公共財政信息公開的法理分析與制度完善

■豆星星

隨著我國市場經濟的發展和政府管理的法制化，社會公眾對財政收支狀況、財政支出的用途、結構及其效果等愈加關注。另外，政府財力的增強和支出規模的擴大也對政府公共財政管理提出了許多新的要求。解決這些問題，其中之一就是反映政府職能的財政活動必須接受社會公眾的有效監督。因此，公開政府公共財政信息，提高財政透明度是我國當前財政改革的重中之重。

一、公共財政信息公開制度的法理分析

構建財政信息公開的法律制度就是為了保障公眾獲得政府財政信息的權利。獲得政府信息的權利是積極的權利，或者說是可訴求的權利，是可以通過法院來強制執行的權利。財政信息公開制度的法理基礎是指，公眾有獲得政府財政信息的權利與政府機關公開政府財政信息的義務的法理淵源。

(一)財政信息公開的法理之源:法治思想

財政信息公開的立法是以法律的形式來規范政府行政行為，目的在于通過公開政府財政信息達到控制和監督行政權行使的目的，政府財政信息的公開是手段，而控制監督行政權的行使，進而保障公民權利才是目的。從法理的角度而言，財政公開的法理之源在于法治思想。法治思想從誕生之始就主張要監督和控制國家和官吏的權力行使。柏拉圖早在《法律篇》中就主張:“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅;然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。”[1](P25)亞里士多德則正式提出了法治思想，他認為:“法治應當包含兩重意義:己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身應該是制訂的良好的法律。”[2](P199)當代，社會經濟的發展使得國家對經濟的宏觀調控職能大為擴張，公民獲得的權利和自由也有了新的發展，從過去單純的政治權利和自由、私有財產權的保障擴大到公民的社會經濟權利。

財政信息公開是對政府財政行為監督和制約的有力武器，財政信息公開能有力保障政府行政權行使的合法性，監督行政權的行使，防范和控制政府權力的濫用，保障行政權力在合法合理的軌道內運行，達到公平公正保障公民權利和自由之目的。

(二)財政信息公開的憲政基礎:知情權

知情權，又稱為了解權或知悉權，其含義有廣義和狹義之分。“廣義的知情權，是指公民、法人及其他組織依法所享有的對于國家機關、公共機構或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權利，以及在法律不禁止的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。”[3](P48)“狹義的知情權，是指公民、法人和其他組織依法對國家機關要求公開某些信息的權利，和不受妨害地獲得國家機關公開的信息的自由。”[3](P51)

在現代社會，知情權是公民所享有的一項不可或缺的基本人權，也是公民實現其他權利的必要基礎和前提。政府信息公開對于行政機關而言，是其應盡的職責，對于公民而言，是其知情權的體現。對于權力和權利的一般關系而言，是權力的本源，權力必須以保障權利為目的，以權利為其自身運行的邊界。否則，不僅公眾的知情權無法從法定權利轉化為現實權利，就連權力自身的合法性也會出現危機。

(三)財政信息公開的政治基礎:人民主權理論

人民主權理論來源于國家和社會起源的政治學說。人民主權理論強調人民是國家和社會的主人，國家和社會都是建立在個體之上。政府是保障人民實現權利與自由的工具。恩格斯曾引用盧梭表述人民主權思想的論述，“人民擁立國君是為了保護自己的自由，而不是為了毀滅自由，這是無可爭辯的事實，而且是整個國法的基本原則”。[4](P482)

政府所掌握的財政信息具有“公共財產”的性質，財政信息的所有者應當是全體人民，政府機關只是這些信息暫時的“保管者”，而不是最終的壟斷者，政府是在人民的委托與同意之下，為實現國家目的，特別是為了保障人民的自由權利，促進社會福利，收集運用龐大信息，才成為最大的信息收集者和擁有者，但決非所有權者，政府無權單方面決定其所擁有的信息的使用、處分，政府負有向信息的真正所有者人民公開的義務。財政信息公開是人民主權理論的本質要求和應有之義。

(四)財政信息公開的行政法基礎:行政控權論

控權論是行政法的理論基礎。“行政法的第一個定義就是它是關于控制政府權力的法律。控制政府權力正是行政法的核心。”[5](P6)施瓦茨認為:“行政法:控制國家行政活動的法律部門。它設置行政機構的權力，規范這些權力行使的原則，以及對那些受到行政行為侵權者提供法律補救。”[6](P1)控權論的基本立足點在于:國家或政府必須在一定的范圍內活動，從事有效的公益事業，才是合法的，具有要求公民服從的權威，而其一旦超越這個范圍，其權威的合法性就喪失了，公民甚至可以拒絕服從;個人利益的維護和實現是首要的，政治權力天然地具有腐敗和濫用的傾向，必須對其進行嚴格地法律控制。

政府公開財政信息的行為是一種行政行為，通過政府公開所掌握的信息資源，提倡透明度，能有效遏制政府部門的貪污腐敗，對行政權的運行過程和運行結果進行強有力的監督，從而達到控制政府權力，保障公民權利的目的。

(五)財政公開的經濟學基礎:公共財政理論

公共財政是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。公共財政具有如下基本特征:(1)公共財政是為市場提供“公共服務”的國家財政;(2)公共財政是彌補市場失靈和市場殘缺的國家財政;(3)公共財政是社會公眾對其規范、決定、制約和監督的國家財政;[7](P23)(4)公共財政是為了滿足全社會對于公共產品的需求，依法公開財政活動，解決財政管理中的“越位”、“缺位”、與“錯位”問題，優化財政性資金使用的結構。

二、當前我國公共財政信息公開現狀與問題分析

“公開性”是公共財政最核心、最關鍵的特征。“公開性”所強調的是，無論是公共財政的收入還是支出，都應當通過一定的方式向社會公開，尤其是財政收入如何被使用，使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內的社會公眾都應當有知情權、監督權。這是因為公共財政是公眾為之規范、決定和制約的政府財政，政府和財政活動要符合市場要求，真正反映公眾的意愿和訴求，市場和作為市場主體的社會公眾必須對政府行為進行有效的監督和制約。

透明財政所直接涉及的問題便是公共財政信息的公開，這里的公共財政信息，主要包財政政務信息、財政預決算信息、部門預算信息、財政轉移支付信息、政府采購息、稅務信息、行政成本信息和非稅收入信息等等。目前我國財政信息公開的途徑主要是政府公報、新聞發布會、媒體網絡傳遞、座談會、聽證會、電子屏幕顯示、設立公告欄等多種方式。但是這些財政信息的公開方式在信息的公開性、及時性、充分性、完整性和易得性等方面都不能夠很好地滿足社會公眾的需要。在此，以我國目前財政預算情況為例來說明我國財政信息公開的現狀。

(一)我國公共財政信息公開的現狀分析

與世界上其他國家相比，我國財政的整體透明度還很低，差距異常明顯。IMF(際貨幣基金組織)為了推動成員國財政透明度的工作，曾發表了《財政透明度良好行為準則》和《財政透明度問卷》，為發展中國家和轉軌國家制定了一個財政透明度的最低標準及實施要求。通過與IMF最低標準的比較，可以較清楚地看出我國財政不透明的基本狀況(參見表1)。另據普華永道2001年關于“不透明指數”的調查告，中國在被調查的35個國家和地區中被列為透明度最低國家。[8]

改革開放前，我國實行計劃經濟體制，財政履行的是“國家分配職能”，財政活動在某種意義上處于“黑箱”狀態，社會公眾對財政活動的信息知之甚少，財政透明度很低。改革開放后，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，國家財政也進行了一系列漸進式的改革。作為推動公共財政體制改革的重要組成部分，我國于20世紀90年代末開始逐步增強財政透明度。如國家審計署發布的審計報告顯示，2007年度中央部門本級在預算執行中存在問題資金達293．79億元，涉及多個部門。該報告針對國家財政預算執行中存在的一系列嚴重問題進行了揭示，其中涉及公共建設項目質量問題、社會保障資金及其他專項資金挪用擠占問題、預算外“小金庫”問題、公共支出及行政浪費問題、官僚和腐敗等問題。該報告使財政透明度成為社會各界一致矚目的焦點。

表1 中國財政透明度與IMF最低標準要求的差距

(二)我國公共財政信息公開中存在的問題

1．政府和公眾觀念上的差異造成財政信息供求雙方缺乏互動

由于我國長期實行高度集中的政治經濟體制，“政府處于權威地位，大眾服從于這種權威”的觀念在財政信息供給者政府內部根深蒂固。在這種觀念的引導下，政府在運用財政資源時，對財政資源的公眾來源是漠視的。另外，在任何社會和國家，政府內部的官員政客其實都有強烈的造成政府與公眾之間信息不透明的意愿。財政不透明為官員和政客的尋租、腐敗制造了安全的屏障，為決策失誤提供了比較可靠的借口。由于現在官員升遷和政績考核機制缺陷造成政府官員的短視，在位官員存在讓自己的腐敗成本由下一屆的官員來承擔的僥幸心理，導致仍然有很強的激勵造成財政信息的不公開。作為財政信息供求的另一端，即作為信息需求者的大眾，政治參與意識和民主意識還不強。作為普通大眾，尤其是作為占我國人數最多的農民，民主意識還比較淡薄，獲取信息的能力有限，他們關注的不是政府信息的公開，而是自己生活狀況的改善。財政信息供求雙方缺乏良性互動，最終將會造成政府公共財政信息公開流于形式。

2．政府多以涉密為由規避公共財政信息的公開

1988年第七屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過《中華人民共和國保守國家秘密法》(簡稱《保密法》)和2007年由國務院常務會議通過《政府信息公開條例》是兩部主要的涉及信息公開的法律法規。按照現行《保密法》的規定，政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身來確定的，換言之，哪些政府信息需要保密是由行政權力來決定的，這為政府部門拒絕公開信息提供合法的借口。雖然《政府信息公開條例》第10條規定，縣級以上各級人民政府及其部門主動、重點公開的政府信息里，其中一項包括“財政預算、決算報告”。但對于預算來說，是指送交人大的預算草案的公開，還是指人大通過的預算的公開呢？如果是預算草案，是在送交人大的同時就向社會公開，還是在人大開會期間公開？是部分公開，還是全部公開?是粗線條公開，還是詳細公開?諸如此類，《政府信息公開條例》并沒有進一步的明確說法。

“目前我國的預算公開過分依賴于政府主導，使得預算的透明度極低，這也是預算改革陷入‘泥潭’的一個縮影。”[9]在此背景下，地方預算信息的公開大都是一種報賬式公開。如廣東省廣州市首次在網上公開年度“賬本”，114個政府部門的2009年部門預算均上網公開，供公眾免費查閱、下載。[10]但仔細研究，就發現實際意義微弱——公開是公開了，但只是報賬式公開;至于支出明細還是語焉不詳。廣州市委辦公廳的“支出預算總表”中，只簡單羅列行政運行、專項服務、專項業務、事業運行等幾項，而預算總額達到9548．83萬元。特別是公款招待、公車消費和公費出國這“三公”消費，在預算支出中就找不到相應蹤跡。

3．公共財政信息內容不全面，缺乏及時性

政府公共財政信息公開應做到公開的內容全面、準確、具體。公開內容除涉及國家安全、國家重要機密以及法律規定的其他不能公開的信息之外的全部信息，包括政府財政部門和其他部門的部門職責、行為規則、工作程序以及與公共財政有關的政策措施、工作目標、成效信息等。向社會公眾公布的政府公共財政信息既包括當前公共財政的相關活動情況，也包括公共財政相關活動的歷史和預測的全面信息。我國已經加入通用數據發布系統，基本能夠按照最低時限要求發布數據，但在內容發布方面存在許多缺陷。例如，預算報告列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項目，以及完成預算的實際情況，但沒有列出前年的有關數據，更沒有包容今后兩年的預測數據;預算報告沒有公布預測收入和支出的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型;預算報告簡單介紹了政策重點，但缺乏詳盡的數量指標，人們難以對資金使用進行績效評估;預算信息大多處于封閉狀態，大量的數據、報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布，降低了財政透明度。財政信息在信息披露方面存在的問題導致社會公眾不能夠及時有效全面的掌握政府財政政務信息，不能了解財政收支的詳細情況。政府公開公共財政信息應具備及時性，“過時”信息的價值會大打折扣，但當前政府在公開財政信息時往往未考慮時效因素，沒做到及時公開。

4．公共財政信息公開缺乏有效監督

政府公共財政信息公開缺乏有效監督主要表現在缺乏健全的責任追究機制。責任追究是確保落實公共財政信息公開的重要手段，各級人民政府及其部門應當明確公共財政信息公開所涉及的相關部門和有關人員的責任，以及相應的責任追究辦法。我國尚未制定一部專門的規定政府公共財政信息公開的法律法規，因而公共財政信息公開缺乏直接的法律依據和獨立完整的法律保障。我國關于公共財政信息公開的法律規定大多散見于《憲法》、《稅收征管法》、《預算法》、《審計法》、《會計法》和《政府信息公開條例》等法律法規中。這為公共財政信息公開提供了必要的、基礎的法律依據，但由于這些法律法規對于公共財政信息公開只作了原則性的規定，其內容的完整性，法律的適用性以及可操作性都有待提高。

三、完善我國公共財政信息公開制度的建設

建立財政公開法律制度，實現良好的財政透明度，已成為當前我國迫切需要并且可以加以解決的問題。財政公開法律制度的構建與完善既要解決其理論基礎問題，又要借鑒境外的立法經驗設計出符合我國國情的財政公開制度，方能進一步推動我國財政信息公開的進程。

(一)財政信息的供求雙方轉變觀念，實現雙方良性互動

公共財政在本質上要求政府必須強化公共受托責任，提高服務意識，主動向社會公開財政信息。依托“金財工程”，通過政府門戶網站、報刊、廣播、電視等公共媒體，以及新聞發布會、政府公告等便于公眾獲取信息的方式，做到經常性工作長期公開，階段性工作逐漸公開，臨時性工作隨時公開，涉及群眾切身利益的事項及時公開，逐步建立起完善的財政信息披露制度。同時要建立財政信息公開績效評價體系，把它作為官員政績考評的一項內容，落實財政信息公開的責任追究制度，對沒有按照法律規定提供信息的政府責任人追究其法律責任。應當明確，主張權利是公民對社會應盡的義務。主張財政信息公開的權利也是每個公民對社會應盡的義務。對于財政信息權利這種公共領域的權利，假如每個公民都抱著“搭便車”的想法，總希望靠其他人的努力來讓自己坐享其成，那財政公開就會出現所謂的“公用地悲劇”，財政知情權永遠只是“紙面上的權利”。隨著公民主張權利意識的不斷增強，相信今后將有越來越多的公民意識到并且努力爭取自己應有的權利。

(二)健全政府公共財政信息公開的法制環境

1．修訂《保密法》

《保密法》和《政府信息公開條例》是我國保守秘密和政府信息公開方面兩部最主要的法律。正是因為《保密法》的滯后性特點和位于《條例》之上的現實，使得實際工作中信息公開尤其是政府公共財政信息公開時常以《保密法》為由拒絕公開，《保密法》應予以修改與完善。首先，對現在的各種保密條例逐條進行清理，廢除或修改與公共財政信息公開的基本原則相抵觸的各項條款。如將國家和縣以上各級財政的中、長期財政收支計劃、年度財政收支計劃，預算、預算執行情況和決算作為國家秘密而不予公開的條款。其次，明確公共財政信息中涉及國家秘密的內容。現有的《保密法》中被列為國家秘密的信息范圍過于寬泛，公共財政信息不予公開的做法常常是冠以“國家秘密”、“政府工作秘密”或是“商業秘密”的名目。《保密法》第8條涉及公共財政信息公開的“國家經濟和社會發展中的秘密事項”的規定過于籠統、含糊。應明確相關標準，明晰公共財政信息中涉及國家秘密的內容，明確公共財政不予公開的范圍。

2．修訂《預算法》

在《預算法》長達十余年的實施過程當中，伴隨著我國社會主義市場經濟的發展和財政體制改革的不斷深入，我國財政預算體制中的一些深層次矛盾依然存在，最為突出的問題就是預算內容不透明，這也成為現行預算法律制度中的薄弱環節。現行的《預算法》不僅沒有對國家預算公開原則作出規定，反而在預算實踐中執行有關部門制定的預算保密性規定，導致財政預算信息難以公開。因此，應修訂《預算法》，確立“以公開為原則，不公開為例外”的預算公開原則，并對財政信息公開作出明確、具體、可操作性的規定。

3．制定《政府公共財政信息公開規定》

《政府信息公開條例》出臺后，政府公開信息、群眾獲取信息已有法可依，這標志著政府信息公開已進入法制化軌道。雖然政府公共財政信息與政府信息存在一定的交叉，但公共財政信息有其自身獨特的特點，因此公共財政信息公開還需要更為專門、具體的規范。其中，最切實可行的方案是財政部在《政府信息公開條例》規定下制定專門的《政府公共財政信息公開規定》。在專門制定的《政府公共財政信息公開規定》中應明確列舉政府信息公開的內容、范圍與程序，以及不予公開的事項即政府信息公開的例外、政府信息公開的限制、政府信息公開的界限等。將政府在公共財政運行中掌握的，應向社會發布的公共財政信息依法定的程序、方式、時間予以公布。

(三)完善政府財政信息公開的司法制度

1．建立財政信息公開的行政訴訟制度

政府不公開應當公開的公共財政信息，屬于行政不作為。世界上大多數國家都賦予了公民在受到行政不作為行為有提起行政訴訟的權利，以保障公民享有最終的司法保護。如美國的《信息自由法》重要原則是法院對政府具有重新審理的權利，在政府機構拒絕提供信息，申請者請求司法救濟時，法院對行政決定所依據的事實了可以重新審理。我國臺灣學者翁岳生認為:“法院對于行政處分之合法性審查，必須就其事實上以及法律上之點，均有完全的審查權，而不應受行政機關之認定之約束。”[11](P226)

我國《行政訴訟法》第11條第1款僅僅將“拒絕履行保護人身權、財產權的職責，拒絕或拖延頒發許可證、執照，不發給撫恤金”的案件納入行政訴訟的范圍，其受案范圍顯然過于狹窄。對于行政機關其他不履行法定職責的行為，如政府信息不公開等，公民很難通過行政訴訟獲得司法救濟。因此，必須進一步擴大行政訴訟的受案范圍，使行政相對人在受到行政不作為侵害時，有權依法提起行政訴訟，尋求司法救濟。

2．建立財政信息公開的行政公益訴訟制度

在我國，建立政府公共財政信息公開行政公益訴訟制度的必要性體現在:首先，行政公益訴訟的首要價值目標是維護公共利益，公共利益神圣不可侵犯，然而，更多的實際情況是，并未有相應的法律制度對公共利益的特殊法律地位加以支撐，公共利益的維護常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政行為或行政不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。其次，由于行政公益訴訟與傳統的訴訟機制不同，不以事后救濟為基本特征，不以發生實質侵害為要件，具有較強的事前防御和預防功能，可以在行政機關的違法作為或不作為尚未對公共利益造成實質性侵害時及時得到糾正和制止，防止國家資源的浪費。其可行性體現在:我國現有的法律理論及相關的法制實踐都為政府公共財政信息公開行政公益訴訟制度提供了足夠的支持。我國憲法規定:“公民對任何行政機關及其工作人員的違法失職行為都要提出申訴、控告或檢舉的權利。”再次，不斷發展的社會實踐也為建立政府公共財政信息不公開行政公益訴訟制度提供了有力的現實依據。最后，近年來全國各地不斷出現的維護公共利益的行政訴訟案件說明行政公益訴訟的社會基礎已經形成。在政府公共財政信息公開的過程中建立公共財政信息不公開公益訴訟制度為保障公民知情權又開辟了一條救濟渠道。

(四)建立有效的公共財政信息公開的監督制度

1．加強審計監督，保證公共財政信息的真實性

首先，現階段我國大多數單位都要接受來自審計、稅務、紀檢、檢察院等多個部門的財務審計，這其中的某一個部門又不能承擔全部政府部門的審計，從而造成一方面存在大量重復審計，另一方面又存在審計不足的問題。其次，國務院領導我國國家審計部門，這使得審計工作難免受到行政干預。此種審計對政府部門來說并非嚴格意義上的外部審計，同時審計部門的審計結果信息大部分都是不予公開的，密閉的審計結果難以保證政府公共財政信息的真實有效，這也使得審計的監督作用大大減弱。所以，應建立獨立于行政機關的審計體系，加強外部審計監督力度，及時準確地披露審計信息。

2．完善公共財政信息公開問責制度

政府公共財政信息公開問責制度本質上是一種行政問責制。行政問責制是一種對行政行為全程監管的問責制度，也是一種全方位的責任追究機制。它將對公務人員行使公共權力的行為形成制度化的全程監督和全面監督，在監督過程中發現問責對象存在問題即可對其進行懲處。[12]完善行政問責制度，應特別強調將社會民主監督引入問責制，加強民主問責。以往的問責往往是上“問”下“責”，是政府“問”部門“責”。而通過嚴格完善周密的制度擴大民主監督的范圍，讓官員們學會“對下負責”。把政府及官員置于公眾監督之下，問責才更具實質性意義。

問責程序是問責制度能順利開展的保障。問責程序的內容有:建立責任認定程序，實現責任劃分的法制化和責任追究的程序化。立法機關可以進行質詢、罷免、獨立調查，舉行聽證會，開設代表與公眾之間的電話熱線等;上級政府可以運用工作考核、行政監察、責令辭職等方式;黨組織可以進行組織監督、通報批評、行政處分等;問責救濟程序，即問責對象通過何種程序為自己的行為辯解，以保障自己的權利等;問責主體的回避規定、質詢答復時限規定、罷免通過人數規定等。

[1]北京大學法律系．西方法律思想史資料選編[M]．北京:北京大學出版社，1983．

[2]亞里士多德．政治學[M]．吳壽彭，譯．北京:商務印書館，l995．

[3]劉杰．知情權與信息公開法[M]．北京:清華大學出版社，2005．

[4]馬克思恩格斯選集(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1995．

[5](英)威廉·韋德．行政法[M]．徐炳，等譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．

[6](美)伯納·德施瓦茨．行政法[M]．徐炳，譯．北京:群眾出版社，1976．

[7]李武好，韓精誠．公共財政框架中的財政監督[M]．北京:經濟科學出版社，2002．

[8]李建發．改進我國政府會計與財務報告[J]．會計研究，2001，(6)．

[9]蔣悟真．推進預算民主的三條進路[J]．法學，2011，(11)．

[10]蘭曉強，謝勝男．預算信息公開是提高財政透明度的重要途徑[J]．當代經濟管理，2010，(1)．

[11]翁岳生．行政法[M]．北京:中國法制出版社，2002．

[12]李吉明．專家怎么看“信息公開與制度問責”[OL]．http://www．chinavalue．net/Artical/Archive/200 9/9/10/187909－3．html， 2012－11－10．