劃（2011—2015年）》，提出加大勞動技能培訓力度，到2015年全國技能勞動者總量達到1.25億人，其中高技能人才總量達到3400萬人，占技能勞動者的比重達到27%。同時，明確提出要完善就業援助政策，加強對困難群體的就業援助。

從城鎮登記失業人口看，近年來中國城鎮登記失業率一直維持在4%左右，2012年末城鎮登記失業人數為917萬人（見圖2）。在2012年全國城鎮新增就業人員1266萬人中，有552萬城鎮失業人員實現了再就業，就業困難人員就業人數182萬人；全年全國共幫助5.86萬戶零就業家庭實現每戶至少一人就業。除了對城鎮登記失業人員和貧困家庭實行就業援助外，近年來中國政府還逐步加強了對城鎮農業轉移人口的就業服務和援助，以保障其就業權益。2003年1月，國務院頒布了《做好農民進城務工就業管理與服務工作的通知》，明確提出取消對農民進城務工就業的不合理限制、解決拖欠和克扣工資問題，做好相應的培訓和管理等工作。同年，農業部等6部委聯合頒布《2003—2010年全國農民工培訓規劃》，將農民工培訓作為各級政府的考核內容。近年來，上海、廣東等地開始加強對新生代農民工骨干的培訓；貴州、湖北等地為農民工提供創業、就業脫貧服務，積極引導農民工創業，為其提供稅收減免、財政補貼、小額貸款等扶持措施。

（三）完善城鎮住房保障制度

近年來，中國城市商品房房價的快速上漲，加劇了城市低收入家庭的住房困難，抬高了農業轉移人口的進城門檻。雖然早在1999年建設部就針對 “具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭”制定了《城鎮廉租住房管理辦法》，但總體上看，中國保障性住房制度建設嚴重滯后，遠不能滿足城鎮發展的需要。為此，2007年國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房；并明確提出改善集中成片棚戶區、舊住宅區居民和農民工的居住條件。2010年中國基本建成各類保障性住房和棚戶區改造住房370萬套，2011年又基本建成城鎮保障性安居工程住房432萬套，2012年則基本建成城鎮保障性安居工程住房601萬套。預計到“十二五”末，中國城鎮保障性住房覆蓋率將達到20%以上，基本解決城鎮中低收入家庭的住房問題。同時，針對城鎮中低收入群體的需求層次及負擔能力，各地積極探索建設形式多樣的保障性住房 （見表1），如廉租房、公共租賃住房、經濟適用房、兩限房等政策性住房和各類棚戶區改造安置房（魏后凱、李景國主編，2012）。

圖2 中國城鎮登記失業人員和失業率

表1中國城鎮保障性住房及其針對的群體

城中村和棚戶區是城市化過程中低收入群體聚居的地區。加強對城中村和棚戶區的改造，不僅有助于改善貧困群體的居住條件及環境，也有利于破解城市內部的新二元結構，避免形成貧富空間分異格局（見表2）。近年來，廣州、深圳、杭州等許多城市，都在城中村改造方面進行了有益探索。譬如，廣州市按照城鄉統籌的思路，積極推進城中村改造，同時實行分類指導，有計劃、有步驟地推進“村莊規劃全覆蓋”工作，對老城區范圍內“村改居”的138個城中村以控制性詳細規劃覆蓋為主，部分城中村規劃結合重點地區規劃已經做到了城市設計的深度 （王冠賢和朱倩瓊，2012）。棚戶區的改造也在有序推進，從2008年到2012年，全國累計改造各類棚戶區1260萬戶。按照國務院發布的《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發 ［2013］25號），2013年至2017年還將改造各類棚戶區1000萬戶。此外，在深圳、濟南、南寧等城市，地方政府開始把農民工納入保障性住房體系，積極探索為農民工建設多種形式的保障性住房（見表3）。

表2 中國城中村和棚戶區改造情況

表3 2012—2013年部分省市推出的針對農民工的保障性住房措施

（四）完善特殊群體救助制度

除了城市低保、就業援助和住房保障以外，目前城市一些特殊困難群體也需要給予更多的關注。一是進城農民工的子女教育問題。教育是提升人力資本、打破代際貧困循環的重要途徑。自2003年以來，中國對流動人口子女義務教育實行“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學為主”的政策。到2012年，在流入地全日制公辦中小學就讀的農民工隨遷子女比例已經達到80.15%。2012年8月，國務院辦公廳又轉發了教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（國辦發〔2012〕46號），要求各地應在2012年年底前出臺隨遷子女升學考試的方案。二是城市老齡人口的服務問題。2012年，中國60歲及以上人口已達1.94億，占全國總人口的14.3%，老齡化趨勢不斷加快。大量“4+2+1”型家庭的出現，空巢老人面臨著無人贍養、精神孤獨等問題。2008年1月，全國老齡委辦公室等10個部門聯合發布了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出堅持政府主導和社會參與，逐步加大投入，并采取“民辦公助”形式，積極推動居家養老服務在城市社區普遍展開。

三、中國城市參與式規劃與反貧困

現代城市是一個多元價值觀交融的社會，城市規劃需要在不同的價值觀間權衡，既要保護個體權益，也要維護公共利益，積極鼓勵并吸引公眾參與到城市規劃中來（李慶鈞，2010）。這種參與式規劃必須與城市反貧困目標相結合，在關注物質環境改善的同時，不斷提升貧困者的生存能力與機會，探索形成城市參與式反貧困機制。

（一）參與式規劃及其在城市反貧困中的作用

參與式規劃是指公眾通過合法的途徑與手段，參與到規劃活動的全過程，通過雙向溝通和協商對話的方式來表達自己的意愿，從而對規劃活動施加影響的過程。其本質是通過公眾對規劃活動全過程的主動參與，協調多元的利益主張，提高規劃的科學性，更好地保證規劃決策與執行的公平性、公正性和公開性，使規劃能切實體現公眾的利益要求，體現以人為本，并確保規劃的成功實施（曹建春，2012）。

新中國成立后一直沿用蘇聯式的自上而下的封閉式規劃體系，公眾的意愿并沒有被考慮進來。到20世紀90年代后，西方參與式理論與實踐被介紹到中國，但實踐中一直進展緩慢。進入21世紀后，通過國際NGO和地方政府的合作扶貧項目，參與式扶貧逐步引入到農村扶貧工作中，并取得了顯著的成效。如山西晉中通過加拿大援助項目的實施，將參與式農村扶貧推廣到移民、種養殖業和小額信貸等扶貧項目，并向全市所有貧困村推開，形成全方位多層次的參與式扶貧（仝劉革，2003）。與此同時，隨著城市化的快速推進，城市規劃領域由于缺乏公眾參與，引發了許多尖銳的社會矛盾，最為引人注目的是涉及城市拆遷和土地征用形成的大量貧困人口。多元利益訴求，居民參與意識的覺醒，以及媒體和社會組織的介入，中國開始逐步探索讓公眾參與到城市規劃中來。

讓公眾參與到城市規劃中來，對城市反貧困具有多重效益。其一，參與式規劃使得貧困群體獲得利益表達渠道，權益得到尊重及維護，可以有效防止由于對利益沖突不加重視而出現在規劃實施過程中的矛盾集中爆發。其二，由于作為規劃主體的政府與公眾間保持了信息的暢通，使規劃更為“陽光”、“透明”，可以增強市民對政府的信任。另外，公眾參與將使貧困弱勢群體的利益得到更多重視，防止出現人為的“空間隔離”，促進城市空間的和諧。雖然參與式規劃只是城市反貧困的手段之一，但公眾的積極參與形成了社會整體利益的保障，對公眾深入參與到城市反貧困活動中來形成一定的正向激勵，激發他們的城市社區感、“主人翁”感（蔡定劍主編，2009）。

總之，在城市反貧困方面，中國城市規劃從面對問題被動地允許公眾參與，到主動尋求各方主體的參與，理論和實踐上都在不斷完善。隨著參與式規劃的實踐，政府逐步賦權于民，使城市規劃真正恢復了公共政策的本質，體現了公平和正義。

（二）中國城市參與式規劃的做法和效果

中國于2006年4月1日和2008年1月1日起分別實施的《城市規劃編制辦法》和《城鄉規劃法》，規定了公眾對城市規劃的知情權和參與權，從國家法律層面為公眾參與城市規劃提供了法律保障。以此為依據，各地先后制定出臺了相關的法規和辦法，如2006年青島出臺的《公眾參與城市規劃管理試行辦法》。在規劃編制實施過程中也形成了多種有效形式，如城市規劃公示制度、聽證制度、政務公開制度、規劃局信訪接待制度等，保障公民的有序參與。而公眾參與到規劃中來，也對政府規劃過程形成一定壓力，使其盡量做到公開、公正，推動城市規劃朝著城市整體利益的目標邁進（曹建春，2012）。

在實踐中，中國城市規劃逐步由僅重視城市物質實體設施和項目布局，向關注城市不同群體、城鄉統籌以及生態城市建設方向擴展。目前公眾主動參與多涉及社區環保和社區管理等方面。一是阻止污染項目，防止環境貧困。2007年福建廈門市民上街“散步”反對廈門海淪建設投資額108億元的PX化工項目，最終該項目遷建漳州；2013年5月4日又有近3000名昆明市民聚集在昆明市中心南屏廣場，抗議PX煉油項目。二是參與社區建設，增強社區凝聚力。中國社會科學院新聞與傳播研究所傳媒調查中心2005年在北京、上海、廣州、沈陽和成都進行的社會意識調查發現，在應該參加的社區活動中市民首選“關注社區工作”、“參加”和“了解社區公共事務”（劉淑妍，2009）。

有一定公民社會基礎的南京，在公眾參與城市規劃方面積累了豐富經驗。2007年南京開展了新一輪城市總體規劃修編工作。在修編工作的三個階段——前期準備、綱要階段和成果階段——采用不同的方式，讓公眾全過程參與。整個過程累計參與達到10余萬人次，收到書面意見9917份，具體意見約2.5萬條；其中近三成的非本地人也熱心參與到規劃中來。公眾參與的主要渠道有新聞媒體、規劃進社區活動、城市規劃網站、規劃展覽館、規劃宣傳資料等。從最終的效果來看，群眾積極獻計獻策，這些建議經過認真研究、推敲后形成相關采納意見，如實反映在總體規劃修編的內容中（徐明堯和陶德凱，2012）。

總之，城市規劃是政府調控城市空間資源、維護社會公平、促進城鄉協調發展的重要公共政策；同時也是一種優化城市空間結構、提高資源空間配置效率的重要手段。公眾參與城市規劃，并將規劃與城市反貧困相結合，對于保障城市總體目標和社會利益的最大化、保護弱勢群體具有重要意義。雖然參與式城市規劃在城市反貧困實踐中剛剛起步，但公眾在參與城市規劃實踐中逐步提高了參與熱情及能力，加強了政府與公眾間的溝通，對規劃的科學、合理制定以及抑制城市貧困的惡化起到了一定作用。

（三）中國城市參與式規劃存在的主要問題

中國的參與式規劃實踐起步較晚，目前仍處于探索階段。其出現多是公眾在自身權益受損而以維權為目的的被動參與；與此同時，政府作為規劃的主導者，也力求改變政府形象，減少社會矛盾，探索將公眾參與到城市規劃中來。但目前參與范圍、程度還較低。總體上看，中國在推進城市參與式規劃方面存在的主要問題是：

1.法律保障和體制建設方面有待完善

目前中國的《城市規劃編制條例》和《城鄉規劃法》雖然賦予了公眾的知情權和參與權，但缺乏具有可操作性的指南，對公眾參與的內容、程度和范圍等也缺乏明確和可操作的規定。公眾參與多限于成文后的知曉，仍處于被迫參與階段，參與的形式仍停留在新聞發布會、規劃公示會、規劃展示會等“形式主義層面”（郝娟，2007）。可以說，現行的法律制度不能為公民提供可靠的參與渠道，使公眾能夠有效地使用司法和行政程序，保護自身的合法權益和社會公眾利益（蔡定劍主編，2009）。

2.公眾參與能力有限，政府相關培訓不足

受傳統觀念、體制和能力等多方面因素的影響，目前中國公眾參與城市規劃的意識普遍不足。同時，城市規劃涉及專業性的知識，由于政府對相關的培訓、引導重視不足，導致公民自身的能力限制了其參與的程度，更不用說受規劃影響的城市貧困群體了。其結果，最終能夠主動參與城市規劃實踐的主要是少數精英階層和利益相關者。

3.公眾參與的組織機制缺失

由于公眾參與城市規劃相關法律制度不健全，公眾參與渠道不暢通、形式簡單，加上公眾自身能力有限，沒能形成整合的力量，尚處于自發的個人行為階段，公眾參與對政策的影響甚微（曹建春，2012）。公眾參與若要達到決策階段，避免目前零散、隨意的狀態，就需要有一個穩定有效的組織機構和仲裁機構來保證參與行為的正常進行。但目前缺乏諸如受法律保護、且不受政府干預的正式的第三方組織能夠負責并代表公眾參與，由此影響了公眾參與城市規劃的有效性（郝娟，2007）。

4.公眾參與的范圍和程度有限

在城中村和棚戶區改造中，公眾參與大多停留在事后公示階段，很少參與到規劃的全過程。有的城市，為了趕進度和追求高速度，甚至是邊規劃、邊開發、邊建設，公眾參與規劃很難得到落實。在城市低保、社會救助、保障性住房建設等領域，各城市編制的大多是政府主導型規劃，而且往往是計劃多于規劃，公眾參與程度十分有限。至今為止，中國城市還缺乏一個綜合性的反貧困規劃。

四、促進城市參與式反貧困的思路和措施

貧困不僅限于物質貧困，還在于缺乏良好的居住環境、權益保障、精神貧困等各方面。 從貧困居民生活所需來看，反貧困政策應涉及就業、居住、社保和權益保障等諸多方面；從貧困類型來看，城市貧困人群分為生理原因造成的老、弱、病、殘等，由于自身及社會原因缺乏就業機會、能力的失業和下崗人群等，因此，城市反貧困應在尊重貧困者不同需求的基礎上，因地制宜地實行多元化的策略。當前，中國城市貧困問題日益嚴重，呈現出主體多元化、階層分化，并表現出長期化、固定化的趨勢（關信平，2003），而每年流入城市的大量農民工和日益增多的老齡人口將成為中國未來城市新增貧困人口的兩類主要人群。城市貧困格局的變化，需要各級政府在認清城市貧困現狀、把握未來走向的前提下制定出有前瞻性的政策，創新思維，進一步調整和完善城市反貧困戰略和政策，實行綜合性的城市貧困治理。在繼續完善以政府主導反貧困格局的前提下，尊重貧困者的多樣化需求，借鑒農村參與式扶貧的成功經驗，積極創造條件吸引社會力量、國際組織參與到城市反貧困活動中來，走參與式反貧困的道路，探索形成具有可持續性的城市反貧困長效機制。

（一）建立科學的城市貧困標準和貧困監測指標體系

當前，中國各城市已經建立了差別化的最低生活保障標準，這一標準并非是真正意義上的城市貧困標準。可以說，目前中國的城市反貧困是“九龍治水”，民政部、勞動和社會保障部、住房和城鄉建設部等都出臺了許多政策來治理城市貧困，但至今為止中國并沒有一個統一的城市反貧困政策，更缺乏一個城市貧困標準和監測指標體系。隨著城市貧困問題的日益凸顯，當前很有必要建立一個統一的城市貧困標準，并從家庭收入、失業狀況、居住條件、權益保障、精神貧困等方面，構建一個多維的城市貧困監測指標體系。貧困標準和監測指標體系的制定，是做好城市貧困人口統計和監測，制定科學的城市反貧困政策的基礎和前提。當然，國家確定的城市貧困線只是一個底限。由于中國地區差異較大，各個城市可以根據各自的物價和生活水平、財政實力以及貧困狀況，確定高于國家城市貧困線的標準和反貧困措施，由此推動形成多維度、多層次、差異化的城市反貧困政策體系。國務院扶貧辦要適應當前新形勢的變化，肩負統籌城鄉反貧困的重任，逐步把工作重點由農村扶貧向統籌城鄉反貧困轉變。

（二）借鑒農村扶貧經驗，走參與式反貧困道路

中國的貧困狀況目前呈現出農村貧困整體下降，而城市貧困逐步上升的態勢。由于對農村貧困問題重視較早，在城市反貧困治理中，可以借鑒農村反貧困中積累的豐富經驗，特別是參與式扶貧模式在農村實踐中獲得的啟示：貧困主體的積極主動參與、政府賦權于民是反貧困工作取得成效的基礎；在項目選擇、項目實施、項目監督的全過程實現規范化、制度化的民主參與程序，激發貧困主體的自我發展能力。同時，目前中國城市化率雖然超過了50%，但城市化的質量有待提升，關鍵是大量農民工的市民化問題。這一部分群體由于社會保障、公共服務等制度的跟進遲滯，收入水平也整體低于城市職工，很可能成為城市貧困的重要構成力量。為此，在城市貧困治理中，要充分調動貧困主體的積極性，讓貧困主體、中間機構、NGO和社會廣泛參與進來，走參與式反貧困的道路，以增加貧困者的發展機會，增強貧困者的自我發展能力，提高反貧困資源的配置效率，推動形成可持續的城市反貧困長效機制。

（三）以就業為導向，在經濟發展中反貧困

反貧困的關鍵是增加貧困者就業的機會和能力。因而，實現可持續、能帶來穩定的就業機會的經濟增長是重要前提。但單純的經濟增長本身并不能帶來反貧困效果，需要諸多因素的配合才能產生實效（Seipel，2003；王有捐，2002）。姚毅和王朝明（2010）的實證分析也表明，經濟增長的減貧（主要指相對貧困）效果不會自動出現。在實行以就業為導向的經濟增長同時，反貧困政策的重點應關注貧困者人力資本和社會資本的投資，重視就業培訓、教育補貼、營養提升以及社區建設等；還需繼續完善收入分配制度，向低收入者傾斜，使得貧困者能真正享受經濟增長的成果，縮小貧困者和非貧困者的收入差距。

（四）進一步完善城鎮社會保障制度

城鎮社會保障制度的完善，可以提高社會公平，增強貧困者抵御社會風險能力。其中低保被稱為社會的最后一道安全網，有助于解除貧困者的后顧之憂，保障勞動力再生產的順利實現。隨著中國城市貧困狀況的凸顯及長期化，今后應進一步完善社會保障體系，逐步提高保障標準，并妥善處理好城鄉社會保障的銜接問題。首先，擴大貧困扶持范圍，并逐步提高標準。進一步加大城鎮最低生活保障、失業保險等基本保障線的扶持力度，完善各項社會救濟制度，逐步提高保障水平和標準，構建多層次的綜合救助體系。其次，擴大社會保障覆蓋范圍，向低收入者傾斜，特別是要將農民工及尚未就業的大學畢業生納入城鎮社會保障范圍，實現基本公共服務城鎮常住人口全覆蓋。第三，應關注一些特殊群體的貧困問題，如老齡人口、貧困兒童、殘障人群等，開發一批有針對性的扶貧項目。最后，還應加快社會保障的立法進程，完善有關社會保險的法律法規，使社會保障制度有法可依，推動城市反貧困最終走上法制化的軌道（蔣貴凰，2011）。

（五）發揮參與式規劃在城市反貧困中的重要作用

城市貧困不僅表現在不同群體的構成變化上，在居住上也會呈現出一定的空間形態差異。因此，在城市反貧困中，應在重視貧困人群基本生活保障、物質環境改善的同時，嘗試對地域性集中貧困進行綜合治理，充分發揮參與式規劃在城市反貧困中的作用：以社區為基礎，統籌考慮就業、教育、醫療、衛生、配套設施完善等實行綜合性貧困治理；尊重貧困主體需求，鼓勵貧困者參與到社區反貧困活動中來，積累貧困者的社會資本，形成物質扶貧與精神扶貧的同步推進格局，減少排斥；而貧困社區整體環境的改善與提升，也會吸引社會力量的注入，形成反貧困的良性循環、可持續發展，提高反貧困效益（袁媛和伍彬，2012）。畢竟，對諸如城中村和棚戶區之類的貧困群體集中區，僅以推倒重建和改善物質環境的方式不是減貧根本，還需要關注貧困者的社區網絡構建等根本性需求。

（六）建立多元化反貧困機制，提高城市反貧困政策效果

隨著中國逐步邁入城市型社會，當前日益嚴重的城市貧困問題，單靠政府自上而下的財政援助不可能完全得到有效解決。貧困主體多元化、貧困狀況差異化、社會階層分化的情況，使得政府不可能拋開貧困主體的需求，采用單一的反貧困方式來解決所有的城市貧困問題。而且政府反貧困政策在關注所有貧困群體的同時，有可能出現廣撒網，而失去針對性。為此，應關注重點貧困對象，提高反貧困資源的利用效率；拓寬貧困者的利益表達渠道，提高反貧困項目供給與需求的匹配度；創造條件引導各種社會力量進入，形成多元化的城市反貧困機制。同時，對反貧困政策的實施，應制定一套可行的評價指標體系，加強監測和評估，及時了解政策實施效果，并根據實際情況的變化對政策進行調整，實現反貧困政策的動態化跟蹤。這需要在加強政府部門自我監督的同時，加大媒體、社會和貧困群體的聲音，以保證反貧困政策實施的客觀、公正，切實提高政策實施效果。

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（責任編輯 張亨明）

D035．5

：A

：1001－862X（2013）05－0009－009

本文為作者向中國國際扶貧中心與亞洲開發銀行于2013年6月在江蘇宿遷聯合舉辦的“亞洲城市貧困與包容性城市國際政策研討會”提交的論文，是中國社會科學院創新工程項目《城鎮化質量評估與提升路徑研究》的階段性成果。

魏后凱（1963—），中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長、研究員，中國社會科學院西部發展研究中心主任，中國社會科學院研究生院城市發展與環境研究系主任、教授、博士生導師；王寧（1986—），中國社會科學院研究生院博士生。