中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管角色定位:爭(zhēng)議與實(shí)踐

■葉文慶

美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)表明中央銀行單靠微觀審慎監(jiān)管不足以維護(hù)金融穩(wěn)定，人們還必須重視從整體上對(duì)金融體系的宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地維護(hù)金融穩(wěn)定。金融危機(jī)后，在微觀審慎監(jiān)管框架基礎(chǔ)上構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架已成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的共識(shí)。宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置是構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架的核心任務(wù)，也是最具爭(zhēng)議的部分。由于中央銀行具有維護(hù)金融穩(wěn)定，承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)的天然優(yōu)勢(shì)，所以國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政策制定者通常都認(rèn)為中央銀行應(yīng)當(dāng)在宏觀審慎監(jiān)管中扮演一個(gè)重要角色，但具體扮演怎樣的角色存在一些分歧。

一、中央銀行宏觀審慎監(jiān)管角色定位的爭(zhēng)議

中央銀行自誕生之日起就與金融穩(wěn)定有著密不可分的聯(lián)系。各國(guó)中央銀行的發(fā)展史表明，中央銀行的產(chǎn)生主要源于一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)重要需求:一是穩(wěn)定貨幣，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定;二是穩(wěn)定金融體系，確保支付體系的穩(wěn)定和金融安全，維護(hù)金融秩序，避免金融危機(jī)。[1](P100)中央銀行在滿足這兩方面需求的同時(shí)維護(hù)了金融穩(wěn)定。中央銀行作為“發(fā)行的銀行”、“銀行的銀行”和“政府的銀行”，在維護(hù)金融穩(wěn)定方面可謂具備與生俱來(lái)的優(yōu)勢(shì)。金融危機(jī)后，宏觀審慎監(jiān)管成為維護(hù)金融穩(wěn)定的主要手段。基于宏觀審慎監(jiān)管的這種特性，國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政策制定者普遍認(rèn)為中央銀行適合承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管決策職責(zé)。通過(guò)對(duì)宏觀審慎監(jiān)管改革的國(guó)際實(shí)踐進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管角色定位有三種:唯一決策者、主導(dǎo)者或參與者。

(一)唯一決策者

中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管的唯一決策者，是宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種模式。這種模式可以有三種表現(xiàn)形式:第一種是中央銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，同時(shí)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，可以將宏觀審慎監(jiān)管決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)集于一身。新加坡采用這種形式。第二種是中央銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管決策，并負(fù)責(zé)部分微觀審慎監(jiān)管，宏觀審慎監(jiān)管執(zhí)行權(quán)則與其他微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)分享。比利時(shí)和荷蘭采用這種形式。第三種是中央銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管決策，但微觀審慎監(jiān)管由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管執(zhí)行。這種形式理論上是可行的，但目前沒(méi)有國(guó)家采用這種形式。

贊同中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管唯一決策者的觀點(diǎn)認(rèn)為，中央銀行具備維護(hù)金融穩(wěn)定的天然優(yōu)勢(shì)，主要包括:第一，具備很強(qiáng)的宏觀經(jīng)濟(jì)分析能力;第二，積極參與金融市場(chǎng)，承擔(dān)最后貸款人角色，能夠維持金融體系流動(dòng)性;第三，中央銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管支付清算體系。[2]國(guó)際貨幣基金組織(IMF)在“宏觀審慎政策:亞洲視角”國(guó)際研討會(huì)的會(huì)議總結(jié)中指出，宏觀審慎政策應(yīng)納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架，貨幣政策制定者應(yīng)當(dāng)在宏觀審慎管理中發(fā)揮核心作用。作為宏觀審慎管理的唯一或主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中央銀行應(yīng)當(dāng)有權(quán)針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提出并實(shí)施監(jiān)管措施。[3](P99－100)

有許多學(xué)者反對(duì)中央銀行全部接管宏觀審慎監(jiān)管決策權(quán)。沃爾認(rèn)為，給中央銀行完全的審慎監(jiān)管職能是有誘惑性的，在有著有限人口和金融資源的小國(guó)家是合適的，但對(duì)大國(guó)家不合適。中央銀行不應(yīng)當(dāng)被賦予全部宏觀審慎監(jiān)管權(quán)至少有兩個(gè)理由:第一個(gè)理由，中央銀行被賦予巨大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，那么即使在最好時(shí)候也將面臨政治壓力。當(dāng)市場(chǎng)操作或資產(chǎn)價(jià)格泡沫威脅金融穩(wěn)定時(shí)，中央銀行肯定會(huì)提供實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益給社會(huì)的某一部分群體。如果中央銀行以它自己的權(quán)威單獨(dú)行動(dòng)去糾正對(duì)金融穩(wěn)定的威脅，社會(huì)上受到不利影響的那部分人很有可能利用政治影響力去反對(duì)中央銀行的行動(dòng)，并可能反對(duì)中央銀行的獨(dú)立。第二個(gè)理由，中央銀行擁有宏觀審慎監(jiān)管的最終決定權(quán)，可能會(huì)使用監(jiān)管權(quán)力去促進(jìn)它的貨幣政策目標(biāo)，或者可能迫于政治壓力不適當(dāng)?shù)卣{(diào)整貨幣政策目標(biāo)去緩和宏觀審慎監(jiān)管缺陷導(dǎo)致的金融不穩(wěn)定。[4]馬什安多羅認(rèn)為，將宏觀審慎監(jiān)管權(quán)力集中在中央銀行身上可能導(dǎo)致下列問(wèn)題:第一，貨幣政策和監(jiān)管政策被集中在中央銀行身上可能發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn);第二，監(jiān)管政策必定需要中央銀行進(jìn)行更多的信息披露，而傳統(tǒng)上中央銀行沒(méi)有涉及透明度高的事情，因而必定集中于金融穩(wěn)定;第三，監(jiān)管權(quán)可能加強(qiáng)中央銀行的官僚作風(fēng)。[5](P124－146)

(二)主導(dǎo)者

金融危機(jī)后，通過(guò)法律授權(quán)設(shè)立一個(gè)委員會(huì)作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，委員會(huì)成員一般包括中央銀行、財(cái)政部和微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人 (或代表)以及一定數(shù)量的獨(dú)立委員。委員會(huì)一般負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管決策，成員機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管執(zhí)行。委員會(huì)的名稱可以有不同的稱謂，如美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)、歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)和英國(guó)金融政策委員會(huì)。委員會(huì)模式的優(yōu)點(diǎn)主要有:第一，委員會(huì)模式可以將涉及金融穩(wěn)定的相關(guān)機(jī)構(gòu)組合在一起，從而具備全方位的監(jiān)管視角，避免單一機(jī)構(gòu)的視角缺陷。第二，委員會(huì)對(duì)宏觀審慎監(jiān)管事務(wù)實(shí)行民主投票表決，可以避免單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管的權(quán)力壟斷和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。第三，委員會(huì)模式能夠幫助處理成員機(jī)構(gòu)之間不同政策目標(biāo)之間可能存在的摩擦，促進(jìn)沖突的解決。[6]委員會(huì)模式的缺點(diǎn)主要是成員機(jī)構(gòu)的政策獨(dú)立性可能受到潛在影響。

委員會(huì)模式的一個(gè)重要表現(xiàn)形式就是中央銀行主導(dǎo)委員會(huì)。中央銀行主導(dǎo)委員會(huì)是指宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)設(shè)置在中央銀行內(nèi)，由中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。由于中央銀行具備維護(hù)金融穩(wěn)定和實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管的天然優(yōu)勢(shì)，中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者和政策制定者普遍贊同。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)在“宏觀審慎政策:亞洲視角”國(guó)際研討會(huì)的會(huì)議總結(jié)中就明確贊同中央銀行作為宏觀審慎管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。[7]歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)和英國(guó)金融政策委員會(huì)都采用中央銀行主導(dǎo)的委員會(huì)模式。

反對(duì)中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎監(jiān)管的聲音也存在。“財(cái)政部應(yīng)當(dāng)成為金融穩(wěn)定的中心，自從2007年8月開(kāi)始的金融危機(jī)以來(lái)，這應(yīng)當(dāng)是很明顯的經(jīng)驗(yàn)。而英國(guó)金融監(jiān)管改革的建議將財(cái)政部置于邊緣位置。我建議財(cái)政大臣應(yīng)當(dāng)是金融政策委員會(huì)(FPC)的主席，那樣FPC就不會(huì)出現(xiàn)大多數(shù)有選舉權(quán)的成員都來(lái)自中央銀行董事會(huì)，F(xiàn)PC也將成為英格蘭銀行之外的一個(gè)獨(dú)立國(guó)家機(jī)構(gòu)。”[8]英國(guó)財(cái)政部在金融危機(jī)中主要負(fù)責(zé)危機(jī)管理和破產(chǎn)清算，同時(shí)是推動(dòng)英國(guó)金融監(jiān)管改革的主要機(jī)構(gòu)。其他國(guó)家財(cái)政部在金融危機(jī)時(shí)期也承擔(dān)相似角色，所以有些國(guó)家采取財(cái)政部主導(dǎo)的委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。

(三)參與者

有些國(guó)家根據(jù)自己特定國(guó)情將中央銀行定位為宏觀審慎監(jiān)管的參與者，即中央銀行同其他機(jī)構(gòu)一樣只能在自己的權(quán)限內(nèi)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管的參與者可以有兩種表現(xiàn)形式。

第一種是中央銀行作為普通成員機(jī)構(gòu)之一參與法律授權(quán)設(shè)定的宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)。采用這種模式的國(guó)家，通常設(shè)立以財(cái)政部為主導(dǎo)的宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)。例如美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)就屬于這種模式。贊同這種方式的人認(rèn)為，財(cái)政部在金融危機(jī)時(shí)期能夠發(fā)揮危機(jī)管理和破產(chǎn)清算作用，并且在推動(dòng)宏觀審慎監(jiān)管立法方面也比中央銀行起到更大的作用。反對(duì)者則認(rèn)為，財(cái)政部主導(dǎo)存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。在選舉時(shí)期或基于某種政治考量，當(dāng)財(cái)政部長(zhǎng)所屬政黨參與選舉時(shí)可能不愿意采取嚴(yán)厲宏觀審慎措施，這可能導(dǎo)致宏觀審慎監(jiān)管措施的應(yīng)用被嚴(yán)重耽擱，所以財(cái)政部應(yīng)當(dāng)參與宏觀審慎監(jiān)管，但應(yīng)當(dāng)以一種不危害宏觀審慎監(jiān)管進(jìn)程的方式進(jìn)行。[9]

如果要評(píng)選一個(gè)最難評(píng)的獎(jiǎng)項(xiàng)，文學(xué)獎(jiǎng)應(yīng)當(dāng)仁不讓位列其中。正所謂“文無(wú)定勢(shì)”，文學(xué)本屬于藝術(shù)范疇，既沒(méi)有具體模板，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案，因此才有“文無(wú)第一”之說(shuō)。然而，正因?yàn)樵u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)自在人心，評(píng)比程序的客觀公正就顯得尤為重要。唯其如此，才能使公眾確信，評(píng)委秉承的是基于文學(xué)藝術(shù)的判斷，而不是妥協(xié)于文學(xué)之外的“生活藝術(shù)”。

第二種是中央銀行、金融監(jiān)管當(dāng)局和其他機(jī)構(gòu)分享宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，每個(gè)機(jī)構(gòu)在自己權(quán)限范圍內(nèi)行使宏觀審慎監(jiān)管決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。每一個(gè)機(jī)構(gòu)都可以在自己的職能范圍內(nèi)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使用相應(yīng)的宏觀審慎工具轉(zhuǎn)移系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于，每個(gè)機(jī)構(gòu)都能專注于自身主要的政策目標(biāo)，同時(shí)在自己熟悉的領(lǐng)域全權(quán)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。這種模式的缺點(diǎn)在于:第一，信息不全面。信息不全面導(dǎo)致任何一個(gè)機(jī)構(gòu)都無(wú)法準(zhǔn)確地識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，哪怕是掌握宏觀經(jīng)濟(jì)信息和市場(chǎng)情況的中央銀行。這有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)“缺口”和“重疊”。風(fēng)險(xiǎn)“缺口”可能導(dǎo)致監(jiān)管遺漏，風(fēng)險(xiǎn)“重疊”則可能導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管。第二，政策不協(xié)調(diào)。分散決策能夠使各個(gè)機(jī)構(gòu)保持適當(dāng)距離，從而確保決策獨(dú)立性，但這對(duì)于相互理解卻是一件壞事。分散決策可能導(dǎo)致每個(gè)機(jī)構(gòu)都只重視自己對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的觀點(diǎn)，無(wú)法欣賞其他機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)觀點(diǎn)，從而增加有效互動(dòng)的壁壘。[10]政策不協(xié)調(diào)會(huì)導(dǎo)致次優(yōu)政策組合。例如沒(méi)有掌握審慎工具的中央銀行可以依靠過(guò)度使用存款準(zhǔn)備金處置信貸增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，但如果貨幣政策與審慎工具混合使用效果可能更好。[11]第三，責(zé)任不清晰。宏觀審慎決策權(quán)由幾個(gè)機(jī)構(gòu)行使，那么宏觀審慎監(jiān)管責(zé)任也由幾個(gè)機(jī)構(gòu)分擔(dān)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)往往是由多個(gè)因素共同導(dǎo)致的，所以一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很難準(zhǔn)確判斷誰(shuí)應(yīng)當(dāng)對(duì)后果負(fù)責(zé)，最后導(dǎo)致集體負(fù)責(zé)。從國(guó)際金融監(jiān)管的實(shí)踐看，采用這種方式的國(guó)家大多還沒(méi)有進(jìn)行金融監(jiān)管改革，只是一種權(quán)宜之計(jì)。

二、中央銀行宏觀審慎監(jiān)管角色定位的國(guó)際實(shí)踐

中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管角色定位取決于特定國(guó)家的國(guó)情，并不存在一個(gè)萬(wàn)能模式，因?yàn)槿魏我环N制度設(shè)計(jì)實(shí)際上都是基于歷史和現(xiàn)實(shí)所作出的安排。下面對(duì)具備代表性的新加坡、英國(guó)和美國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行介紹和評(píng)析。

(一)新加坡金融監(jiān)管局

新加坡是典型的中央銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的國(guó)家。金融監(jiān)管局是新加坡的中央銀行，同時(shí)是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。新加坡金融監(jiān)管局的職能由四個(gè)團(tuán)組負(fù)責(zé)，分別是貨幣政策與投資團(tuán)、金融發(fā)展團(tuán)、金融監(jiān)管團(tuán)和公司發(fā)展團(tuán)，每一個(gè)團(tuán)下面又分為若干組。其中金融監(jiān)管團(tuán)組是最大的團(tuán)組，包括銀行與保險(xiǎn)組、資本市場(chǎng)組和政策、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)視組。銀行與保險(xiǎn)組負(fù)責(zé)銀行與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管;資本市場(chǎng)組負(fù)責(zé)資本市場(chǎng)的業(yè)務(wù)監(jiān)管;政策、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)視組負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管。

政策、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)視組包括三個(gè)部，宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)視部、審慎政策部、特殊風(fēng)險(xiǎn)部。宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)視部負(fù)責(zé)監(jiān)視金融體系并識(shí)別金融體系缺陷。審慎政策部規(guī)劃銀行、保險(xiǎn)公司和證券公司的資本和審慎政策，促進(jìn)新加坡?lián)碛幸粋€(gè)合理和動(dòng)態(tài)金融業(yè)。特殊風(fēng)險(xiǎn)部監(jiān)控和評(píng)估單個(gè)金融機(jī)構(gòu)和指定支付系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理程序和風(fēng)險(xiǎn)控制。金融監(jiān)管局的宏觀審慎監(jiān)管程序一般是，由宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)視部負(fù)責(zé)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，再上報(bào)給金融監(jiān)管局董事會(huì)，由金融監(jiān)管局董事會(huì)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管決策，然后總裁辦公室組織下屬機(jī)構(gòu)采取宏觀審慎監(jiān)管措施。新加坡這種將中央銀行和金融監(jiān)管融為一體的宏觀審慎監(jiān)管模式，能夠很快對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)作出反應(yīng)，但缺點(diǎn)在于有可能導(dǎo)致官僚主義和道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)英國(guó)金融政策委員會(huì)

英國(guó)金融監(jiān)管改革還在進(jìn)行中，但監(jiān)管框架已經(jīng)基本確定。財(cái)政部2011年6月發(fā)布的《金融穩(wěn)定新方法:改革藍(lán)圖》白皮書(shū)，詳細(xì)解釋了英國(guó)未來(lái)的金融監(jiān)管體制，并附有相關(guān)立法草案。財(cái)政部已經(jīng)向議會(huì)提交了相關(guān)立法草案，議會(huì)正在分步驟進(jìn)行立法。英國(guó)現(xiàn)實(shí)的金融監(jiān)管體制已經(jīng)按照改革藍(lán)圖進(jìn)行轉(zhuǎn)變。金融服務(wù)局(FSA)已經(jīng)于2012年4月2號(hào)轉(zhuǎn)向“雙峰型”監(jiān)管模式。在該模式下，金融服務(wù)局建立了獨(dú)立的“審慎”和“行為”業(yè)務(wù)單元。這兩個(gè)單元就是未來(lái)的審慎監(jiān)管當(dāng)局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。同時(shí)，財(cái)政大臣與英格蘭銀行行長(zhǎng)一起密切合作，已經(jīng)任命了一個(gè)臨時(shí)金融政策委員會(huì)去盡可能執(zhí)行立法建議中的職能。下面根據(jù)英國(guó)《金融穩(wěn)定新方法:改革藍(lán)圖》的內(nèi)容探討金融政策委員會(huì)。

英國(guó)未來(lái)金融監(jiān)管體制包括金融政策委員會(huì)(FPC)、審慎監(jiān)管當(dāng)局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)三個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融政策委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，審慎監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)金融業(yè)審慎監(jiān)管，金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)金融業(yè)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者。金融政策委員會(huì)是英格蘭銀行董事會(huì)的下屬委員會(huì)，成員包括:英格蘭銀行行長(zhǎng)、銀行副行長(zhǎng)、FCA執(zhí)行長(zhǎng)官、英格蘭銀行行長(zhǎng)與財(cái)政大臣協(xié)商后任命的兩名成員、四名財(cái)政大臣任命的成員和一名財(cái)政部代表。其中銀行行長(zhǎng)與財(cái)政大臣協(xié)商后任命的兩名成員，一個(gè)是英格蘭銀行內(nèi)部負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定威脅分析的人員，另一個(gè)是英格蘭銀行內(nèi)部分析市場(chǎng)和市場(chǎng)操作的人員。四名財(cái)政大臣任命的成員必須有與委員會(huì)職能相關(guān)的知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)。金融政策委員會(huì)就宏觀審慎監(jiān)管相關(guān)事務(wù)的表決只需簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)即可。金融政策委員會(huì)的主要職能是識(shí)別和評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就宏觀審慎監(jiān)管事項(xiàng)提出相關(guān)建議，并可以向?qū)徤鞅O(jiān)管當(dāng)局和金融行為監(jiān)管局發(fā)布指令等。

從《金融穩(wěn)定新方法:改革藍(lán)圖》的內(nèi)容來(lái)看，金融政策委員會(huì)的主要優(yōu)點(diǎn)在于，可以充分利用英格蘭銀行的信息資源和宏觀審慎分析能力，并可以直接指令審慎監(jiān)管當(dāng)局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管決策，這有助于宏觀審慎監(jiān)管政策得到良好執(zhí)行。金融政策委員會(huì)未來(lái)面臨的主要問(wèn)題是作為英格蘭銀行的下屬機(jī)構(gòu)，如何與英格蘭銀行保持適當(dāng)距離，從而專注于宏觀審慎監(jiān)管職能。

(三)美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)是宏觀審慎監(jiān)管的重要參與者。美聯(lián)儲(chǔ)不但是聯(lián)合委員會(huì)的機(jī)構(gòu)成員，還是系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)是財(cái)政部主導(dǎo)的委員會(huì)。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席，委員會(huì)設(shè)在財(cái)政部。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)在于:第一，將財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)和所有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入委員會(huì)中，可以及時(shí)掌握宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管動(dòng)態(tài)，將宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策、財(cái)政政策進(jìn)行銜接。第二，財(cái)政部的強(qiáng)勢(shì)角色可以讓委員會(huì)的政策建議得到較好的執(zhí)行，也能夠使宏觀審慎監(jiān)管立法更加容易通過(guò)。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)的主要缺點(diǎn)在于:第一，財(cái)政部主導(dǎo)宏觀審慎監(jiān)管，有可能在大選等特殊時(shí)期延誤宏觀審慎監(jiān)管事項(xiàng)的決策和執(zhí)行。第二，財(cái)政部與華爾街關(guān)系非常密切，像美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)如魯賓、保爾森等均是華爾街金融巨頭高管出身。這有可能使得華爾街更容易影響金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)的政策。

三、中央銀行在我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管中的角色定位

我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒(méi)設(shè)立，但這只是時(shí)間問(wèn)題。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評(píng)估體系和處置機(jī)制”。《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》也明確提出“借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步構(gòu)建和完善逆周期的宏觀審慎政策框架，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)較快發(fā)展”。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川公開(kāi)表示，我國(guó)有必要、也有條件盡快采納和運(yùn)用宏觀審慎性政策框架。[12]

國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)對(duì)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了廣泛的探討，并對(duì)中國(guó)人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管中角色定位提出了相應(yīng)建議。我們通過(guò)對(duì)這些建議進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，中國(guó)人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管角色定位與本文第一部分的分析是相對(duì)應(yīng)的，即可以有三種定位:唯一決策者、主導(dǎo)者或參與者。

第一，中國(guó)人民銀行可以作為宏觀審慎監(jiān)管的唯一決策者。贊同中國(guó)人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管唯一決策者的法律依據(jù)主要有兩個(gè):一是《中國(guó)人民銀行法》第一條明確賦予中國(guó)人民銀行進(jìn)行宏觀調(diào)控，維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé);二是2008年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》賦予中國(guó)人民銀行完善金融宏觀調(diào)控體系，負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定與安全的職責(zé)。王宗祥認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)將宏觀審慎性質(zhì)的金融穩(wěn)定職能賦予了中央銀行，但事實(shí)上迄今為止，中央銀行金融穩(wěn)定部門(mén)并無(wú)與其職能相匹配的權(quán)責(zé)。他提出如下建議:一是建立與中央銀行履行宏觀審慎管理職能相適應(yīng)的法律體系。二是賦予中央銀行更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能，中央銀行的宏觀審慎管理著眼于整個(gè)金融領(lǐng)域，負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，特別是跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。[13]吳曉靈也認(rèn)為，中國(guó)金融監(jiān)管體系應(yīng)該解決央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自定位的問(wèn)題。央行管宏觀，監(jiān)管管微觀，所有總量政策及金融機(jī)構(gòu)屬于宏觀政策的方面應(yīng)該由央行來(lái)制定。[14]筆者認(rèn)為，中國(guó)人民銀行作為我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管的唯一決策者不太適合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，存在很多影響金融體系的因素，由中國(guó)人民銀行一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，存在視角單一的缺陷。另外如果中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管決策，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)(簡(jiǎn)稱“三會(huì)”)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管執(zhí)行，很可能會(huì)導(dǎo)致宏觀審慎監(jiān)管決策得不到良好執(zhí)行，因?yàn)槲覈?guó)是一個(gè)很講究行政級(jí)別的國(guó)家，中國(guó)人民銀行與“三會(huì)”的級(jí)別是相同的，“三會(huì)”不會(huì)對(duì)中國(guó)人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管決策言聽(tīng)計(jì)從，特別是當(dāng)宏觀審慎監(jiān)管決策與微觀審慎監(jiān)管決策相沖突時(shí)。

第二，中國(guó)人民銀行可以作為宏觀審慎監(jiān)管的主導(dǎo)者。考慮到中國(guó)人民銀行已經(jīng)具備的金融穩(wěn)定職能，以及在維護(hù)宏觀審慎監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)，許多學(xué)者贊同成立一個(gè)包括中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部在內(nèi)的委員會(huì)負(fù)責(zé)我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管，由中國(guó)人民銀行主導(dǎo)這個(gè)委員會(huì)。筆者認(rèn)為成立中國(guó)人民銀行主導(dǎo)的委員會(huì)的主要缺陷是權(quán)威不夠。

第三，中國(guó)人民銀行可以作為宏觀審慎監(jiān)管的參與者。有些學(xué)者在探討宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置時(shí)就充分考慮到我國(guó)行政本位的特殊國(guó)情。例如，尹繼志提議，為了更好地開(kāi)展宏觀審慎監(jiān)管，建議我國(guó)成立金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)。委員會(huì)由國(guó)務(wù)院設(shè)立，成員為“一行三會(huì)”、財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)，主席可由一位副總理或國(guó)務(wù)委員兼任，常務(wù)副主席可由中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任。[15]這種模式就充分考慮到宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，由一位副總理或國(guó)務(wù)委員兼任宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，將有利于宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)。

筆者認(rèn)為我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是中央銀行主導(dǎo)模式的改良。我國(guó)可以考慮設(shè)立一個(gè)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，成員機(jī)構(gòu)包括“一行三會(huì)”、財(cái)政部和發(fā)改委等部門(mén)。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)設(shè)置在中國(guó)人民銀行內(nèi)，但是委員會(huì)的主席由一個(gè)副總理?yè)?dān)任，副主席由中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任，委員包括成員機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和幾個(gè)獨(dú)立委員，獨(dú)立委員應(yīng)當(dāng)是熟悉金融專業(yè)知識(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家或法學(xué)家。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)設(shè)在中國(guó)人民銀行內(nèi)，且中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任副主席，可以充分利用中國(guó)人民銀行的信息資源與分析能力，從而發(fā)揮中國(guó)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)必須有自己的職員，從而與中國(guó)人民銀行保持適當(dāng)?shù)木嚯x。委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)置一些輔助機(jī)構(gòu)，例如系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)、系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)評(píng)估委員會(huì)等。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與識(shí)別、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)設(shè)施認(rèn)定、宏觀審慎監(jiān)管決策和宏觀審慎監(jiān)管工具開(kāi)發(fā)等職責(zé)。宏觀審慎監(jiān)管決策的執(zhí)行由相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。

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