區域協調發展的國家義務與法治保障

■冉富強

改革開放30多年來，我國長期奉行“讓一部分人、一部分地區先富起來”的“非均衡性發展”政策，國內出現了一批經濟增長板塊或區域。這些經濟“增長極”在一定時期內促進了我國社會經濟的高速發展。然而，隨著時間的推移，這一政策的消極影響也日漸顯現。為促使區域協調與均衡發展，“東北老工業基地振興”、“西部大開發”等一批帶有區域協調發展的政策日漸上升為國家戰略。黨的十八大報告指出:“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，優先推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中西部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。采取對口支援等多種形式，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區扶持力度?！币〉脜^域協調發展的實效，必須構建區域協調發展的法律制度。為此，本文對我國區域協調發展的國家義務與法治保障原則進行剖析，以期為協調區域的法治建設提供智力支持。

一、區域協調發展權的透視

“空間的自然差異使得一個國家或地區的國民經濟是由具有不同發展水平、不同發展階段及不同發展能力的經濟板塊所組成，這些板塊就是所謂的區域。”[1](P1)從權利視角來看，在同一個時間維度和區域生活的人們，應當享有專屬于自己的生存與發展模式和機會，這就是法學界所界定的生存權、發展權。作為集體人權，它日益受到社會各界的關切。在此，有必要對其進行簡要剖析。

(一)區域發展權的概念與特征

1986年，聯合國大會通過的《發展權利宣言》(以下簡稱《宣言》)指出，發展權是一項不可剝奪的人權。“所謂發展權是通過個體的人的集體參與，促進并享有其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權?！盵2](P60)區域發展權是發展權的題中應有之意。有學者指出:“對區域發展的研究應引入‘人權’的新視角，而對發展權的探討也應導入‘區域’的新維度，從而構建‘區域發展權’新概念。”[3]

區域發展權是各地區固有的享受國家賦予的特定區域差別化財稅、金融及產業政策，整合自己的區域和資源優勢，結合自己的發展現狀，持續發展以滿足本區域內居民日益增長的物質和文化需求的權利。[4](P46－50)從上述發展權的概念界定中，我們發現區域發展權具有平等性、集體性、層次性、漸進性、多元性及開放性特征。

區域發展權的平等性是指國內各區域或地區享有平等的發展權利和機會，它是公民平等權的自然延伸和理性拓展。區域發展權的平等性主要體現為機會平等、權利平等和規則平等，而不是實質發展內容的均等化。它從來都不否認國家有權針對自然環境資源、社會發展階段及人文環境差異，賦予特定區域實施差別化的政治、經濟、文化及社會政策和措施。集體性是指區域發展權的主體是特定地區和區域的全體社會主體，包括公民、法人及其他組織等。層次性是指區域發展權大體可分為初級階段和高級階段。初級階段以滿足生存權為主要目的，高級階段則以可持續發展、追求幸福和政治參與為主要目的。[5](P29－34)漸進性是指區域發展的不間斷性和連續性，雖然不排除中間出現重大自然災害或社會原因可能導致區域發展的暫時中斷，但區域發展權具有總體趨勢上的漸進性。多元性是指區域發展權是一個概括性的權利譜系，其包括政治、經濟、文化和社會權利等內容。開放性是指區域發展權將隨著社會經濟的發展而不斷變換形式、擴展內容和提升層次。協調、均衡和可持續發展是全球性的共同挑戰。

由于國情不同，各個國家或地區的區域協調、均衡和可持續發展的內涵和特征也不盡相同，實現國內各區域協調發展的路徑也必然存在一定差異。作為最大的發展中國家，我國區域發展權也有自己的獨特內涵。

(二)我國區域協調發展權的特征

其一，我國區域發展權的主體具有一定的民族性。西藏、新疆、內蒙、廣西和云南等地既是少數民族集居區，也是經濟、社會發展相對落后地區。區域發展權的主體呈現出區域性與民族性疊加的特點。所以，我國的區域協調與均衡發展不僅是一個重大的經濟與社會問題，也是一個非常棘手的民族和政治問題。它事關民族團結、國家統一與社會和諧穩定。在實現區域協調與均衡發展過程中，我國應把區域協調發展與民族區域自治、宗教信仰自由等法律制度結合起來，統籌兼顧。

其二，我國區域協調發展的義務主體是國家。我國區域發展失衡既有“無形之手”的市場功效，也與國家長期實施的“非均衡發展”政策直接相關。從發達國家的經驗來看，市場對區域發展失衡的修復能力非常有限，國家在區域協調與均衡發展中必須擔當自己應有的職責。作為經濟轉型國家，我國區域協調發展的義務主體當然也是國家。

其三，各區域內在聯系松散，缺乏區域協調發展的法律制度和機制保障。作為發展中國家，我國帶有明顯的“二元經濟結構”特征，即一方面擁有現代化的工業和信息產業部門，另一方面還有以傳統生產方式為代表的農業與手工業部門?！岸洕Y構”特征導致國內各地區內在聯系較松散，缺乏區域協調發展的社會經濟結構基礎。要實現國內各區域的協調、可持續與均衡發展，國家亟待設立專門的區域協作組織機構，建立健全區域協調發展的外在約束制度和實施機制。

其四，我國區域發展權的主要內涵是堅持、貫徹和落實各區域的平等發展權。當前我國區域協調發展的重點應當為:一方面努力保障各地區的平等發展權利，做到機會公平、規則公平、權利公平，消除體制、機制中不具有正當性的差別化政策和措施;另一方面構建一套具有正當性基礎的，能夠有效促進欠發達地區提升自我發展能力的法律制度和實施機制。

二、區域協調發展的國家保障義務

市場并非自足的系統。市場不能解決或不能較好解決的事務則由政府解決。這就是市民社會與政治國家二元論的精神實質。區域協調與均衡發展是市場無法修復的世界性難題，它已經由發達國家及我國改革開放幾十年的社會實踐所證實。因此保障主權國家內各區域協調與均衡發展是政府的自然法義務。作為單一制國家，我國區域協調發展的國家保障義務更加凸顯。

(一)中央區域協調發展的保障義務

在市場經濟體制下，如果生產要素完全由市場配置，很容易導致國內各區域、各地區發展失衡。當前，中西部地區人才“孔雀東南飛”即是例證。聯合國《宣言》第3條指出:“國家有權利和義務制定適度的國家發展政策，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發展及其帶來的利益的公平分配的基礎上，不斷改善全體人民和所有個人的福利?！薄缎浴返?條規定:“各國應在國家一級采取一切必要措施實現發展權利，并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配等方面機會均等?！币虼?，中央國家機關在保障區域協調發展中具有不可推卸的倫理和法律義務。鑒于國家審判權和檢察權的被動性，所以，本文的探討僅限于立法權與行政權。

1．國家立法權

我國《憲法》和《立法法》對中央與地方立法權的界分基準是“重要事項”原則，即外交、國防等重要事項的立法權由全國人大及其常委會行使。如果這些事項尚未制定為法律，全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際情況制定行政法規，但有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和司法制度除外。但這一界分基準日益受到理論界和實務界的質疑。

在市民社會與政治國家“二元論”分析范式下，“中央與地方立法事項劃分的基本依據和標準，應當按其‘影響范圍’而并非‘重要程度’?！盵6](P366)如果按“影響范圍”來配置中央與地方立法權限，宏觀調控和實現全國基本公共服務均等化屬于中央政府的專屬職責。宏觀調控和實現基本公共服務均等化是實現區域協調與均衡發展的基本制度保障，而生態環境保護、自然資源利用、地方公共服務的供給等則應由地方立法權負責。

為實現區域協調與均衡發展，全國人大及其常委會應履行其專屬立法權，盡早制定統籌區域協調發展的財政、稅收、金融、土地征收及生態補償等方面的法律。比如，《中央與地方事務管轄權限法》、《轉移支付法》、《區域經濟、技術與文化合作法》、《生態補償法》等都應盡快列入立法規劃，以實現全國基本公共服務均等化，提升中西部地區、革命老區、貧困地區、生態保護區的自主發展能力。

2．最高國家行政權

行政機關所面臨的是紛繁復雜的社會現實，法律不可能一一給出具體答案?！叭绻麍猿中姓穆氊熂兇馐菆绦蟹桑捅仨毤僭O規則永遠先于個別經驗而存在，這實際上等于歷史的終結，對于所有社會問題我們都已經有明確的法律方案。政府必須遵守法律，但歷史在不斷前進，因此政府也必須處理法律沒有給出答案的事務?！盵7](P278)在法律沒有明確授權時，行政機關處理行政事務更多地是展現行政人員的社會精英品格，行政合理性的法哲學基礎也在于此?！啊侠硇浴谋举|是獲得未來公民的同意，需要較高的預見性，因而往往只有精英能夠勝任?！盵7](P82)

在區域協調發展中，國務院作為最高國家行政機關，除了貫徹執行國家已經頒布的區域協調發展法律制度以外，還要授權地方政府積極探索區域協調發展的政策和措施，以便積累各方面的經驗教訓，為國家立法提供制度經驗和范本。同時，還有積極制定區域協調發展的總體規劃。當前，國務院已經制定全國功能區規劃。要貫徹和落實好這個規劃，國務院應抓緊成立專門實施機構，負責協調、處理區域協調發展的專門工作，解決區域協作發展的沖突和爭議。

(二)地方區域協調發展的保障義務

在市場經濟體制下，下級政府能夠解決的問題盡量交由下級政府解決，下級政府不能解決或不能較好解決的事項再由上級政府處理。在促進各區域協調發展中，地方也要有所作為。地方的作用也分立法與行政兩個領域。

1．地方立法權

我國目前“重要事項”立法權配置模式嚴重制約了地方自主權的發揮，應盡早按“影響范圍”來科學配置央地間立法權限。正如美國科迪斯法官所說:“如果事務要求全國統一調控，那么國會就具有專有立法權;如果事務需要根據地方特色得到多樣化處理，那么即使它處于國會權力范圍之內，只要國會沒有制定立法去優占各州調控，各州就仍有權行使共有調控權。”這就是著名的界分中央與地方權限的“庫里法則”。[8](P235)

鑒于我國憲法、法律不可能在短期內對中央與地方立法權限重新配置，基于區域協調發展的應急需要，全國人大及其常委會可參照《全國人大常委會關于授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》、《全國人大關于授權汕頭市和珠海市人大及其常委會、人民政府分別制定法規和規章在各自的經濟特區實施的決定》，賦予地方政府一定的自主立法權。授權立法應當注意如下問題:一是應突出地方特色;二是以經濟立法為重點;三是堅持立法創新與接受中央立法監督相結合。

2．地方行政權

“從經驗和理論兩個角度來分析，將行政視為前立法階段更為合適。當然，對于已經確立的法律規則，行政機關是必須遵守的，但是，從全局來看，現在的立法是過去的行政，而現在的行政可能又決定著未來的立法?！盵7](P152)地方人民政府是區域協調發展的主要踐行者，在區域經濟發展中應充分施展其才華和技藝。一方面，地方人民政府應忠實執行國家區域協調發展的法律法規;另一方面，地方人民政府也應在法律、法規“空白”、“滯后”的情形下，自覺結合本地區、本部門實際，積極探索試驗，為區域協調與均衡發展立法提供前沿性報告和經驗。

三、區域協調發展的法治保障原則

區域協調發展事關我國政治穩定、經濟繁榮和社會和諧。在社會主義法治國家建設中，在立法、執法、司法層面，區域協調與均衡發展應當堅持如下法治保障原則。

(一)權利平等原則

“在市場經濟中，只有當個人和廠商擁有一套廣泛而牢固的個人權利時，源于貿易的大量重要的收益才會形成，許多重要類型的生產活動才會發生。事實上，超過原始社會所能得到的貿易收益，只能在個人權利既廣泛又牢固的環境中才會發生?！盵9](P145)個人和企業廣泛而牢固的權利就是經濟自由權。“經濟自由是市場經濟的另一個基礎性條件，盡管在很多國家將其包含于財產權，但是現代國家都紛紛視為獨立權利給予關注?！盵10](P274)經濟自由權是指市場主體享有的營利動機、意志及其行為受到尊重與保護，并排除他人侵犯的效能。在法治視野下，尊重和保護市場主體的經濟自由權就是提供平等的法治環境。

平等、競爭、開放與統一是市場經濟的本質特征。構建機會平等、權利平等與規則平等的法制秩序是政府的首要職責。長期以來，我國的經濟發展路徑是設立經濟發展特區、授予特定地區或區域特殊經濟政策的“非均衡發展”模式。今后，缺乏正當性基礎的差別化政策應當徹底摒棄。黨的十八大報告提出:“公平正義是中國特色社會主義的內在要求……逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利?！苯窈螅珊驼咚苋萑痰牟顒e化待遇要么是基于本地區、本區域的實際情況而制定并實施的理性化的“個性”安排，要么這種差別化“禮遇”對處于“最不利”的社會與經濟地位的民眾有利。否則，差別化的法律、政策和措施都缺乏合法性基礎。

(二)多元利益衡平原則

利益表征一種社會關系，人的需要是利益的根源，利益體現了人類與需要對象之間的矛盾關系。[11](P10－13)這是人類中心主義的概念界說。事實上，人類也是大自然的產物。自然界除了滿足人類需要之外，還有獨立的倫理和哲學屬性?！叭祟悓Υ匀坏幕顒?，不僅不能損害他人和子孫后代的利益，應當為此承擔責任;而且不能損害生命和自然界的利益，應當為此承擔責任?！盵12](P260)在生態法哲學看來，利益主體并不專屬于人類，物質、生態、人類都是利益關系的主體。

除了利益主體的多元性以外，利益內容也同樣具有多樣性。在生態文明建設中，既有經濟利益與環境利益的沖突，也有經濟利益之間、環境利益之間的內在矛盾;既有國家整體利益與各地區局部利益的沖突，也有區域之間的利益摩擦;既有公共利益與私人利益之間的緊張，也有公共利益之間、私人利益之間的固有張力;既有當代人之間的利益糾結，也有當代人與后代人之間的利益沖突;既有國內經濟與環境的緊張關系，也有主權國家之間的經濟與環境競爭。

在構建區域協調發展中，一定要統籌把握和考量各種利弊得失，且不可因急于追求某一方面的利益而忽視其他相關利益，特別要處理好社會經濟發展與生態環境保護的關系。平衡多元利益關系的總原則和價值向度是:既要處理好人與人、個人與社會之間的關系，也要處理好各區域之間、人與自然之間的關系。

(三)立法權與行政權能動原則

在區域協調發展過程中，權力能動應當以提升欠發達地區的自主發展能力為切入點。羅爾斯的“平等的最大自由”和“差別原則”可以成為我國實施區域協調均衡發展的參考。“平等的最大自由原則”是指每個人都享有與其他人同等的最廣泛的基本自由;“差別原則”是指職位向所有人開放，社會的和經濟的不平等應當首先滿足最少實惠者的最大利益。[13](P60－76)這兩個正義原則警示我們:中央政府應積極制定各區域全面、協調和可持續發展的規劃和綱要，構建和落實區域協調、均衡及可持續發展的法律法規和行政措施;另一方面還應把拖欠革命老區、貧困地區的“舊債”以制度化、法制化的方式償還。

“行政權具有立法與司法權所沒有的某些屬性，如積極性、主動性、傾向性、直接性、單方性、整體性、廣泛性、經常性、連續性等?！盵14](P16)在區域社會經濟發展中，行政權能動主要有兩種實現方式。一是忠實執行中央與地方立法;二是在憲法、法律框架下進行制度、體制和機制方面的創新。

行政權力能動的一個重要方面是忠實貫徹執行中央與地方立法。無論是中央立法還是地方立法，都要依靠各級行政機關及其工作人員對法律、法規的詮釋和執行，行政機關及其工作人員貫徹執行法律、法規的實踐也是其對法律、法規進行不斷注解的過程，行政機關“能動”執法是保證法律產生實效的源泉。

行政權的創新應當在憲法、法律框架下進行。在憲法、法律框架下主要是指行政權要以憲法、法律精神和原則為指針，而不是把其作為僵死的教條。創造性地開展工作是指行政權應當結合本地實際，在不與憲法、法律原則沖突的前提下，不斷進行制度、體制和機制創新。

(四)公平與效率統籌兼顧原則

公平、效率都是法的價值。從表面上看，公平與效率是一致的。然而，事實上，公平與效率之間存在一定沖突。如何協調二者之間關系，是“效率優先兼顧公平”，還是“以效率為代價而強調公平”，已經成為各國法制現代化進程中揮之不去的歷史課題。

在改革開放之前，我國秉承“公平優先于效率”的原則，極大地挫傷了廣大民眾的趨利動機及營利行為，不能充分解放社會生產力，進而使社會財富的“蛋糕”做大受到阻礙。改革開放之后，為迅速追趕西方發達國家，我國長期堅持“效率優先兼顧公平”的價值取向，使我國的綜合經濟實力在較短時間內榮居世界第二。隨著改革開放的深入推進，我國各區域、城鄉、行業及群體間的收入差距越來越大，分配格局嚴重失衡導致社會財富愈來愈向少數人集中。我國基尼系數在10年前越過0．4的國際公認警戒線后仍在逐年攀升，貧富差距已突破合理界限。[15]這說明“效率優先兼顧公平”的價值取向需要適度修正。

黨的十八大報告指出，共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，調整國民收入分配格局，加大再分配調節力度，著力解決收入分配差距較大問題。為此，在區域協調發展的法律制度構建中，我國始終應當把公平與效率統籌兼顧作法制建設的價值總向度。即在初次分配和再次分配中都應兼顧公平與效率兩個原則。在初次分配中，要貫徹形式公平、規則平等和權利平等;在再次分配中，要強調實質平等、結果公平，要讓改革開放“紅利”更多、更公平地惠及國內各區域，特別是欠發達地區的廣大民眾。

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[11]楊煉．立法過程中的利益衡量研究[M]．北京:法律出版社，2010．

[12]余謀昌．環境哲學:生態文明的理論基礎[M]．北京:中國環境科學出版社，2010．

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[14]楊海坤，章志遠．中國行政法基本理論研究[M]．北京:北京大學出版社，2006．

[15]http://news．163．com/10/0510/07/66A94FI N000146BD．html．2012—12—08．