關于完善糧食補貼政策的幾點思考

王瑞澤

[關鍵詞]糧食補貼；財政負擔；類型

2004年以來，中央相繼出臺了免征農業稅、糧食直補等一系列重大政策，充分表現了國家解決“三農”問題的決心，體現出對農民和農業的關心與支持。實行糧食直補，將流通環節補貼調為生產環節補貼，農民從中直接受益，農業生產能力進一步增強。糧食直補政策成為最受歡迎和最具影響力的支農惠農強農政策。

一、實施糧食補貼政策的基本成效

1.提高了農民從事農業生產的積極性。農業生產是周期較長、效益較低的大產業。我國長期以來對農業都采取支持和保護態度，有一套農業補貼辦法。以往通過糧食購銷企業對農民進行價格補貼，由于存在壓等壓價等現象和行業不正之風，農民實際上很難從中受益，而且國家利益損失較重。現在直接補貼改變了以前通過補貼流通環節的間接補貼方式，取而代之的是直接惠及農民、支持農民。這種看得見摸得著、數額較大的實惠，對農民的激勵作用是巨大的，從而提高了從事農業生產特別是種糧的積極性。

2.推動了糧食購銷市場化。我國糧食的購與銷都在向市場化方向不斷邁進，但是速度相對較慢，效果不甚明顯。其主要障礙是：國有糧食購銷企業長期以來存在政企不分問題，原因是企業承擔著間接直接服務、補貼農民等政府職能，并造成企業對補貼的依賴性不斷增強。因此，要真正實現購銷市場化，并使國有糧食購銷企業繼續發揮主渠道功能，就必須把國有糧企塑造成具有主動性的市場主體。糧食直接政策補貼改變了間接補貼方式，取消了糧食收購最低保護價政策，國有購銷企業不再承擔按照保護價敞開收購農民余糧的義務（政府也不再對國有購銷企業進行超儲補貼），能夠按市場規則自主經營、自負盈虧、自我約束、公平競爭。因此，糧食直接補貼的實施，促進了糧食購銷市場化和糧食購銷主體多元化的順利推進，加速培育和完善了糧食購銷市場。

3.減輕了糧食財政負擔。國家以財政投入建立糧食風險基金，通過國有糧食購銷企業執行敞開收購農民余糧政策，支撐糧食儲備制度和糧食收購保護價制度的落實，最終實現糧食安全和糧食市場穩定兩大政策目標。但是，由于收購和銷售的價格形成機制不同，加之長期存在一些體制性、深層次性原因，國有收購企業連年虧損、庫存增加，糧食風險基金的投入增多，中央和地方財政負擔加重。實行直接補貼方式，把糧食風險基金的用途調整為主要用于對種糧農民直接補貼，支持糧食儲備，穩定糧食市場等。這就改變了補貼流通環節效率損失嚴重的局面，把風險基金的大部分資金得到了有效利用，并且也并沒有額外增加財政負擔。

4.加速了農業補貼政策與國際慣例接軌。農業是安天下的產業，對農業實行補貼政策，是各國保護和促進農業發展的通行做法。在世界貿易組織的農業協議框架下，我國原來實行的保護價收購、順價銷售等糧食購銷政策都屬于透明度不高的“黃箱政策”，與國際的通行慣例不相適應，容易產生糾紛。而對種糧農民實行的直接補貼，屬于農業支持性的“綠箱政策”，不會直接影響農業的貿易和價格，容易被大多數國家所認同，有利于我國糧食產品參與國際市場競爭。

二、糧食補貼政策及執行中的主要問題

盡管糧食直補政策效應明顯，但政策本身不完善，且執行過程中出現這樣那樣的問題，因而應當引起我們的重視。

1.補貼類型過多，不利于農業農村政策的施行。如按補貼對象范圍，分為對種糧農民的補貼、對良種的補貼、對農業機械的補貼等；如按補貼到戶，又分為按計稅面積補貼、按種植面積補貼等。紛繁復雜的補貼類型表明，我國的直接補貼政策目標界定不清。由于不同的補貼類型會產生不同的政策效果，農民的受益范圍和受益程度也會存在較大的差異，并且影響國家整體農業農村政策的有效運作。

2.補貼標準的差異懸殊，農民反應強烈。政府在安排財政資金投入和核定糧食風險基金包干基數時，考慮的因素不同，導致糧食風險基金包存在較大的差異。具體到確定直接補貼的基金數額時，沒有合理的依據標準，基本上是根據財政支付能力來確定，而不是根據補貼的需要來安排預算。加之我國各地需要補貼的糧食種植面積、生產數量、商品量差異很大，這種總體財力水平和需補貼糧食量之間的地區差異共同決定了補貼標準的巨大差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下，農民可以很快地了解到這種差距，容易對政策的公平性產生不滿，對政策的有效運作產生非常不利的影響。

3.管理體制運行不暢，補貼效率偏低。糧食直補政策的全面實施，涉及財政、農業、糧食和銀行等諸多部門，政出多門、協調困難，加之尋租活動的實際存在，糧食直補工作運行成本高、時間長，糧食直補資金是有損失的。我國農民數量龐大，要將糧食直補資金全部按時足額發放到農民手中，過高的工作成本無形中也降低了補貼資金的運行效率，對財政部門的工作也帶來了巨大的壓力。

4.農民對糧食補貼政策心存疑慮，擔心可持續性。糧食直接補貼政策在實施的初期對保護農民利益和發展糧食生產都起到了很大的促進作用。糧食直補時一項惠農強農政策，但各地由于沒有統一的依據，存在許多不規范的地方。發展糧食生產和保護農民利益是一個長期過程，因此解決這些問題的政策也需要有一定的持續性和穩定性，只有這樣才有助于政策效果的持久發揮。大部分農民常常提出的一個問題就是：這樣的政策明年會不會改變。由此可知，農民對政策持續性的預期是不樂甚觀的。

三、適時調整糧食補貼政策的建議

1.健全農業生產基礎設施的長效投入機制。我國糧食生產不穩定，在很大程度上源于農業基礎設施建設滯后，抗御各種自然災害的能力較弱。增加農業基礎設施建設投入，是提高糧食綜合生產能力的重要基礎。因此，要盡快建立農業基礎設施建設投入的長效機制，實施“千億斤糧食產能工程”等大項目，加大對小型農田水利建設投入，不斷增強糧食綜合生產能力。要建立以各級政府為主體的投入機制，處理好產銷區的利益平衡關系，積極鼓勵和引導、龍頭企業、農村合作組織以及種糧大戶等各類社會資本參與投資合作。

2.健全利益傾斜和補償的長效政策機制。一是通過制定農業補貼條例，使糧食直補政策由短期政策變為長期政策，以保持其穩定性和連續性。二是要進一步深化糧食流通體制改革，加強糧食宏觀調控，搞活糧食市場流通，更好地發揮市場機制的調節作用。三是政策要向主產區傾斜。四是穩定種糧的收益預期。最低收購價能給農民一個穩定的價格預期，又能使政府引導市場糧價走向，是調控糧食價格的重要手段。應在總結落實最低收購價政策經驗的基礎上，進一步完善最低收購價政策，并且發揮出應有效益。

3.健全糧食生產抗御風險的長效市場機制。農業是弱勢產業，糧食生產面臨自然與市場雙重風險。為此，應尊重自然規律和經濟規律，建立糧食生產抗風險的長效機制，提高種糧農民抵御自然和市場風險的能力。應加強農業產業體系建設，大力推進糧食產業化經營，建立龍頭企業與農戶之間利益共享、風險共擔的經營機制。應通過制度創新，建立糧食生產的風險規避和損失補償機制。加快大宗糧食作物的保險試點，按照政府引導、企業參與、農民投保、市場運作的原則，努力開拓適合我國國情的政策性農業保險業務。應健全糧食期貨市場，在完善現有糧食期貨交易運行規則的基礎上，逐步增加糧食期貨品種，規范市場交易行為，發揮期貨市場的價格發現和風險規避作用，糧食生產抗御市場風險的能力。

總之，我們要樹立新的理念，大膽改革創新，全面抓糧食直接補貼政策的調整與完善，真正發揮政策的導向、扶持作用，進一步增強農民種糧積極性，推動糧食購銷的全面市場化，提高農業綜合生產能力，保障經濟社會快速健康發展。

（編輯/劉佳）