鄉村治理視域下的農村土地流轉研究

賴麗華

鄉村治理視域下的農村土地流轉研究

賴麗華

我國鄉村治理面臨新的難題的重要原因之一，在于我國現行農村土地流轉制度的僵化和不科學?，F行我國幾種主流土地流轉模式，多數只適用于經濟較為發達的城市郊區，普遍推廣具有局限性。需要在有效推動鄉村治理優化的視域下定位農村土地流轉制度的改革方向，在保留土地權利集體所有不變的前提下進行全面性的土地確權，實現農民土地使用權的永久化，確立農村土地使用權市場化自由流轉制度。具體包括通過建立全國性的土地利用規劃和詳細的城鄉建設規劃，實行全面戶籍制度改革，以及城鄉一體化的社會保障體系等措施，輔推改革的有效進行。

鄉村治理；土地流轉；土地使用權市場化

賴麗華，江西省社會科學院科研處副處長，研究員。(江西南昌 330077)

現行農村土地制度呈現出極大的不合理性。一方面，現有的土地制度嚴重制約了農村土地的合理流轉，農用地無法通過市場手段合理集中，以實現農用地的規模化經營，導致土地利用效率下降;另一方面，城市化和工業化的發展不斷提出更多的土地需求，政府征用農村土地的數量越來越多。依靠公權力征用土地的非市場化土地流轉，征地補償款無法反映土地的市場價格，農民的利益受到嚴重損害，由此引發嚴重的社會矛盾。農村土地制度的不合理，已成為嚴重制約鄉村治理的重要因素，亟須對其進行完善。

一、現行土地流轉體制下的鄉村治理現狀

我國三農問題的根本原因，在于我國的城鄉二元社會結構。這種二元結構的核心要素包括二元戶籍制度、與戶籍相聯系的社會公共福利分配，以及農村土地的非市場化，這些因素對我國鄉村治理產生了嚴重影響，具體表現如下：

（一）大量農村青壯勞動力外出務工，農村空心化現象嚴重

自20世紀90年代以來，我國快速的工業化和城鎮化，農村勞動力大規模外出務工，形成了舉世矚目的民工潮現象，農民的非農收入也隨之不斷提高。據估測，目前我國共有2.3億農村勞動力轉移到非農部門就業，占全部農村勞動力的48%。[1](P126－127)一般而言，在非戶籍限制國家，不存在城鄉二元社會結構，工業化和城鎮化引起的農村人口向城市流動，既是勞動人口的流動，也是舉家非勞動人口的流動，這種遷移是永久性和不可逆轉性的。然而，我國農村人口的這種大規模遷移，卻是在戶籍制度的制約下，具有向農村抽血式的特征來進行的，且是可逆轉性的。受制于落戶城市的艱難，我國農村人口向城市的轉移僅僅是勞動年齡人口的遷移，年老和年少的非勞動人口留在農村。而精壯勞動力也只是進入城市階段性就業。一旦這些精壯勞動力年老，缺乏在城市就業的競爭力時，他們仍然返回農村。留在農村的人口，呈現無勞動能力人口比例極大的現象。依靠這些年邁體弱的無勞動能力人口從事分散的土地經營，農村經濟的蕭條程度可想而知。農村嚴重的空心化現象給鄉村治理帶來了相當的難度。

（二）隨著人口老齡化程度的加重，農村低收入帶來的養老難問題嚴重

隨著我國30多年的計劃生育政策的有效推行，相伴而來的是人口的快速老齡化，以及伴隨老齡化帶來的養老困難問題極為突出。由于計劃生育的有效推行，我國僅用其他國家1/4左右的時間即從成年型國家過渡到老年型國家。而城鄉人口老齡化程度嚴重倒置是我國人口老齡化的典型特征，即相對于城市，我國農村人口老齡化形勢更加嚴峻。第六次全國人口普查數據表明，我國60歲及以上農村人口為0.993億人，老齡化程度為14.98%，農村老齡人口占全國老齡人口的55.92%，高于農村人口占全國49.72%的比例。而有的研究認為，我國農村老齡化的程度要高于普查數據。[2]相較于城市，農村老齡化不但人口比例高，養老問題更為嚴重。就全國農村地區的情況來看，社會養老覆蓋面窄，保障程度低。據全國老齡委統計資料，我國目前農村社會養老保險的覆蓋率為34%，60歲以上農村人口每月可以領取到的養老金平均為74元。[3]在現行物價指數下，月均74元的收入只能是杯水車薪，發揮不了養老的應有功能。此外，大部分農村人口的收入情況，也基本堵死了依靠積蓄養老的途徑。至于財產性收入，土地是農民唯一值錢的財產。盡管我國處于大規模工業化和城市化時期，急劇擴張的建設用地需求，需要將農民所有的土地轉化為工業建設和城市建設用地，這原本是一條較好的農民獲取財產性收入的途徑。然而，我國工業化和城市化所需的農村土地，都是通過征收和征用而取得，土地征用的補償遠遠低于土地出讓的市場價格。這種農村土地的非市場化流轉，消滅了農民通過轉讓土地財產取得收入進行養老的途徑。大部分農民最終面臨的是養老困難的處境。農村養老問題的客觀存在，是鄉村治理的一大困境。

（三）農村土地的非市場要素化，農民很難從正規金融機構獲得資金支持

在我國，正式的金融機構緣于自身的風險管控能力不足，只在借款方能夠提供具有相當價值的特定財產作為抵押擔保時，才有可能發放貸款。農民的主要財產是擁有土地使用權的土地，以及建立在集體所有權土地上的房屋。而依照我國現行法律和政策，所有的農村土地和房屋，都不能進行市場化流通，不被法律和政策允許進入市場變現交易。這些不能進入市場流轉的土地和房屋，不得成為融資擔保物，農民基本上喪失了通過抵押擔保，從正規金融機構取得信貸發展經濟的途徑。為了獲取資金，急需資金的農民和農村小微企業，被迫向非正式的未受規范管理的民間放貸機構融資，甚至通過高利貸以解資金之需，導致不少農村地區高利貸盛行。這種民間高息借貸一旦群體化和產業化，很難避免非法吸收公眾存款等金融違法現象，而一旦高利率民間借貸資金鏈條斷裂，則容易導致大規模群體性事件，給鄉村治理帶來極大隱患。

（四）強制性的農村土地流轉產生嚴重的社會矛盾與沖突

我國工業化、城市化進程中新增的建設用地，基本上都是從農村尤其是城市近郊農村獲取，取得的方式是通過政府的強制力從農民手中征用等非市場化流轉。政府將農村集體所有農民使用的土地，用行政命令方式變為國有土地，土地用途也由農業用地改為工商業用地。政府所需支付的，就是對農民的征地補償款。政府所支付的征地款遠低于將該土地出讓后的價款，這種土地出讓金與土地征用款之間的價差，直接歸政府所有，也是農民與政府之間圍繞著土地征用激烈沖突的根源。我國現行的農村征地制度，法律法規缺失，農地征收處于“無法可依”狀態，與此對應的是工業化和城市化進程的加速，必然伴隨大規模農村土地的征收征用。由于專門針對農村土地征收的法律法規缺失，容易觸發和滋生大量群體性事件和惡性事件，使農村地區陷于維權與維穩的矛盾處境，給鄉村治理帶來重重困難。

二、我國現行農村土地流轉模式及其評析

為了推動農業產業升級，中央政府陸續出臺了相關政策，鼓勵農民通過轉租等方式適度規?；洜I，但由于農業的低產出和低收益，大規模的農村承包地集中經營現象并未出現。民間自發的農村土地流轉數量，占農村土地總量的比例低，占主導地位的還是以地方政府推動的半市場化土地流轉。各種流轉模式都在一定程度或某個方向上努力促使土地流轉，然而受國家法律政策制約，土地流轉受束縛導致的弊端仍然顯現。

（一）我國現行農村土地流轉的主要模式

各地方政府的方案不同，形成了浙江、蘇南、成都、廣東等幾種比較有代表性的模式。

浙江自20世紀80年代即開始了自發的農村土地流轉，而且流轉類型包括出租、互換、委托第三方經營、反租倒包、土地入股、土地信托和季節性流轉多種形式。據國務院發展研究中心 “農村土地承包經營權流轉問題研究”課題組調查結果顯示，截至2008年底，浙江省土地承包經營權流轉面積545.95萬畝，占總承包耕地面積的27.6%，遠遠超過全國流轉面積比例8.7%[4]。以嘉興的“兩分兩換”模式最具特色。即農民在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障，且兩者相互獨立。政府鼓勵農民放棄宅基地,到城鎮購置商品房或置換拆遷安置房,或者引導農民到規劃的中心村集中居??；對于轉包、轉租承包地的農戶,以年租金形式將承包地等反租給村集體經濟組織經營,達到一定年齡的農民可以獲得生活補助;對于愿意永久放棄土地承包經營權的農戶,政府參照被征地農民標準和辦法辦理社會保障；政府將農民置換出來的宅基地復墾成農業用地，由此置換出國有土地用地指標，國有用地指標下的土地用于工商業開發。

“雙置換”的蘇南模式，與浙江嘉興模式不同之處在于,宅基地置換與承包地置換必須同時進行,農民無權進行選擇。土地承包經營權置換完成后，統一由基層政府進行出租，實現土地的集中承包經營。農村住宅的置換基本按照產權調換的方式,以“占一補一”的原則在安置小區內進行集中安置，但不改變農村人口戶籍。雖然農民的生活方式“市民化”,但在短期內依然保留其農民身份。一旦土地承包經營權置換完成,即可參照當地失地農民社會保障體系標準按照年齡段的不同納入城鎮職工保障體系,享受城鎮居民基本醫療保險待遇。

成都土地流轉模式，概括起來主要為“兩放棄、三保障”?！皟煞艞墶笔?，農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的,在城區集中安排居住,并享受與城鎮職工同等的社保待遇。“三保障”一是農民能夠在城市的二、三產業就業，二是在城市擁有自己的住宅,家屬能夠在城市居住，三是能夠享受城市居民享有的社會公共服務?！皟煞艞墶焙汀叭Ｕ稀被闂l件。在這里,農民變市民實際上是一種物質和身份的交換，即農民以承包地換城市的就業和社會保障,以宅基地換城市的住宅。這種模式主要適用于城市郊區。政府取得集體建設用地,可以用于建設農民住房、農村集體經濟組織租賃性經營房屋。在滿足安居工程需要后,農民原有宅基地和非耕地經整理后變為國有土地,再經市場化途徑出讓。

與其他地區最大不同，廣東主要集中于集體建設用地的直接流轉，確立了集體建設用地競爭性出讓方式。以廣州市為例，依照 《廣州市集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》，集體建設用地流轉在全市統一交易平臺進行。在集體建設用地所有權不變的前提下，集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租、抵押等形式流轉。使用權人按照批準的土地用途使用土地，確需改變土地用途的，應當經集體建設用地所有權人和土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。政府作為監管者不參與流轉的收益分配，收益歸擁有集體土地所有權的經濟組織成員集體所有，在扣除集體經濟組織成員社會保障支出后，剩余部分的使用，由集體經濟組織按法定程序提交成員大會討論決定。

（二）我國現行農村土地流轉模式的特點及其評析

上述各種模式一定程度上盤活了農村土地，讓其進入流通領域，農民也程度不等地從中得到一些實惠，有助于少數地區農村鄉村治理的改善，但是受制于全國性的土地和戶籍制度，從根本上改善鄉村治理作用極其有限。

1.地方政府自利性是現行農村土地流轉的原始驅動力，易產生農民與政府的強烈沖突與對抗。各地方政府進行農村土地流轉探索的動力，主要是為了獲得更多的可供出讓土地和用地指標。在城市化進程中，各級地方政府普遍表現出土地饑渴和資金饑渴癥狀。通過賣地并發展房地產業，地方政府可以快速獲取巨量資金。但是，我國的土地所有權制度和用地政策，卻制約著地方政府的供地規模。而經過快速的城市擴張，原來國有可用于出讓的城市土地幾乎枯竭，地方政府唯有通過強制征收與和平贖買，實現農村土地所有權由集體向國有的轉化。與贖買相比較，強行征地的資金成本較低。所以，絕大部分地區都采取強行征收農村土地的辦法。強行征收農村土地固然資金成本低，但支付的社會成本，尤其是維穩成本卻很高。由于土地國有化之后的土地出讓金，往往是農民獲得的征地補償款的數倍乃至數十倍，政府無償獲得高額的土地價差，與被征土地農民之間產生強烈的利益沖突，易遭到農民的強烈抵制，暴力拆遷與暴力抵制拆遷引發自焚等悲劇時有發生，大批農民不停上訪，給社會穩定造成極大破壞。

地方政府要合法地將征收農村土地推向市場，還必須有上級土地管理部門下發的建設用地指標。鑒于我國人多耕地少的特殊國情，為確保18億畝耕地紅線，各地方政府可獲得的建設用地指標規模，主要依據當地的耕地面積加以確定，并實行建設用地指標規模與復墾土地數量相掛鉤的政策，復墾耕地數量越多，可以獲得的用地指標數量就越多。前述各種土地流轉模式，在具體操作上有技術性差別，就本質而言都是通過房屋和城鎮居民身份置換農民宅基地，再將宅基地進行開發或者復墾，既獲得了可供商業開發的土地，又可取得更多的建設用地指標。這些流轉方式與征地的不同之處，在于更多地尊重了農民的自主意愿，過程中的社會矛盾也不會那么尖銳。這種以政府利益為導向的農村土地流轉，雖然不是真正意義上的市場化流轉，但對于緩和農村社會矛盾，改善鄉村治理有一定的效果。

2.多數模式只適用于經濟較為發達的城市郊區，普遍推廣具有局限性。目前地方政府推行的農村土地流轉，內在動因是為了獲取更多的工商業建設用地和建設用地指標，采取的手段是以集中統一開發的居住房和城鎮戶口，置換農民的土地。這些模式對離中心城市較遠的農村沒有適用的余地。因為，可以進行連片開發作為工商業使用的土地，必須是地理位置優越，交通便利，靠近中心城市周邊的土地，是城市化進程中需要被占據的。只有城市郊區的農民宅基地，政府才有興趣進行置換，這就是為什么我國試驗性質的農村土地流轉，都是由經濟較為發達的地方政府推動。而大部分遠離中心城鎮的農村土地，幾乎沒有作為商業用地開發的價值。以置換方式實現這些地區的農村土地流轉，政府方面沒有利益驅動力，農民也無法從中得到任何益處，因此這些流轉模式不具有普遍推廣意義。

3.村集體與村民權利關系不明確，存在農民利益受損的風險。無論是房產換宅基地的模式，還是不改變集體土地所有權性質的土地出讓模式，都有一個共同的問題，即村集體和村民的關系定位不清晰，村集體的角色不明確。中國農村土地，在理論上屬于內涵外延均不清晰的農村集體所有。從法學邏輯的角度看，集體不是合適的所有權主體。集體既不是合伙，也不是法人組織，更沒有出資人。集體所有的結果，只能是掌控集體組織的具體成員支配財產。由于我國部分農村地區落實 《村民委員會組織法》不完全到位，農村實際的民主化程度有待大幅提升，實際中的集體利益不能完全代表農民利益。這樣，就有必要在制訂農村土地流轉政策過程中，確定集體與村民個體在利益分配上的合理規則。否則，很容易引發代表集體的村干部借集體之名，利用職權圖己私利，最終損害村民利益的現象。

三、以優化鄉村治理為出發點進行農村土地流轉的制度設計與構想

農村社會鄉村治理的根本改善，有賴于整個社會政治和經濟領域的深刻變革。在現有條件下，我國應通過制度設計促進農村土地的市場化流轉，改善鄉村治理。

（一）全面土地確權，實現農民土地使用權的永久化

在可預見的將來，集體所有制仍然是我國農村土地的基本所有制形態，農民個體只能享有集體土地使用權。筆者認為，可以通過土地使用權制度的變革，為將來的土地市場化奠定基礎。在法律上，土地使用權也是一種可以對抗任何第三人的用益物權，受物權法及其他法律的保護。只要土地制度設計得當，完全可以繞開土地所有權方面的障礙，實現農村土地有效的市場化流轉。我國可通過修訂《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》，賦予農民對承包經營的土地和宅基地享有永久使用權。在完成這種制度構建的前提下，進行全國范圍的農村土地使用權登記、確權工作，以使土地權屬清晰，避免出現土地權屬糾紛乃至引起群體性暴力事件等，對土地流轉造成嚴重障礙。由于歷史的原因，除了農村承包經營的耕地有使用權登記發證外，農村地區相當數量的農民宅基地使用權沒有進行使用權登記。也有相當部分的土地，在20世紀50年代初期土地改革中，曾經清楚確認過土地所有權人，但由于土地逐漸撂荒，長期處于使用權人不明的狀態。此外，不同集體和不同農民之間，也存在土地邊界模糊爭議。因此，需要制定統一的規則，在全國范圍內進行土地使用權的確權、登記和發證工作，通過行政調解、司法訴訟的方式，使全部農村土地使用權處于高度明晰狀態。

（二）確立農村土地使用權市場化自由流轉制度

農村土地集體使用權的流轉，目前只限于為政府獲取城市化和工業化目標而存在，行政權力的濫用，地方土地財政的沖動和農民利益的沖突，不斷引發政府與被征地農民的對抗，不利于改善鄉村治理環境。農村土地流轉制度改革的目標，是完全確立土地使用權的市場化流轉機制。這種機制就是“自由流轉，公益征購”?；緝热菔牵核修r村土地使用權均可以市場化流轉，土地使用權人可以自由出讓其土地使用權，任何組織和個人也可以通過市場購買農村土地使用權。對于社會公共利益需要的土地，政府在支付了市場價格以后，可以對農村土地使用權征購而不是征用。

這種農村土地使用權的流轉，和現行的農村土地流轉方式有著根本的不同。其一，極大地擴展了流轉土地的范圍，為向集約化農業轉型提供了合理路徑。我國未來相當一段時間內的城鎮化目標，就是大規?？s減農村人口，實現農業人口向城鎮人口的轉移，同時逐步實現分散的傳統農業向集約的現代農業的轉變。因此，農村人口向城鎮人口的常態化轉移之后 （此處的常態化轉移是相對于目前的農民工方式轉移而言），該農戶原先擁有使用權的土地如何處理，就成了必須解決的現實問題。按現行做法，農戶只能短期化地將其土地出租等，或者由原先的村集體收回。前者無法達到有規劃的長遠考慮的利用土地，后者極易引發農地使用權人與村集體的矛盾與沖突。農業仍然是分散的小規模經營，無法實現向具有規模效益的農場式集約化農業的轉變。要實現這種農業轉型，就必須以農業用地的大規模集中轉移為前提。經濟學的基本原理和歷史經驗一再證明，市場配置資源是最佳方式，而農村土地使用權的自由流轉，正是實現農村土地集中經營的有效途徑。其二，參與農村土地流轉的主體不受限制，保障土地流轉的公平性?，F行的農村土地流轉是公權力介入下的半強制流轉，受讓主體只局限于地方政府。這決定了是否交易、交易價格等各項條件，只能由買方決定。這種單向的唯一交易對象的流轉，無論在制度上設計得多么精細以力保公平，但最終在執行層面上必定以犧牲公平為結果。要解決這一問題，農村土地流轉就必須是市場化流轉，必須體現市場的要義。市場的最大特征之一就是交易的自由，其中選擇交易對象的自由則是其應有之義。按照這一要求，農村土地流轉改革的制度設計，對農村土地使用權的購買主體，不宜進行過多限制。原則上，任何自然人、法人和其他組織，均有權參與農村土地使用權的購買。唯如此，農村土地流轉的市場化才能落實，才能實現土地資源的最優化配置。其三，政府征購只是特例，僅限于公共利益的考量。我國現行的城鎮化、工業化用地，基本上采取強行征收農村土地的辦法。這種強制性的征收農村土地的作法，造成的社會不公已是人所皆知，對社會造成巨大的破壞，已到非改不可的地步。農村土地使用權的市場化流轉，無疑是克服當下農村土地強行征收制度所帶來的弊端的根本良方。

誠然，農村土地使用權的市場化也有其自身的缺陷，交易中討價還價的低效率，出賣方非理性的漫天要價等，都會帶來當下強行征收不會產生的副作用。尤其出現公共利益需要用地，而土地使用權人又拒絕出讓土地情形，土地的市場化流轉制度便成了社會發展的阻礙，這需要通過土地征購制度加以糾正。所謂土地征購，是指土地的強制性購買，即流轉是強制性的，價格是市場化的。土地征購和土地征用雖然都是利用行政權力，不以土地使用權人的意志為轉移，實現土地的強制性流轉，但土地征用的范圍寬泛得多，既包括公共利益用地，也涵蓋工商業用地，征地補償價格由政府單方面確定。而土地征購只適用于社會公共利益所需的土地，政府的強制性僅體現在對土地的獲取手段，補償標準由雙方當事人通過談判確立。如果最終無法就價格達成一致，任何一方均可以向法院提起訴訟，法院依照該土地的市場價格判決確定合理補償標準。通過土地征購制度，保障社會公共利益用地需求的同時，農民也獲得市場標準的補償，實現社會公共利益和私有權利的合理平衡。

（三）制定科學合理的政策措施，以輔助土地使用權流轉制度的順利推行

農村土地使用權的流轉雖然在鄉村治理中占有重要地位，畢竟只是農村社會系統的小系統，欲發揮出市場化流轉的作用，克服可能由此帶來的問題，需要一系列的配套性措施。

1.建立全國性的土地利用規劃和全面詳細的城鄉建設規劃。我國是人口大國，確保糧食安全，始終是我國制定任何土地政策的基本前提。農村土地流轉制度的改造，同樣應當以保護耕地確保糧食安全為基本前提。在全國范圍內，根據不同地區土地的性質，對全部國土的使用做出規劃，詳細規定每一塊土地的性質和用途，留出足額的農業用地指標，制定嚴格的耕地保護措施，對每一塊土地實行用途管理，嚴禁任何單位和個人將農業用地非法轉變為建設用地，嚴禁改變土地用途。土地自由流轉的任何土地受讓人，均不得將受讓的規劃中的農業用地改變成建設用地，不得改變用途。在這種嚴格的土地利用規劃管制之下，即使所有農村土地自由流轉，都不會減少全國的耕地面職，糧食安全得以保障。與此同時，為了防止大規模的違法建筑，一切土地上新建房屋，必須符合城鄉建設規劃。為此，各級政府必須承擔起應有之職責，制訂出全面科學的城鄉建設規劃。

2.實行戶籍制度改革，逐漸打破城鄉二元社會體制。農村土地使用權的自由流轉，必然會有大量人口從農業生產中剝離出來，他們從農村遷徙到城市，尋找新的生活方式，這也是城市化的必然結果。但現行的城鄉二元社會結構，城鎮戶口和農村戶口的差別，阻礙了人口和勞動力的合理流動。在目前的戶籍制度下，大量農村勞動力人口轉移到城鎮，但他們只能在有勞動能力的年齡為城市提供服務，年老喪失勞動能力后仍然要回歸農村，他們無法真正融入城市，城市也未真正接納這些農村人口。如果這種戶籍制度不改變，農村土地使用權的市場化流轉只能是空想，我國的城市化更無從談起。近些年來，不少地區曾經嘗試戶籍改革，二元戶籍制度有所松動。但這些由地方政府主導的戶籍改革，從規模上無法適應城鎮化發展和農村人口向城市轉移的需求。中央政府只有下定決心，徹底打破現行的戶籍壁壘，徹底剝離捆綁在戶籍上的各種利益與特權，才能實現土地和勞動力的市場化配置，才能保障每一個人都是中華人民共和國的平等公民。

3.建立城鄉一體化的社會保障體系。在理論界和政府決策層面，對農村土地使用權自由流轉的最大擔心之一，就是擔心農民出讓其土地之后，農民將喪失最后的保障，進而陷入貧困之中。這就是所謂的 “土地保障”論。盡管由于農業產出的低收益，決定了指望耕種土地為農民養老提供保障只是美好的愿望，但這種 “土地保障”論還是頗有市場的。究其原因，其中既有潛意識下將農民排斥在社會保障之外的心理因素，也是對社會保障的誤解。根據我國《憲法》的相關規定，所有中華人民共和國公民，在年老、疾病和喪失勞動能力時，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，這應該是社會保障的憲法依據。從中我們可以看出，社會保障的義務主體是國家，而不是需要勞作才有產出的生產資料，更不是低收益的農業用地所能提供的。為了達到收入分配的相對公平，為了城市化進程能順利進行，為了實現土地和勞動力的市場化配置以獲得更大的社會經濟效益，在推進農村土地使用權市場化流轉的同時，政府應該建立全國統一的城鄉一體化的社會保障體系。這種社會保障體系的建立，既是農村土地使用權市場化流轉的配套措施，也是推動建立國民平等的公民社會的正義要求。

[1]蔡稱，王德文，都陽.中國農村改革與變遷:30年歷程和經驗分析[M].上海:格致出版社，上海人民出版社，2008.

[2]殷海善，凌日平，安祥生.農村人口老化對農村人口發展及人口城鄉分布影響研究 [J].山西農業大學學報(社會科學版)，2013，（1）.

[3]我國農村老人月均養老金74元 僅為城市老人5%[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2012－07/11/c＿123396518.htm.

[4]孔祥智,伍振軍,張云華.我國土地承包經營權流轉的特征、模式及經驗——浙、皖、川三省調研報告[J].江海學刊,2010,(2).

【責任編輯：葉 萍】

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1004－518X（2013）07－0204－06

江西省社會科學“十二五”規劃項目“農村土地制度與鄉村治理研究”（12SH08）；江西省社會科學院重大招標課題“農村土地制度與鄉村治理研究”（12ZD04）