城市流浪乞討人員法律救助制度新探

秦志強

（上海大學法學院，上海寶山 200444）

當前，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會保障制度逐步完善，但由于家庭困難、意外事件、個體選擇等原因，流浪乞討現(xiàn)象仍有發(fā)生，尤其是生活無著的外來流浪乞討人員居多。及時救助城市生活無著的流浪乞討人員，保障其基本生活權(quán)益，維護其人格尊嚴，是堅持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，是加強和創(chuàng)新社會管理、完善社會保障體系的重要舉措，更是構(gòu)建和諧社會、提升國民幸福指數(shù)、圓中國夢的必然要求。

一、我國城市流浪乞討人員救助制度發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國城市乞討人員救助管理經(jīng)歷了收容改造、強制遣送、救助管理三個階段。第一階段是從1949年建國初到60年代的收容階段。新中國剛成立后，國家就十分重視對流浪乞討人員的管理工作，在全國先后設立了近千所教養(yǎng)院，收容約40萬流浪乞討人員，并對他們進行教育改造，直到60年代改造基本完成。第二階段是從1982年到2003年的遣送階段。隨著改革開放的深入，大量務工人員涌入城市，給城市的治理帶來了諸多問題。1982年國務院頒布實施了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》，該辦法對城市流浪乞討人員實行強制遣送。2003年發(fā)生了震驚全國的“孫志剛事件”，并在社會上掀起了對收容遣送制度的大討論，《收容遣送辦法》一時飽受詬病，遭廢除已不可避免。第三階段是2003年至今的救助管理階段。2003年國務院出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下稱《救助管理辦法》），并于2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務院發(fā)布的《收容遣送辦法》同時廢止。這標志著我國城市流浪乞討人員管理制度發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，救助目標從維護城市穩(wěn)定向尊重和保障人的生命及公民基本權(quán)利轉(zhuǎn)變，更突出了社會救助性質(zhì)。

二、我國城市流浪乞討人員制度的不足

1、缺少完善的法律體系

隨著近年來我國城市化進程的加快，大量農(nóng)民工進城務工，貧富差距有加大趨勢，城市的流浪乞討等人員也呈增加趨勢，城市流浪乞討問題也日益突出。盡管2003年國務院頒布實施了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，但它畢竟是行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力本來就低于法律；而民政部頒布實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下稱《救助管理辦法細則》）則是部門規(guī)章，其雖然在全國范圍內(nèi)有效，但效力又低于行政法規(guī)。且兩者內(nèi)容前者十八條后者二十四條，加起來才四十二條，內(nèi)容遠遠不夠。盡管許多地方也制定了有關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，但因為上位法存在立法漏洞，因此，實施起來也不盡人意。

2、《救助管理辦法》存在諸多缺陷

《救助管理辦法》在立法目的的選擇、執(zhí)法主體的確定、受助對象的界定、救助主體雙方的權(quán)利義務規(guī)定等方面都發(fā)生了重要變化，相比于《收容遣送辦法》，其進步性是毋庸置疑的，實現(xiàn)了救助工作向規(guī)范化、人性化、便利化的方向發(fā)展，是我國行政管理和法制建設的一大進步。但從最近國內(nèi)各大城市反饋情況來看，新辦法在救助原則、救助對象等方面存在著一些規(guī)定缺陷和不足，并暴露出一些新情況和新問題。如“貴州畢節(jié)”和“河南鄭州”等悲劇案例。

（1）臨時性和自愿性原則有不合理之處

《救助管理辦法》第二條規(guī)定，救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施，第十二條規(guī)定，救助站應該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管機關(guān)備案。這種臨時性救助原則的確立，雖然充分考慮了流浪乞討人員自身特點及農(nóng)村人口沖擊城市的弊端。但實踐中卻不利于救助站發(fā)揮“救助”的積極主動性。流浪漢本來是在家鄉(xiāng)生活感到不滿意才來城市想改善生活，因此，不論是給予他們一些錢或是返鄉(xiāng)車票根本都不能解決他們的實際生活問題。雖說“授之以魚不如授之以漁”，但由于有明文規(guī)定，救助期限不得超過10天，超過10天就要走人，即便有特殊情況獲批準延長救助時間，救助站管理人員也因沒有更多的權(quán)利而只能被動地接受延長救助。

《救助管理辦法》第十四條明文規(guī)定，救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員；否則要承擔刑事責任或給予紀律處分。這項自愿性救助原則使救助工作人員在面臨不愿被戴上流浪乞討帽子的流浪者拒絕救助或一些年老疾病、殘疾人不愿接受救助等情況時一籌莫展。面對這種兩難境地，發(fā)生河南漯河救助站站長給寒夜里流浪老人單膝下跪，以感動老人、請求接收救助的現(xiàn)象也就不足為怪。

（2）救助對象范圍小且難以甄別

《救助管理辦法》明文規(guī)定，救助對象是城市流浪乞討人員，因此，不是流浪乞討人員的則不在救助范圍之內(nèi)，對于其他想獲取救助的生活無著的“流動人口”，救助站此時只能出于道義上的幫助，雖然《救助管理辦管理細則》第二條、第三條、第十條對救助對象做了規(guī)定，但這些規(guī)定在實際操作中比較困難。第十條可以說是為了防止求助者說謊而作出的規(guī)定，但是，這種聯(lián)系、核查往往是遠距離的、非直接的、非即時的，因此，不僅核查成本高，而且由于種種原因而難以核查到真實情況。即使確認求助者說謊而終止救助，但往往他（她）已經(jīng)享受一段時間救助的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

三、完善我國城市流浪乞討人員救助制度的立法建議

1、制定《社會救助服務管理法》，完善社會救助法律體系

《救助管理辦法》的制定頒布相對倉促，難免有疏漏之處，自其頒布實施已近十年，我國在這方面積累了不少經(jīng)驗，隨著社會的迅速發(fā)展和城市化進程的加快，制定出臺《社會救助服務管理法》的時機和條件已經(jīng)成熟。社會救助工作的首要理念是服務，然后才是管理，因此在制定社會服務管理法時，應突出強調(diào)的是服務理念，平等思想，優(yōu)先提供救助服務后再進入管理階段。在內(nèi)容上，有關(guān)法律要做出相對宏觀的規(guī)定，既包括城市也包括農(nóng)村，對未成年人的救助服務管理工作要做出專項規(guī)定，以更好地保障未成年人的合法權(quán)益，使他們健康成長。至于一些更細的規(guī)定則可由國務院制定專門行政法規(guī)或規(guī)章，地方制定相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章，以建立完善的法律體系，使社會服務管理工作真正做到有法可依。

2、修訂完善《救助管理辦法》，豐富救助內(nèi)容

首先，改《救助管理辦法》為《社會救助服務管理辦法》，這樣才能與《社會救助服務管理法》在名稱、理念等方面相一致。第二，改“臨時性救助”原則為“靈活性救助”原則，規(guī)定附條件的“善意強制救助制度”。修改《管理辦法細則》第十二條“救助站應當根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管部門備案”的規(guī)定，把權(quán)力下放給管理站，讓管理站根據(jù)被救助人員的實際情況作出決定。賦予管理站一定范圍內(nèi)的“善意強制”權(quán)，并對這些善意強制特殊情況作出嚴格規(guī)定，例如，限于“需要救助的病殘老弱幼人員及可能發(fā)生生命危險的情況要及時救助”，救助后需要立即向有關(guān)部門或領導報告，并做好相關(guān)監(jiān)督工作。第三，擴大救助對象范圍和提高甄別能力。規(guī)定需救助的對象不僅限于流浪乞討人員，還包括其他錢包被偷、暫無工作的農(nóng)民工等其他需救助人員。救助后，工作人員再根據(jù)被救助人員的具體情況作出具體對策。對好逸惡勞者、惡意乞討等不良現(xiàn)象要先通過說服教育、技能培訓等方式使他們獲得生存技能，對屢教不改者要采取相應懲罰措施。另外，加強管理站工作人員的培訓，提高救助甄別能力，使他們通過詢問、觀察、調(diào)查等方法能夠識別出是否需要救助。

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