我國社區(qū)警務發(fā)展趨勢及改革對策

蔡 鑫，王康慶

(鐵道警官高等專科學校公安技術(shù)系，河南鄭州450053;西南政法大學刑事偵查學院，重慶401120)

我國社區(qū)警務發(fā)展趨勢及改革對策

蔡 鑫，王康慶

(鐵道警官高等專科學校公安技術(shù)系，河南鄭州450053;西南政法大學刑事偵查學院，重慶401120)

我國社區(qū)警務戰(zhàn)略實施10年以來，取得了一定成績，然而在近幾年實踐工作中，社區(qū)警務工作呈現(xiàn)出諸多新特點，制約著社區(qū)警務的發(fā)展。根據(jù)我國社區(qū)警務的發(fā)展趨勢，結(jié)合實際，分析影響我國社區(qū)警務發(fā)展的因素，并提出相應的改革措施，對創(chuàng)新社會管理，維護社會治安具有重要意義。

社區(qū)警務;治安管理

一、社區(qū)警務概述

社區(qū)警務，又稱社區(qū)導向警務(Community－oriented Policing)，是西方各國警務改革的重要組成部分。盡管社區(qū)警務早已誕生，但是對其定義卻是眾說紛紜。國內(nèi)的各種定義基本上都包含以下三點:以預防和減少乃至根治違法犯罪為基本理論，以密切警民關(guān)系、依靠社會為基本工作方法，以社區(qū)為工作范圍。在諸多定義中，筆者更加贊同公安大學王大偉教授的定義:社區(qū)導向警務是歐美各國在對警務現(xiàn)代化過程反思的基礎(chǔ)上，以“產(chǎn)生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的根本力量也在社會”為基本理論，以警察與社會建立密切聯(lián)系、通過雙方的努力再造社會和諧為基本方法，以地區(qū)、社會為基本工作范圍，以理性化為核心的警務改革模式，其工作目的指向廣義的社會安定與安寧，是一種返璞歸真、追求傳統(tǒng)的警務改革方式。

自上世紀70年代以來，世界范圍內(nèi)警務模式經(jīng)歷著重大變革，在對警察現(xiàn)代化的批判與反思中誕生的社區(qū)警務，作為一種警務戰(zhàn)略在全球迅速普及和實施開來。社區(qū)警務在提高警務效率、改善警民關(guān)系以及服務社會公共安全方面發(fā)揮了巨大的作用，有效地預防和打擊了犯罪，改善了社會治安，維護了社會安全和穩(wěn)定，對于進一步夯實公安基礎(chǔ)工作、促進執(zhí)法管理現(xiàn)代化具有積極而深遠的影響。

二、我國社區(qū)警務發(fā)展的特點

(一)公共服務市場化和社會化

現(xiàn)代社會繁重的公共服務需求，使人們意識到，警察不是也不可能是社會的全職保姆，警察需要將更多精力放在社會更加需要的地方。警力有限與日益增長的公共服務需求之間矛盾不斷升級，在社區(qū)警務改革浪潮之下，公安機關(guān)將一定的公共服務交由社會基層單位、組織以及私人來完成就成為當今時代的一種發(fā)展趨勢，因而諸如小區(qū)保安服務、高校保衛(wèi)組織服務以及私人保鏢服務等如雨后春筍般迅速發(fā)展起來。公共服務的市場化和社會化為社區(qū)警務工作的開展提供了有利條件。

(二)警察角色定位逐步轉(zhuǎn)化

綜縱觀世界警察發(fā)展史，在社會中警察扮演了三種角色，即犯罪的控制者、社會秩序的維持者以及公共服務的提供者。在漫長的警察演進史中，這三個角色在不同歷史階段有著不同側(cè)重點。在第一次警務革命中，服務性職能在其日常工作中占據(jù)了相對較大的比重;第二次、第三次警務革命為適應當時社會大發(fā)展時期的穩(wěn)定需求則側(cè)重于控制犯罪這一目的;在第四次警務警務革命中，警察主要扮演社會服務者的角色。在實施社區(qū)警務戰(zhàn)略之后，社會服務的職能得到強化，一度提出“有事情找警察”的口號，同時作為公共秩序的維持者，維穩(wěn)這一角色則被進一步重視。

(三)現(xiàn)代科學技術(shù)普及化

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及現(xiàn)代科學技術(shù)的不斷普及，實施社區(qū)警務以來，人們更加重視基層社會秩序的維護，更加重視對基層單位、組織等社會秩序的控制以及對社區(qū)之中個體尤其是對重要對象的關(guān)注，因此公安機關(guān)建立起更加完善的資料數(shù)據(jù)庫和信息化管理機制，尤其是對于刑滿釋放、假釋、實行社區(qū)矯正等人員的信息化管理更加趨于完善，現(xiàn)代科學技術(shù)的觸角已延伸到社區(qū)警務工作的方方面面。

(四)社區(qū)警務中信息交流方式多樣化

在社區(qū)警務實施過程中，不僅警察角色呈現(xiàn)多樣性，公眾角色也是多樣的，他們既是警察部門提供產(chǎn)品和服務的消費者，也是警察公共服務的合作伙伴。在近幾年社區(qū)警務發(fā)展中，隨著公眾生活質(zhì)量的不斷提高，信息交流方式的豐富，社區(qū)警務信息的互動交流形式也逐步多樣化。例如，各種網(wǎng)絡警務室、社區(qū)民警QQ群、社區(qū)民警博客、短信溫馨提示等信息交流方式借助計算機及網(wǎng)絡通信技術(shù)而得以發(fā)展，并逐步成為社區(qū)警務新的發(fā)展趨勢［1］。

三、制約我國社區(qū)警務發(fā)展的因素

(一)基層警力嚴重不足，經(jīng)費缺乏保障

我國目前的警力和人口比大約在萬分之十一到十二，而國際平均數(shù)字是萬分之三十左右;在城市，西方警力與人口的比例平均為1∶300，而我國許多地方是1∶1250。我國200余萬人民警察要保護十幾億人民群眾的生命財產(chǎn)安全，可見壓力之大，同時我國又處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾層出，犯罪率有所上升，因而真正可以放在社區(qū)警務上的警力嚴重不足。同樣，經(jīng)費在社區(qū)警務方面的投入更是微薄，很多地區(qū)對基層警力經(jīng)費的配置基本上僅夠承擔其基本工作和一般日常開銷。沒有硬性的經(jīng)費制度的保障，社區(qū)民警的工作積極性受到了很大的影響。例如辦公場地不夠、裝備設(shè)施落后等不但影響了社區(qū)民警的工作積極性，同時也嚴重限制了警務工作的開展。

(二)警察權(quán)力缺乏制約，警務評價機制畸形

在我國現(xiàn)有體系中，警察權(quán)力缺乏相應制約，加之警務評價機制滯后，給基層社區(qū)警務工作帶來了諸多負面影響，嚴重制約了社區(qū)警務的進一步發(fā)展。

1．警察權(quán)力缺乏制約

孟德斯鳩曾說:“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”在我國，警察擔負著保衛(wèi)國家安全、保護人民生命財產(chǎn)安全以及維護社會治安的職責，因此國家賦予其相應權(quán)力便于職責行使，而許多地方普遍存在權(quán)力濫用、違法亂紀行為。究其原因，筆者認為有以下幾點:

(1)警察內(nèi)部監(jiān)察體系難以發(fā)揮應有作用。在我國，警察機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察體系眾多，這些體系內(nèi)部監(jiān)察人員往往與各個級別的警察有著千絲萬縷的聯(lián)系，形成了一張可怕的關(guān)系網(wǎng)、利益網(wǎng)，身處這個龐大利益網(wǎng)之中的監(jiān)察人員又如何能夠躲開與自身利益相關(guān)的各種事由，獨立、大膽地放手做好對警察內(nèi)部的監(jiān)察以及對警察權(quán)力的制約工作呢?

(2)警察權(quán)力膨脹難以約束。警察所擔負的職責決定著國家必須賦予警察足夠的權(quán)力，然而權(quán)力是一把雙刃劍，它在對外發(fā)揮強有力的作用的同時，內(nèi)部也會變得相對集權(quán)，在這樣相對集權(quán)的封閉體系中，無論外部還是內(nèi)部力量都是不容易駕馭和制約的，因而這樣的權(quán)力在運行過程中就難免會超出它應有的軌道。因此在社區(qū)警務實際工作中，警察體系內(nèi)部權(quán)力的“越軌”行為時有發(fā)生。

2．警務機制評價不合理

實踐中，由于警務機制評價不夠合理，社區(qū)警務工作出現(xiàn)了諸多問題。首先，在派出所管理體系中，面臨上級繁重的考核任務，社區(qū)民警考核的主要指標仍是打擊犯罪、處理任務，評價機制仍顯片面;其次，考核門類、次數(shù)過多，使得社區(qū)民警疲于應付，難以將足夠的精力放在社區(qū)警務工作上;最后，警察對于自身定位不準確和對自我要求不嚴格，社區(qū)警務工作走形式，甚至純粹是為了完成指標或者是宣傳的需要，有些地方甚至會將“社區(qū)警務”這一舶來品作為一場簡單的運動來運作。

(三)警務工作形式化，警察作風官僚化

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，在犯罪突出、群體事件頻發(fā)的社會背景下，面對地方日益復雜的社會治安形勢，很多公安機關(guān)領(lǐng)導將更多的注意力放在打擊犯罪、維護治安等相對急迫的工作上。例如很多地方公安工作一味重視提升“兩數(shù)”和“兩率”，這使得社區(qū)警務很難引起領(lǐng)導的重視，社區(qū)警務工作很容易走向形式化，脫離人民群眾，自然也容易形成官僚化作風。

(四)基層工作導向不明，民眾參與缺乏保障

社區(qū)警務要順利開展，關(guān)鍵在于做好基層工作，然而目前基層工作的現(xiàn)狀著實令人擔憂。

1．基層工作導向不明

在公安部的大力推動下，我國社區(qū)警務戰(zhàn)略自2002年正式實施以來取得了顯著成績，然而在實際的工作中，部分基層單位無視團結(jié)群眾、依靠群眾這一警察優(yōu)良傳統(tǒng)，仍然習慣于單純地進行事后打擊與防范，缺乏前瞻性和成本意識，沒有充分考慮、利用和依靠社會整體的預防功能，沒有明確社區(qū)警務這一現(xiàn)代警務理念所蘊含的工作導向問題，各地方盲目的、經(jīng)驗式的工作作風依然較為嚴重。

2．民眾參與缺乏保障

社區(qū)警務作為一種警務戰(zhàn)略在我國正式實施至今已有10年，可是在許多地方，民眾對于什么是社區(qū)警務卻知之甚少，筆者認為，社區(qū)警務成功實施的關(guān)鍵就在于調(diào)動人民群眾的積極性，讓人民群眾積極地參與進來共同維護社會治安、創(chuàng)造和諧社會，而目前在基層社區(qū)警務工作中，民眾的參與缺乏足夠的制度保障，至今沒有建立起一套完整的民眾參與保障機制，沒有將民眾的參與視為社區(qū)警務工作成功開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.4 人力因素 農(nóng)村青壯年或赴沿海發(fā)達地區(qū)及周邊大中城市務工，或因?qū)W校撤并為方便孩子入學選擇進城務工，管護梨園的主要是六七十歲的老梨農(nóng)，管理水平不高，梨果品質(zhì)逐年下降，收入逐年下滑。當?shù)毓麡I(yè)系統(tǒng)中，許多梨樹栽培管理經(jīng)驗豐富的老技術(shù)員已經(jīng)退休或面臨退休，年輕技術(shù)干部實踐技能不足，難以有效指導生產(chǎn)。

(五)理論研究嚴重滯后，實踐與理論脫節(jié)

社區(qū)警務作為一種警務理念和改革戰(zhàn)略，更加強調(diào)通過與民眾良好關(guān)系的建立來共同營造一個和諧社會。然而這樣一種理念卻沒能很好地灌輸?shù)交鶎用窬ぷ髦小Ｔ趯嵺`中仍有不少警察尚未領(lǐng)會社區(qū)警務“服務民眾”所蘊含的職業(yè)倫理意義，認為自己主要任務就是收集犯罪信息，仍將偵破案件、抓獲犯罪嫌疑人視為自己最主要的工作。同時，理論界對于社區(qū)警務實踐中的問題的研究更是少之又少，很多學者沒有深入基層了解實際情況，而許多參與社區(qū)警務工作的民警也沒能將自己所面臨的實際問題向?qū)W者反映出來，這就使得實踐與理論缺乏溝通，進而制約了社區(qū)警務工作進一步發(fā)展。

四、社區(qū)警務改革對策

(一)樹立民本思想，增強服務意識

社區(qū)警務工作的開展要依靠人民、為了人民，雖然警力有限，且短期內(nèi)無法得到有效補充，但只要樹立“民力無限”的思想，將“以人為本”作為社區(qū)警務工作的指導思想，增加民警的服務意識，就可能使警力不足的問題得到一定程度的緩解。社區(qū)民警要實現(xiàn)走訪群眾常態(tài)化，要深入群眾之中，了解群眾，服務群眾，要加大宣傳和教育力度，將這種民本思想和服務意識貫徹到每一位社區(qū)民警的工作之中。

(二)改善警力結(jié)構(gòu)，提升民警素質(zhì)

社區(qū)警務工作中，民警是核心，因而社區(qū)工作能否很好地發(fā)揮作用，在很大程度上與民警警力結(jié)構(gòu)、自身素質(zhì)及民警工作中所享有的技術(shù)支持密切相關(guān)。一方面，應理順警察工作體系與實際需要的關(guān)系，將更多的警力放在與人民群眾密切聯(lián)系的社區(qū)警務一線工作上。另一方面，在明確的權(quán)利范圍內(nèi)，加強對警察的培訓和教育，全面提升民警的工作能力和個人素質(zhì)。另外，面對公眾通過網(wǎng)絡渠道參與社區(qū)警務現(xiàn)實情況，應著力提高民警及時有效回應和解決問題的能力，同時應加大對社區(qū)警務工作的財力投入和技術(shù)支持，著力提升社區(qū)民警運用現(xiàn)代技術(shù)解決警務問題的能力。

在社區(qū)警務工作中，要保障警察服務分配的公平和公正，要積極探索基本公共服務的均等化，具體的措施包括加大財政投入和確定公共服務均等化的規(guī)則體系［2］。同時還應加強一定領(lǐng)域內(nèi)公共服務的市場化，將公共治安供給過程合理、有序地引入市場機制，如充分完善已經(jīng)建立起來的保安公司、治安承包等模式，使其發(fā)揮更大的作用，并將其納入社區(qū)警務工作之中，更好地為社區(qū)警務工作服務。

(四)暢通合作渠道，規(guī)范長效機制

社區(qū)警務只有民警和群眾的參與還是不夠的，還應當調(diào)動各方力量，例如地方黨委、政府及其職能部門、科研院所等機構(gòu)都應積極參與到社區(qū)警務中，并努力健全、規(guī)范社區(qū)警務與各種機構(gòu)單位的長效合作機制。近年來，有些地方出現(xiàn)社區(qū)警務“1+N”模式［3］，在這樣的模式中，基層的社區(qū)警務室被視為整個社區(qū)警務工作的平臺，而負責社區(qū)警務工作的民警則擔當了社區(qū)警務工作的一個聯(lián)系人角色，通過這樣一個平臺和聯(lián)系人，能將整個社區(qū)警務工作銜接起來。這種建立起來的合作機制可以將社區(qū)警務工作激活，使得社區(qū)警務工作能夠長效開展。

(五)健全考核機制，完善監(jiān)督體系

考核機制及監(jiān)督體系的建立是一項長期而又具有深遠意義的工作，也是調(diào)動民警工作積極性、改善基層工作的一項重要措施。

1．健全考核內(nèi)容。在社區(qū)警務工作中，可以將民警對社區(qū)情況是否熟悉、警務區(qū)治安狀況是否良好、群眾是否滿意等作為考核的主要內(nèi)容，重點考核見警率、發(fā)案率、群眾的滿意度、熟悉率［4］，將民警對社區(qū)的綜合情況和社會整體治安形勢的了解程度作為考核的主要內(nèi)容。

2．規(guī)范考核頻次。對從事社區(qū)警務工作的民警，要建立起專職民警負責和專項任務考核的制度，不僅考核內(nèi)容上要區(qū)別于其他民警，而且在考核的頻次上，要綜合民警的工作量、個人能力、社會環(huán)境和形勢等因素來確定，讓社區(qū)民警能將更多精力用于社區(qū)警務工作上。

3．完善獎懲機制。各地公安機關(guān)領(lǐng)導要充分重視實施社區(qū)警務戰(zhàn)略的重要意義，要意識到社區(qū)警務的巨大潛能和作用，要建立和完善科學獎懲機制，將民警在社區(qū)警務工作中表現(xiàn)的好壞與其待遇、物質(zhì)獎勵等直接掛鉤。

4．完善監(jiān)督機制。在社區(qū)警務監(jiān)督環(huán)節(jié)上，要實現(xiàn)監(jiān)督機制的多元化和綜合化，重點發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，要暢通群眾的信息反饋渠道，拓寬和完善基層權(quán)力機關(guān)、司法監(jiān)督機關(guān)、行政機關(guān)等與人民群眾的信息交流和聯(lián)系渠道。

［1］王蘇醒．論社區(qū)警務網(wǎng)絡參與［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2011，(3) ．

［2］李禮．城市公共服務的有效供給——廈門市社區(qū)警務制度的經(jīng)驗與啟示［J］．社會科學戰(zhàn)線，2010，(12)．

［3］劉良軍，云祚華．“1+N”模式:社區(qū)警務社會化的創(chuàng)新之舉［J］．公安教育，2012，(10)．

［4］胡承武．城鄉(xiāng)社區(qū)警務工作創(chuàng)新研究［J］．人民論壇，2010，(32)．

責任編輯:魏瑞霞

The Development Trend and the Reform Measures of the Community Policing in China

Cai Xin＆Wang Kangqing
(1．Department of Police Technology，Railway Police College，Zhengzhou 450003，China;
2．Criminal Investigation College，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China)

In the past decade，the community policing strategy in China has gained some achievement since its being implemented．Meanwhile，in the practice，the community policing has appeared many new characteristics which restrict its development．According to its trend in recent years and the reality，this paper analyses the influencing factors in the development and puts forward some corresponding reform measures，which means a lot to the innovation of social administration and the maintenance of social security．

community policing;security administration

D631

A

1009－3192(2013)02－0094－04

2013－02－15

蔡鑫，女，碩士，鐵道警官高等專科學校公安技術(shù)系助教，研究方向為刑事技術(shù);王康慶，男，西南政法大學刑事偵查學院本科生，研究方向為治安學。