指定監視居住執行過程中的監督問題研究

黃含未，夏 臻

(中國地質大學法律系，湖北武漢430074)

指定監視居住執行過程中的監督問題研究

黃含未，夏 臻

(中國地質大學法律系，湖北武漢430074)

指定監視居住的確立豐富了監視居住的內容，彌補了不適宜逮捕但適用其他強制措施又有所不足的立法空缺。隨著新刑事訴訟法的實施，指定監視居住在實踐中的執行效果讓人期待。但與此同時，執行過程能否得到有效監督的問題依舊令人擔憂，檢察監督難以到位、被追訴方監督有名無實、法律文本設計不完備、監督體系運行不協調以及局部監督現象突出等問題嚴重制約著監督作用的發揮。

指定監視居住;新刑事訴訟法;執行監督體系

2013年1月，修訂后的《刑事訴訟法》正式實施，這對我國刑事訴訟活動來說是一次巨大變革，同時也帶給了我們諸多值得思考的地方。其中，關于指定監視居住的相關規定及其實踐適用情況，成為學界和實務界熱議的焦點。作為完善監視居住制度過程中的重要舉措，指定監視居住的規定具有創舉性意義，它彌補了立案后不適宜逮捕，但適用其他強制措施又有所不足的立法空缺。但是，作為一項強制措施，指定監視居住同時具備著強制措施應然的強制特征——限制公民的人身自由。因此，要想使指定監視居住在實踐中得到正確適用，并且有效地防止措施被濫用于侵犯公民合法權利，就必須加強對其執行過程的監督。

一、指定監視居住執行的監督體系

孟德斯鳩曾經說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”這種約束權力的權力即是監督。我國新刑訟法對指定監視居住的執行監督作出了規定，這些規定加上以往對于強制措施的執行監督的一般規定，共同構成了我國目前指定監視居住的執行監督體系。對此，我們可以從局部和整體兩個角度予以探究。

從局部的角度看，新刑事訴訟法通過新增及修改法條確立了指定監視居住制度的監督體制。新《刑事訴訟法》第73條第4項規定:“人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督。”明確了人民檢察院作為指定監視居住的監督主體地位，其監督內容包括決定階段的監督和執行階段的監督。同條第1款規定，“無固定住處的”、“涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級人民檢察院或者公安機關批準”，可以在指定的居所執行，但是，不得在羈押場所、專門的辦案場所執行。由此限定了指定監視居住的適用范圍和場所，防止偵辦機關肆意采用指定監視居住，同時杜絕其在執行過程中以羈代監現象，有效控制了指定監視居住適用過程中的冒用、濫用等情況。新刑事訴訟法還規定，指定監視居住的，除無法通知的以外，應當在執行監視居住后24小時以內，通知被監視居住人的家屬。此規定修改了1996年刑訴法“有礙偵查”的模糊表述，規定“除無法通知的以外”這一嚴格條件，給予被監視居住人及其家屬、辯護人抗辯的理由，借助被追訴人一方的力量監督公安機關執行強制措施的活動。

從整體的角度看，綜合分析刑訴法條文及相關解釋，可以歸納出我國指定監視居住的執行監督體系主要包含以下幾個方面:一是法律監督系統。亦即，刑訴法嚴格規定指定監視居住的適用條件及適用范圍，避免法條的寬泛性引起執行的濫用性。二是檢察機關監督系統。這也是最主要的監督系統。憲法確立了檢察機關的法律監督地位，刑訴法也確立了人民檢察院訴訟監督的職責，“人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行監督”。三是被追訴方監督系統。包括犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬以及辯護人可以對公安機關執行監視居住中的違法情況進行申訴和控告，并有權申請變更、撤銷或者解除強制措施。四是上級監督系統。公安機關偵辦的涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪(以下簡稱三類犯罪)的案件，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級公安機關批準，也可以在指定的居所執行。五是自我監督系統，執行機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時撤銷或者變更。

考察指定監視居住的執行監督體系，可以看出其具有的幾個特點:首先，監督過程突顯檢察機關的監督主體地位。在指定監視居住的執行監督體系中，檢察機關對公安機關執行監視居住的具體情況進行監督，同時上級檢察機關還享有指定監視居住的執行審批權。其次，在監督過程中檢察機關和公安機關分工與合作。公安機關負責指定監視居住的執行，檢察機關對執行活動實行監督，二者分工明確，各司其職，同時又相互配合，合力偵破案件，實現刑事訴訟懲罰犯罪的任務。再次，強調被監視居住人家屬的知情權。及時通知被監視居住人的家屬，家屬能夠準確把握被監視居住人當前狀況，并在最短的時間內聘請或申請辯護律師，為被監視居住人提供法律幫助和辯護。

二、指定監視居住執行過程的監督狀況分析

現有的指定監視居住執行監督體系，對于保證準確、及時地查明犯罪事實，保證刑事訴訟活動的順利進行，維護被追訴人的訴訟權利和其他權利都起到了一定的作用。但是，在現行的監督體制下，監督機關與執行機關之間往往存在種種利益瓜葛，監督工作舉步維艱;當事人監督因其在訴訟活動中的弱勢地位，失去了應有作用;上級監督由于行政設置形成的指導關系而形同虛設，監督制約作用微弱。因此，目前要實現對指定監視居住執行過程的全方位監督，實際上還困難重重。

(一)檢察監督難以到位，監督效果差

人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，對刑事訴訟活動實行法律監督。檢察監督作為最主要的刑事訴訟監督方式，其在指定監視居住執行過程中承擔主要的監督職責，并且這一監督貫穿于整個偵查過程。然而，在實踐操作當中，檢察監督卻往往由于信息來源受限、滯后和監督方式不科學，監督不全面、不及時，對公安機關的監督難以到位，致使監督效果大打折扣。

檢察監督的過程分為啟動和運行兩個階段。檢察監督的前提是知情，檢察機關必須掌握指定居所監視居住的具體情況，因此檢察監督的啟動機制的關鍵是信息獲取機制［1］。

指定監視居住執行情況的信息來源有兩種:一是自主獲取，二是被動獲取。無論是哪一種監督信息來源，檢察機關的信息獲取都受到極大的限制。在自主獲取方面，檢察機關通過審查批準、審查起訴等方式審查適用強制措施存在的問題。然而，迄今為止，除了審查批準逮捕活動以外，檢察機關似乎還沒有找到制約公安機關偵查權的有效途徑［2］。在被動獲取方面，檢察機關通過被監視居住人一方的變更申請或者申訴控告等方式來知曉監督信息。然而，從刑訴法的規定中我們可以發現，被追訴方在申請變更、解除強制措施或者申訴、控告時，必須先向執行機關提出，對處理不服的才可以向同級檢察院申訴。這無形之中在被追訴方和檢察機關之間設立起了障礙，大大限制了檢察機關被動獲取信息的來源。

運行階段檢察監督的關鍵是采用合理的監督方式，但我國目前確立的檢察監督方式是一種審查書面材料、提出糾正意見的監督模式。這種監督模式具有一定的局限性:(1)書面審查，審查內容有限，難以察覺潛在問題;(2)監督后果是通知糾正，缺乏對強制措施執行錯誤的強制性制裁;(3)秘密審查，決策程序缺乏公開性，相關當事人難以信服;(4)監督手段單一，監督效能有限。運行如此監督模式，勢必造成檢察監督難以達到預期效果，還極有可能因為程序的非公開性造成公眾信服力的下降。

(二)被追訴方監督有名無實，難以發揮應有效用

筆者所述被追訴方，是在指定監視居住執行過程中區別于公安機關、檢察機關，能夠對指定監視居住執行狀況起到監督作用的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人等被監視居住人一方。他們是與被監視居住人關系最密切的主體，強制措施執行狀況直接關系著他們的切身利益，刑訴法規定這些人有權對不正確執行強制措施申請變更、解除或者申訴、控告，這是一種不同于檢察監督，但同樣有著其特殊優勢的監督形式。然而，這種本具有巨大優勢的監督形式在實踐操作中卻陷入了有名無實、難以發揮效用的尷尬境地。

一方面，新刑事訴訟法規定犯罪嫌疑人在偵查階段可以委托辯護律師，辯護律師在偵查期間可以為犯罪嫌疑人代理申訴、控告、申請變更強制措施，但同時又規定三類犯罪“在偵查期間辯護律師會見在押的犯罪嫌疑人，應當經偵查機關許可”、“辯護律師同被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人會見、通信，也適用此款規定”。亦即，刑訴法允許辯護律師同犯罪嫌疑人、被告人會見，但適用指定監視居住的三類犯罪的被追訴人會見辯護律師必須經由偵查機關許可。由此，在司法實踐之中，我們便無法避免如下情況發生的可能性:偵查機關在辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時又不能派人監聽的情況下，為了防止辯護律師和被監視居住人串供、毀滅、偽造證據，通常會選擇以各種理由拒絕辯護律師會見被監視居住人。

另一方面，新刑事訴訟法規定除無法通知的以外，應當在執行監視居住后24小時以內，通知被監視居住人的家屬。但是，這一規定卻存在著明顯的不足——缺乏相應的救濟措施。刑訴法既沒有設置強制措施救濟的專門條款，被追訴方也無法直接依據其他規范對“不通知家屬”情形進行申訴和控告。雖然被追訴方可以“強制措施執行違法”的理由抗辯控訴，但這只是事后補救手段，無法改變被監視居住執行中犯罪嫌疑人、被告人權利遭受侵害的事實。

(三)法律文本設計不完備，增加了實踐中監督的難度

在新《刑事訴訟法》頒布之初，指定監視居住的相關條文就備受論者詬病。由于規范的原則化以及法條的簡潔性，法條文本設計的不完備性毋庸置疑。新《刑事訴訟法》第72條規定，公、檢、法機關對具有法條情形的犯罪嫌疑人、被告人可以監視居住。第73條又規定，無固定住處的，可以在指定監視居住執行;對于涉嫌三類犯罪，經上一級人民檢察院或者公安機關批準，也可以在指定的居所執行。亦即，指定監視居住的決定或者批準機關應分為兩種情形:一是“無固定居處的”，公、檢、法機關都可以決定監視居住;二是“涉嫌三類犯罪”的，由上一級人民檢察院或者公安機關批準執行。采用如此制度設計，勢必導致執行監督更加困難，難以制約公安機關的權力行使。

比如，刑訴法規定公安機關可以對“無固定居處的”指定居所實行監視居住，這無論是如一些論者提出的“無固定居處”的含義可能被肆意解釋的危險，還是如此可能對制約公安機關的效能性造成的破壞，都是不可忽視的問題。強制措施制度的設計既要有助于防止犯罪的再發生，促進案件的偵查審理，同時也要維護被追訴人的基本權利，防止強制措施被濫用。新《刑事訴訟法》將監視居住定位于減少羈押的替代措施，旨在減少偵查活動中侵害被追訴人權利的現象，因此，指定監視居住制度理應起到制約公安機關的權限，保證制度本身的純潔性的作用。但新《刑事訴訟法》關于公安機關有權指定監視居住的規定實難與之相符。再比如，上一級公安機關享有對于三類犯罪批準采用指定監視居住的職權。然而，將這種被適用者人身自由受到較高強度、長期性限制的強制措施，交由與偵查利益具有直接關系的偵查機關一體行使決定權和執行權，權力是否會被濫用，不能不令人懷疑。而事實上，外界擔憂這一中國式措施的誕生是偵查機關與立法機關博弈的產物，在實踐中它可能引發不正當審訊、變相羈押之類的后果［3］。

(四)監督體系運行不協調，制約了監督作用的發揮

在新《刑事訴訟法》所確立的指定居所監視居住的監督體系當中，對于涉嫌三類犯罪的，指定監視居住包括檢察監督系統和上級監督系統，這樣雖然加強了監督力度，但也造成了監督體系運行不協調的弊端。

一方面，監督主體科層差異可能給監督工作帶來困擾。由于審批監督和執行監督的主體存在科層差異，下級檢察機關無權對上級公安機關的訴訟行為予以監督。因此對于公安機關偵辦的案件，上一級公安機關批準執行指定監視居住后，如果同級檢察機關在行使檢察權發現執行有誤時，將可能牽扯出上下兩極公安機關與檢察機關四者之間的監督沖突問題。屆時，這種監督主體的科層差異將大大增大，同時也存在對被監視居住人的人身自由帶來侵害的可能。

另一方面，上級公安機關審批監督本身值得質疑。指定監視居住不同于一般的監視居住，其具有獨特的存在形式，雖不如逮捕具有強制羈押性，但卻又比拘傳、取保候審、一般監視居住在執行上更為嚴苛，其性質更接近于準羈押強制措施。刑訴法規定其期限應當折抵刑期，這是拘傳、取保候審、一般監視居住所不具有的。而且刑訴法還規定監視居住可長達6個月，而一般的逮捕羈押期限通常為2—3個月。由此觀之，其在法律后果的嚴厲性方面并不亞于羈押。顯然，將逮捕交由偵查機關以外的外部機關進行審查控制，卻將時間可能更長且實質上具有一定羈押性質的指定監視居住交由具有高度利益關聯性的上級偵查機關決定，無論在邏輯上還是法理上都說不通［3］。

(五)局部監督現象突出，難以形成全面監督

監督應當與執行同在，強制措施的監督應當是一項經常性的工作，存在于強制措施執行過程的始終。但我國對于強制措施的監督工作重心往往放在查錯而非預防上，偏重于“查錯糾偏”的事后監督。可以說，這是一種懲罰式監督或者救濟性監督，監督關注局部，難以形成全面監督，致使強制措施濫用現象嚴重。指定監視居住雖然規定了類似逮捕審批制度的審批程序，但效果是否能夠如逮捕審批一樣，還有待實踐的考驗。同時，指定監視居住作為一種“年輕”的強制措施，其在監督過程中需要的特殊監督手段還須在操作中探尋，而且新增的電子監控、通信監控和不定期檢查等監視方法的規定，無疑給執行過程中的監督帶來了更大的困難。由于缺乏有效的偵查跟進機制，在指定監視居住執行過程中公安機關的行為通常只能等到產生了嚴重后果，才能夠發現然后予以查處和懲罰。缺乏事中監督，監督局部化現象突出，難以形成事前、事中、事后監督環環相扣的全面監督局面，整個監督工作陷入消極被動的不利處境，以致強制措施執行情況混亂，公民權利得不到尊重和保障。

三、加強指定監視居住執行過程中的監督作用的建議

(一)貫徹“尊重和保障人權”理念

將“尊重和保障人權”寫入刑事訴訟法，是此次刑訴法修改的一大突破。人權被認為是我們這個時代唯一已經獲得普遍承認的價值體系，唯一已經得到普遍接受的政治和道德觀念，人權幾乎在當今世界所有國家的憲法中都被奉為神圣［4］。《公民權利和政治權利國際公約》也指出:“對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎，確認這些權利是源于人身的固有尊嚴。”然而，在長期的司法實踐中，為了偵破案件，忽視犯罪嫌疑人、被告人的權利的事件屢見不鮮。將“尊重和保障人權”列入刑訴法是一次革新，更是一次思想理念的升華。以保障人權作為刑事訴訟立法與司法實踐的基本導向，既是深化改革刑事訴訟制度的需要，也是我國人權發展國情的需要。因此，在刑事訴訟當中必須始終貫徹“尊重和保障人權”理念，堅持以“尊重和保障人權”為行動指南。立法上以尊重和保護人權為出發點，司法上重視尊重和保護人權原則，以人權優先指導司法，尋找人權保護與偵查便利的結合點，避免為偵辦案件而犧牲人權。具體到指定監視居住，一方面，以人權保障狀況作為評判公安機關辦案人員偵辦能力的重要依據;另一方面，在指定監視居住執行過程中貫徹落實保障人權的基本目標，嚴厲懲治侵犯人權的行為;另外，堅持兩利相權取其重，兩害相權取其輕的原則，當懲罰犯罪和保障人權相沖突時，保障人權應當優于懲罰犯罪。

(二)完善被追訴方監督，擴大申訴、控告的范圍

正如邊沁所述，人們總是在追求著利益、優勢、快樂、好處或幸福，也在防止發生損害、痛苦、災難或不幸。作為被追訴方的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人等，監督強制措施的正確執行能夠讓他們得到最大利益。因此，完善被追訴方監督，能夠有效加強對公安機關執行強制措施工作的監督。

具體而言，必須進一步完善律師會見制度，擴大強制措施申訴、控告的范圍。首先，辯護人持三證要求會見被監視居住的三類犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，取消應當經偵查機關許可的規定，只需事前告知偵查機關即可，或者由檢察監督部門批準許可，后者也能夠加強檢察機關對強制措施執行情況的了解。當然，偵查機關可以對會見的次數、時間、方式等設置具體的限制，但這種限制仍須以法律的具體規定為準。其次，擴大被追訴方申訴、控告的范圍，將采取強制措施后不通知家屬的情形列入申訴、控告范圍，其中“不通知家屬”應當包括“故意不通知、不及時通知、捏造不能通知的事實”等。再次，應當允許被追訴方直接向同級或上一級檢察監督部門申訴或者控告。檢察機關一旦受理申訴、控告，應當及時處理。

(三)引入檢察引導偵查機制，完善檢察監督

鑒于當下指定監視居住的檢察監督職能弱化的狀況，可以引入檢察引導偵查機制，完善對指定監視居住的檢察監督。檢察引導偵查機制是在檢察機關制度改革的潮流中應運而生的，現如今已衍變成為檢察介入偵查、強化檢察監督的重要制度。檢察引導偵查體現在偵查環節，主要是強化對強制性措施適用情況的監督和對一般偵查行為實施情況的監督。指定監視居住作為一項強制措施，引入檢察引導偵查機制，完善偵查活動的事中監督，能夠對其執行過程形成有效的檢察監督。

目前檢察引導偵查機制在逮捕程序中的適用最為普遍，因此可以借鑒逮捕程序的適用規則。在逮捕制度的實踐工作中，檢察引導偵查分為逮捕前的檢察機關提前介入并參與指導公安機關重大案件的偵查活動、逮捕過程中的審查批捕、逮捕后的起訴意見書等三種形式。通過事前、事中、事后的全面控制，能夠更好地確保逮捕羈押適用的正確性和執行過程的合法性。指定監視居住也可以建立相應的檢察審批、主動介入以及事后核查的監督形式，形成全面監督局面，制約公安機關的執行過程。在具體的機制設置上，可以通過在公安機關基層分局設立常駐檢察員的方式［5］，適時介入監督，在案件處理上，積極主動介入刑事案件，參與偵查活動，全面審閱材料、參加討論，嚴格監督。當然，檢察引導偵查也必須掌握好其應有的度，防止過猶不及情況的發生。

(四)不斷加強和提高公安機關執行隊伍的素質

制度本身再健全，缺乏了合格的執法者猶如空中樓閣、水中蕖影。目前指定監視居住的前景備受論者質疑，存在制度缺憾固然是主要原因，但公安機關執行隊伍人權意識不強、程序執法意識差等也是一個重要原因。公安機關辦案人員在執行強制措施過程中，往往忽視被監視居住人的權利，在主觀上給被監視居住人貼上犯罪人的標簽，依照被監視居住人的合作態度決定其所受待遇。這種情況在很大程度上影響了偵查機關偵辦案件的客觀真實性，也嚴重侵害了被監視居住人的合法利益。因此，必須不斷加強和提高公安機關執行隊伍的素質。公安機關系統內部應當定期采用多種形式加強對執行隊伍的素質教育，提高辦案人員的程序意識;在人事任免上排除執法隊伍中的害群之馬，大力吸收作風端正、進取心強的人;加強系統內部作風建設，端正偵查和執行過程中的不良風氣;加強人才流動，吸收更多高素質、有文化、人權意識強的人進入到公安隊伍中去，保持執行隊伍的純潔、生機和活力。

［1］陳利紅．淺議指定居所監視居住的檢察監督［J］．重慶科技學院學報(社會科學版)，2012，(16)．

［2］陳瑞華．訴訟監督制度改革的若干思路［J］．國家檢察官學院學報，2009，(3)．

［3］左衛民．指定監視居住的制度性思考［J］．法商研究，2012，(3)．

［4］白桂梅．人權法學［M］．北京:北京大學出版社，2011．3．

［5］張智輝．強制措施立法完善研究［M］．北京:中國檢察出版社，2010．29．

責任編輯:趙新彬

D925

A

1009－3192(2013)02－0082－05

2013－01－23

黃含未，男，中國地質大學法律系碩士研究生，研究方向為訴訟法學;夏臻，女，中國地質大學法律系碩士研究生，研究方向為訴訟法學。

本文為中國法學會課題“關于羈押必要性制度”(編號:CLS(2012)D201)的研究成果之一。