民生財政理念下預算法若干問題略論

黃玉梅 張 路

（云南大學法學院，云南 昆明 650091）

引言:以2013年全國兩會預算報告為切入點

今年的預算報告指出，要把財政資金用在刀刃上，保障農業、教育、醫療衛生、社會保障、就業、保障性安居工程、公共文化等重點支出需要，切實保障和改善民生。嚴格控制一般性支出和“三公經費”，加強會議費、差旅費和車輛管理，嚴格控制修建裝修辦公樓等樓堂館所，進一步清理規范慶典、研討會、論壇等活動，努力降低行政成本。在中央預算主要支出項目安排方面，民生資金呈現增長勢頭，其中教育支出4132.45億元，增長9.3%。醫療衛生支出2602.53億元，增長27.1%。社會保障和就業支出6550.81億元，增長13.9%。住房保障支出2229.91億元，比上年預算數增長5.3%，比上年執行數下降14.3%。①

一、《預算法》的修改與完善:民生財政法治保障之根本

利益法學派的赫克認為，利益是法的原因，法主要規范著利益斗爭，法律的最高任務在于平衡利益。③有著“經濟憲法”、“亞憲法”之稱的預算法，自1995年實施以來，已修改16次，至今仍未修正定案，其中最直接和重要的原因即在于利益分配的不均衡。事實上，《預算法》事關征稅機關與納稅人之間、中央政府與地方政府之間以及同級政府之間的利益配置，其修訂可以看作是一個“爭權奪利”的過程。各部委、各級政府往往會基于自身的利益考慮，均試圖將往昔的違規合法化，將部門利益固化成法律，利益博弈激烈，二審稿中的“財政專戶合法化”就是最明顯的例證。④《預算法》修訂任務的艱巨性將不言而喻，據全國人大代表、人大財經委副主任委員吳曉靈稱，《預算法》在常委會內部審議過程中委員們的分歧就很大。⑤

預算法是規范政府預算行為的法律，應由代表人民意志的全國人大及其常委會在遵循民主立法原則的基礎上，按照法定的程序制定，宗旨在于充分保障人民的利益訴求。目前，新任國家領導人高度重視法治建設、注重民生投入，強調使民主制度化、法治化。《預算法》作為從源頭上保障實現群眾公共需要最大化的“龍頭法”，不僅需要從法律理論層面貫徹“公平正義”、“公民權利”、“福利最大化”等價值目標，確保民眾享有機會均等權利，克服民生財政的道德泛化問題，而且需要從制度上進行實質性的保障及規范，避免民生財政的形式化，克服民生財政實踐帶來的諸多弊端。⑥

民生財政是實現基本公共服務均等化的根本進路，預算法是民生財政的法治保障，結合《預算法》的修訂和兩會有關的預算話題，必須盡快健全相關預算規定以確實保障和改善民生，最大程度地保障人權。具體來看，首先，《預算法》的修訂應貫穿民生理念，堅持追求和實現預算民主，集中體現“實現公共利益最大化”⑦。堅持以民生為導向，明確各級政府的民生事權，健全財力與事權相結合的財政體制，建立充分反映民意的利益表達機制。⑧其次，應實現預算權在政府與人大之間的合理配置，規范權力的運作機制，為財政關注民生提供制度保障。預算權作為權力類型中的一種，本應按照三權分立和權力制衡原則進行合理配置，預算編制權、執行權由行政機關行使，預算審批權由代表廣大人民利益和意志的人民代表大會及其常務委員會進行。然而，在現實預算實踐中，人大受同級黨委領導，政府編制的預算報告又要經同級黨委的批準之后方可報送人大審議。不難發現，接受黨委領導的人大審議政府編制的預算報告，其效果必將大打折扣，與法治精神相悖。預算不應是政府管理的工具⑨，要以服務人民為核心，人大在預算權利體系中應占據主導地位，真正按照人民的意愿辦事。與此同時，《預算法》還要堅持預算的完整性，科學、民主原則，徹底消滅預算外收入和支出，建立嚴格的審批制度，從源頭上規范預算行為，遏制貪污腐敗行為的發生。

二、社會保障基金入預算:民生財政法治保障之新突破

與往年不同的是，十二屆全國人大一次會議各代表團審查的預算報告中，社會保險基金預算首次被納入預算報告，開始接受最高國家權力機關的監督。溫家寶就指出，由公共財政預算、政府性基金預算、國有資金經營預算、社會保險基金預算組成的預算體系框架基本形成，預算外資金全部納入預算管理。這表明我國的全口徑預決算審查制度已有較大進展，已進入規范化、制度化的運行軌道。如今把社會保障基金納入預算的各方條件已基本具備，盡管現行預算法未作規定，二審稿也仍未獲通過，但社會保障基金進入到預算報告已是進步，法治化乃是其發展方向，民生所指，民心所向。

社會保障基金大案的頻繁發生，政府主導運營下的我國社會保障基金弊端日益突顯，是社會保障基金納入預算的深層次根源。在民生話題受熱議的當下，把社會保險基金納入預算，接受權力機關的監督，是保障民生的制度性需要和民意的集中體現，是民生財政法治的必然性要求。民生財政的本質是公共財政，以提供公共產品和服務，滿足公民公共需求為己任。在今年兩會期間，人大代表們對預算報告首次編報的社會保險基金預算給予了高度認可，認為是民生財政法治保障的一個突破口，意義深遠。四川大學校長謝和平代表認為，由于歷史和人口的原因，我國人均社會保障水平還不高，只能做到“廣覆蓋，低水平”，但隨著中國國力的增強，社會保障力度會越來越大，社保資金的透明度會增強，各種社會保障機制將逐步完善，民眾將確實能享受到社會保障基金的實惠?？傊鐣Ｕ匣鹑腩A算報告是預算走向規范的一個標志，是社會保障基金監管體制日益完備的表現，更是民意民情和民生財政建設的必然性要求。

三、公民參與式預算:民生財政法治保障之關鍵點

預算法起源于近代早期議會對王權的限制，是民眾表達自己意愿和參與民主事務的法律依據。公民參與式預算的建立旨在將公民的意愿直接貫徹到預算中以提高公共決策的有效性和在整個社會中的可接受性⑩，從程序上保障公眾對預算的參與權，形成公眾對預算行為的直接監督。況且，公民參與式預算即是預算參與權的實現過程，公民參與式預算對實現公民財產權與國家財政權之間的平衡與互動、促進公民參政議政的能力和保障民生的意義重大。然而，我國現行預算法并沒有對此做出規定，法律體系不夠完備、參與途徑缺失、救濟渠道不暢。

實質上，貫徹預算民主原則即要求參與預算決策主體的多元化，政府、社會中間組織、公民及社會媒體等各方主體均有權參與到預算的決策過程之中。而針對目前預算參與體制存在的弊端，建立健全公民的參與預算機制就十分必要。具體而言，在總則中應當確立公共預算、民主預算以及公眾參與預算的理念與內容，把“以人為本”的理念貫穿到預算的各環節，以公眾基本權為中心，構筑維護公民權利的預算體系。11在預算編制過程中，應充分吸收公眾特別是專家的參與，聽取政協委員的意見，賦予人大預算編制參與權，規范公眾參與的過程，實現財政決策參與主體的多元化；在預算審批階段，代表人民意志、利益的各級人民代表大會應當嚴格按照法律的規定，不僅在程序上要求嚴格把關，在內容上更要進行規范審查，以保證預算內容符合廣大人民群眾的利益，保障民生財政的順利進行；在預算執行過程中，公民更應該作為獨立的主體直接參與到監督政府執行預算的行為之中，積極行使自己參與預算事務的權利。

通過現場實驗后所得數據處理結果與實際開挖后結果以及地質勘查結果對比，對TGP 206A地質超前預報的準確性及其可靠性兩個方面進行分析。

此外，在預算制度方面，《預算法》應順應財政決策參與主體多元化的發展趨勢，完善程序保障制度規范，保證各方主體都能夠在具體的制度框架下行使參與權。具體可以賦予地方政府與社會團體公眾參與預算的權利（力）和自由，并且制度創新權也可以向地方政府與社會團體賦予，比如在預算編制中引入聽證程序。?同時，借鑒國外的先進經驗也很重要，例如美國等國家的有益參與機制可以有效地進行吸收適用。一言以蔽之，公眾參與是民主預算理念的具體運用，民生財政法治化的良好建設離不開廣大公眾的參與，公民參與式預算應當作為一項制度在預算法乃至其它財稅領域適用。

四、人大預算監督權:民生財政法治保障之根本

政治學上的三權分立和相互制衡理論、經濟學上的公共財政和財政民主原則是人大預算監督權的理論基礎，其印證了人大預算監督權的根本性和必要性。13從政治學的角度看，立法權、行政權和司法權組成國家權力架構并形成相互制衡的機制，有權通過代議機關來實現對政府和司法機關的行為進行監督。從經濟學角度看，公共財政的要義在于需要政府提供公共產品以滿足社會大眾的公共需求，彌補市場失靈。財政民主是政治民主原則在財稅領域的具體表現，其目的是保證人民真正享有管理國家財政和對財政問題自由發表意見的權利，進而有效地管理和監督公共財政和預算。

事實上，預算監督權涉及到議會和政府之間的博弈，預算監督的好壞直接影響著人民的基本生活，以及“民生財政”和“法治中國夢”的構建進程。預算是控制政府的行為，預算監督是通過收支計劃來控制、監督、規范政府的預算編制、審批等預算行為，憲法、預算法等法律法規應當為人大預算監督權的行使提供制度性保障。因為只有通過人大的預算監督權的行使，對預算的各個環節進行動態的監督和規范，從根源上清除危害民生財政的各種弊端，如行政經費失控，才能真正落實主權在民的法治思想，體現財政民主和依法理財的理念，保障人民利益不受侵犯。

在具體實施層面，人大預算監督權輻射到預算的整個過程，貫穿于預算活動的始終，公共財政、民生財政建設需要從人大預算監督權在預算環節的實行來實現。在預算編制階段，人大預算監督權主要體現在預算編制監督權，通過對預算草案的初步審查來進行監督，包括審查編制部門是否按法定的原則、方法和程序進行、初步審查時的限制，等等。然而，強化人大對預算的監督，亟需提高預算公開的深度和廣度，可以適當公布預算草案供公眾知曉，不能以是國家秘密為由拒絕公開，要明確“國家秘密”的內涵、外延和認定依據。在預算審批監督權行使過程中，應當考察預算草案在外在形式上是否合法，預算草案的內容與既有的法律是否沖突等，應適當賦予人大預算修正權。在預算執行監督權方面，可以通過人大的知悉權、質詢權、調查權以及政府的報告義務、配合義務來進行14，強化預算監督組織及其能力。顯然，人大預算監督權關乎人民權利的實現程度，因而受到各方人士的關注和支持。兩會期間，吳曉靈就建議，要科學修改預算法，強化預算權力的監督制衡機制，落實人大的預算決定權和監督權，要用法律管好國家賬本。簡言之，在民生財政理念下，預算法的實施離不開預算監督權，民生財政法治保障的根本路徑在于預算監督權的有效行使，以預算公開為核心的預算監督制度應該強化并完善。

注 釋:

①關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告.新華社.訪問時間:2013.3.5.18:28.

②代表委員評說預算報告新變.財經網.訪問時間:2013.3.6.21:38.

③何勤華.西方法律思想史[M].上海:復旦大學出版社，2005.

④趙靜《.預算法》修正案爭權揭秘.證券市場周刊.訪問時間:2012.8.11.

⑤ 《預算法》修改16年未定案.人民網.訪問時間:2013.3.12.17:03.

⑥陳治.實施民生財政的權利進路:以構筑權利保障體系為中心[J].地方財政研究.2012（10）:32-37.

⑦張玉欣.從“工具論”到“最終目的論”的轉變——論我國預算法的立法宗旨[J].中南財經政法大學研究生學報.2011（1）:157-160.

⑧崔惠民，張厚明.公共財政向民生財政:基本公共服務均等化的選擇[J].經濟問題探索.2011（6）:18-21.

⑨熊偉.財政法基本問題[M].北京:北京大學出版社，2012.224.

⑩蔣悟真.法理念視野下的預算法修改理路[J].法商研究.2011（4）:72-81.

?劉劍文、熊偉著.稅法基礎理論[M].北京:北京大學出版社.2004.81.

?宋彪.公眾參與預算制度研究 [J].法學家.2009（2）:143-148.

?劉劍文.民主視野下的財政法治[M].北京:北京大學出版社，2006.182-192.

?劉劍文.民主視野下的財政法治[M].北京:北京大學出版社，2006.193-203.

[1]熊偉.財政法基本問題[M].北京:北京大學出版社，2012.224.

[2]劉劍文.民主視野下的財政法治[M].北京:北京大學出版社，2006.182-192.

[3]陳治.論我國構建民生財政的法制保障[J].當代法學.2011(4):116-123.