我國毒駕規制的行政法反思

曾文遠

(中國政法大學法學院，北京100088)

我國毒駕規制的行政法反思

曾文遠

(中國政法大學法學院，北京100088)

毒駕問題是繼醉駕問題后又一個公共話題。未經由行政法規制而將毒駕直接入刑的做法是與現代刑法謙抑主義相悖的，而且我國毒駕規制采用的是事先性禁止駕駛的行政規制手段，這種“以權利換管理”的規制模式直接違反我國《禁毒法》相應規定，并且對毒駕問題采用行政事先審查辦法予以解決，這既不符合行政許可的一般法理，也不符合實踐的發展需要。因此，毒駕規制的重心應當實現從行政事先強制性禁止向事后的行政嚴懲轉變。

毒駕;駕駛資格;事先禁止;事后追懲

機動車輛是現代社會不可或缺的交通工具，它在為人們生活帶來便捷的同時，操作或使用不當也會帶來種種危害。“雙刃劍”效果的產生，直接引發了人們對機動車輛駕駛之危險性的廣泛討論。《刑法修正案(八)》的出臺，宣告了解決醉駕問題塵埃落定。但危險駕駛問題卻并未因此而畫上休止符，且醉駕入刑的立法態度更導致一種泛刑法規制思潮的涌動。其中，毒駕問題便是一個典型。這種將危險駕駛分類討論的方式無疑有助于人們對危險駕駛知識水平的提高和防范意識與能力的增強，但簡單地企圖通過類比醉駕而將毒駕入刑卻是有待商榷的。姑且不論醉駕入刑的合理性問題，僅現代刑法所具備的權利保障與規制謙抑內在品質就決定著刑法是“最后法”和“保障法”，它“不應當站在危險反應制度體系的第一線，不應當是風險控制政策的優先選擇”［1］。作為最近幾年才逐漸出現的毒駕問題，在還沒有經過任何一般法律規制(如民事制裁、行政處罰等)的情況下就直接上升到刑法規制的高度，這種邏輯本身就極其吊詭，其背后隱藏著的只能是對達成共識之法治精神的否定。值得慶幸的是，盡管國內已有毒駕入刑的官方建議［2］，但毒駕問題在實體法上仍處在行政法規制的框架之內。雖然筆者對這種毒駕問題行政規制的立法持肯定態度，但這并不意味著對我國有關毒駕的行政法規定完全認同;相反，筆者認為，我國既有的毒駕規制一開始就在行政法定位上存在著誤區，這直接決定著相應法規范在體系上產生錯位現象。鑒于此，本文試圖從現行毒駕立法的規范分析入手，總結既有規制模式及其弊端，并分析毒駕規制的出路所在。

一、我國毒駕規制的立法特點

毒駕問題的特殊性不在于毒駕具有多少社會危害性，而在于作為駕駛員的吸毒者是一特殊群體，毒駕問題是與吸毒問題相交織的。罪惡的鴉片戰爭掀開了中國半殖民地半封建社會的序幕，毒品因而成為無數國人的心頭之殤。無論是新中國成立之初還是改革開放后，國家對毒品問題都是高度重視的，甚至將禁毒工作上升到民族興衰的高度來看待。禁吸始終是我國禁毒工作的基本內容之一。國家一貫采用吸毒行政違法說，對吸毒問題的規制形成了比較成熟的法規范體系，即吸毒行為產生雙重法律后果，一是治安管理行政處罰，二是戒毒。前者著眼于吸毒者的違法性，后者立足于吸毒者的受害性和患病性。毒駕者必然與吸毒相關，其一般會接受有關吸毒行為的法律規制;但是毒駕行為雖是建立在(已)吸毒行為之上，但其又不能被吸毒行為吸納，而是一種獨立的新的行為。所以，對毒駕的規制必定是有別于對吸毒的規制。從我國目前的毒駕立法狀況來看，對毒駕問題主要是通過事先約束的行政規制予以解決，這不同于通過事后懲戒和救助行政規制對吸毒問題的解決。

現代醫學的研究結果表明，吸毒成癮是一種慢性易復發的腦疾病，無論是《禁毒法》還是《戒毒條例》，都是在通過一定行政處罰消除吸毒者違法性的基礎上高度強調這一醫學論點。毒駕者許多都是吸毒成癮者，但現行立法并非將其視為一種疾病看待，更多的時候是將其與飲酒駕駛者(特別是醉駕者)相提并論，如《道路交通安全法》第22條第2款規定，“飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品，或者患有妨礙安全駕駛機動車的疾病，或者過度疲勞影響安全駕駛的，不得駕駛機動車”。這種立法傾向在《道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》、《機動車駕駛證申領和使用規定》(即最近廣受世人關注的公安部123號令)等行政法規和部門規章中均有體現。因此，現行立法并不是從把吸毒成癮的毒駕者作為特殊病人群體著眼的，這是我國毒駕立法的第一個特點。

更重要的是，《道路交通安全法》第22條雖把飲酒駕駛與毒駕一并予以明確禁止，即“不得駕駛機動車”，但體現這兩類駕駛禁止性思想的具體規范卻在執行中大相徑庭。無論是《道路交通安全法》還是其他相關法規范，都是通過比較具體的處罰條款實現對飲酒駕駛的禁止的，如《道路交通安全法》第91條就較為詳細地對飲酒駕駛予以分級、分類、分情形規定非常具有可操作性的處罰種類和幅度。相反，對毒駕禁止的實現，現行法規范除了《機動車駕駛證申領和使用規定》第67條、第77條規定是通過事后行政處罰的途徑進行的之外，總體上都是將吸毒行為作為取得駕駛證的否定要件，通過事先行政許可的途徑進行的。如《機動車駕駛證申領和適用規定》第67條第6項盡管規定，存在“被查獲有吸食、注射毒品后駕駛機動車行為，正在執行社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復措施，或者長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的”情形，車管所可對毒駕者作出注銷駕駛證的行政處罰，但對毒駕通過事后處罰規制也就僅限于注銷駕駛證這一特定行政處罰種類，遠不及飲酒駕駛之處罰規制那般具有系統化的制度設計。相反，通過事先許可途徑實現對毒駕的禁止，這是我國立法對毒駕規制的基本性規范取向。換言之，只要有吸毒行為的法定情形存在，當事人就不能申領駕駛證。如《機動車駕駛證申領和使用規定》第12條第2項規定，有“三年內有吸食、注射毒品行為，或者解除強制隔離戒毒措施未滿三年，或者長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的”情形者，則不得申請機動車輛駕駛證;第72條第2款規定，有“吸毒行為記錄”情形者，就喪失校車駕駛證取得資格。除中央立法外，我國一些地方立法也有類似的規定，如《重慶市禁毒條例》第48條、《浙江省禁毒條例》第27條等。從這個意義上而言，我國立法實際上力圖從源頭上消滅毒駕的存在，而《機動車駕駛證申領和使用規定》第67條、第77條規定的事后處罰自然也就變成了事先禁止下的“漏網之魚”的反應機制，具有補充作用。因此，對毒駕規制采用事先許可的辦法從一開始就基本上否定吸毒者機動車輛駕駛資格，從而實現對毒駕的禁止，這是我國毒駕立法的第二個特點。

毒駕的事先禁止性規制，對已納入公安機關動態管控的吸毒人員申領駕駛證頗為有效，但未被發現的吸毒者人數更多，他們往往能夠通過欺騙手段利用實際上形同虛設的體檢制度取得機動車輛駕駛證，同時，事先禁止也不能排除申領駕駛證時未吸毒而后來有從事吸毒行為情形的發生，故加強對駕駛者的檢測成為近些年我國毒駕立法的重要內容。沒有行政執法檢查，違法行為被發現的可能性將大為下降。為確保道路交通安全，使違法駕駛者得以及時查處，必須進行有效的行政執法檢查。在這里，毒駕查處和吸毒查處產生了合并現象，兩者都是公安機關職責所在。根據《道路交通安全法》第105條規定，“機動車駕駛人有飲酒、醉酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品嫌疑的，應當接受測試、檢驗”，這從作為行政相對人的駕駛者角度規定的吸毒檢測義務實際上對應著《禁毒法》第32條規定的公安機關吸毒檢測職權和責任。為保證對機動車輛駕駛者吸毒檢測的有效進行，現行法一方面通過授權公安機關可以采用行政強制檢測，另一方面設計了比較完善的檢測程序來保證公安機關吸毒檢測結果的客觀性與公正性。前者體現在《道路交通安全法實施條例》第104條、《道路交通安全違法行為處理程序規定》第22條和第23條中，后者體現在《道路交通安全違法行為處理程序規定》第33條中，不過仍局限于傳統的尿檢和血檢程序，而沒有采用比較先進的唾液檢測。雖然毒駕的禁止表明我國立法的鮮明立場，但事先拒絕頒發駕駛證事實上并不能杜絕毒駕情形的發生，故確立對駕駛者的吸毒檢測制度尤顯必要。因此，毒駕查處是我國發現吸毒的一個重要途徑，吸毒查處寓于毒駕查處中進行，這是我國毒駕立法的第三個特點。

三、我國毒駕規制模式的反思

法治是國家治理和社會管理的基本方略，毒駕規制同樣是通過法治途徑予以實現的。從我國現行法規范的分析來看，毒駕問題尚沒有上升到刑法高度，立法者仍希冀在行政法規制的范圍內解決，這無疑符合現代社會風險行政的發展趨勢。雖然毒駕行為本身是獨立的行為，屬于機動車輛駕駛的范疇，但其與吸毒行為緊密相關，正因如此，毒駕問題與其他駕駛問題應有所區別。遺憾的是，我國交通法對于毒駕規制的內容立足于排除毒駕的危險性，強調一種便于推行的“一刀切”管理思維，這種以行政事先禁止為主、以行政事后處罰為補充的毒駕規制模式雖在實踐操作上能在短期內取得治理功效，但從長遠來看會使得規范規避現象日益嚴重，而且會不可避免地導致我國吸毒問題的加重。筆者認為，我國毒駕規制存在的問題主要體現在以下兩個方面。

(一)與《禁毒法》相沖突

既然毒駕問題的特殊性在于毒駕者的主體身份，那么毒駕的法規制就必須考慮到對吸毒者的權利保護。吸毒者駕駛機動車輛面臨著雙重行政違法性，即吸毒行為違法和駕駛行為違法，前者直接根據《治安管理處罰法》第72條第3項予以罰款或者拘留或者罰款并處拘留，后者在我國交規中實際上沒有特殊違法性制裁規定，實踐中只能按照一般的違法駕駛行為追究相應的行政法律責任。從邏輯上來看，現行毒駕立法實際上是把毒駕規制的中心和關鍵放在了駕駛證申領的禁止上，以直接剝奪吸毒者機動車輛駕駛資格的方式來解決毒駕問題。這種脫離國家總體禁毒(特別是戒毒)制度，以犧牲權利來換取治理成效的規制辦法無疑是與我國《禁毒法》的精神與具體規定相沖突的。

對吸毒行為予以相應的治安管理處罰后，吸毒者便不再是以違法者的法律身份生活在社會之中了。其在戒毒過程中或者戒除毒癮后應與普通公民一樣，享受各種權利。同時，戒毒者相比普通公民來說，他們是患者中的病愈者，自然在身體和技能素質上處于劣勢，而且這種劣勢在實際生活中確實會產生不利于戒毒者一些權利的正常行使，但這并不意味著他們的權利能夠直接以法律規范名義被剝奪。正是有鑒于此，《禁毒法》第70條明確規定:“有關單位及其工作人員在入學、就業、享受社會保障等方面歧視戒毒人員的，由教育行政部門、勞動行政部門責令改正;給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任。”該條從行政社會監管角度，禁止社會單位歧視戒毒者，如設置障礙使得戒毒者在社會生活中應有權利遭到不利影響。以人為本，對戒毒者予以盡可能的救助，這也是《禁毒法》的基本精神所在;政府不僅需做好社會監管工作，消除社會單位對戒毒者的歧視現象，更要積極履行救助義務，為戒毒者權益的有效實現創造條件，故《禁毒法》第34條第2款規定:“城市街道辦事處、鄉鎮人民政府，以及縣級人民政府勞動行政部門對無職業且缺乏就業能力的戒毒人員，應當提供必要的職業技能培訓、就業指導和就業幫助。”無論是從日常生活還是從業選擇來看，機動車輛駕駛資格都是公民一般應享有的權利，我國毒駕規制所體現的戒毒者往往因曾經的吸毒行為在相當長的時間內遭受到該權利的直接法律剝奪，這顯然是與《禁毒法》相沖突的。

政府規制的過程實則是一個利益衡量的過程。在毒駕規制中，毒駕者享有的機動車輛駕駛權是一種利益，而有序而安全的交通秩序是另一種利益，前者為私人利益，后者為社會利益。私人利益并不是理所當然地需要讓位于社會利益，只有在私人利益的獲取足以嚴重威脅到社會利益的程度，立法才有充分理由對私人利益予以限制。吸毒者和戒毒者(特別是已經戒除毒癮者)駕駛機動車輛是否對道路交通安全產生了足夠的危險性，以致于必須剝奪他們的駕駛資格呢?雖不排除曾有吸食某些毒品后駕駛機動車輛足以發生交通事故慘劇的情況，但我國《麻醉藥品和精神藥品管理條例》所附之麻醉藥品和精神藥品品種目錄(2007年版)，共有255種可以被濫用的毒品，如果說如此之多的毒品濫用后駕駛機動車輛都能產生同等的危險性，顯然在理論上是荒謬的，在實踐中也是不可行的。更重要的是，許多戒毒者在社會生活和工作中，特別是對那些以駕駛機動車輛為業的戒毒者而言，機動車輛駕駛為日常必需，毒駕立法直接剝奪他們的駕駛資格，必然造成他們生活和工作的不便，甚至會產生無以謀生的嚴重后果。僅僅因曾經一時的吸毒行為，就遭受到如此重大的權利剝奪，這種立法顯然是不符合《禁毒法》所規定的反就業歧視和職業幫助的。

《道路交通安全法》第22條規定，“飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品，或者患有妨礙安全駕駛機動車的疾病，或者過度疲勞影響安全駕駛的，不得駕駛機動車”，這里的“不得駕駛機動車”應該理解為駕駛行為的禁止，不能理解為駕駛資格的徹底剝奪。將吸毒和飲酒規定為“不得駕駛機動車輛”的一種情形，實際上二者應當具有一定的可比性。很顯然，一般飲酒行為只對較短時間內的機動車輛正常駕駛產生不利影響，當酒精在體內化解殆盡、酒醒之后，該飲酒者自然可以正常駕駛機動車。吸毒和飲酒在本條相提并論并作以規定，隱含的邏輯應當是吸毒者在毒品藥效消失后，在不發生嚴重戒斷癥狀時，亦能正常駕駛機動車。故《道路交通安全法》對毒駕的規定是比較符合實際情況的，其通過的法律解釋與《禁毒法》是一致的。無論是《道路交通安全法實施條例》還是《道路交通安全違法行為處理程序規定》，具體貫徹的都是《道路交通安全法》將毒駕行為視為短期實施行為予以事后追究責任的精神，但公安部新近出臺的《機動車駕駛證申領和使用規定》顯然有違上位法《道路交通安全法》和《禁毒法》)的法律宗旨，其第12條第2項規定，凡有“三年內有吸食、注射毒品行為，或者解除強制隔離戒毒措施未滿三年，或者長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的”情形者，一概被剝奪機動車輛駕駛資格，這樣就把吸毒者駕駛機動車輛的短期實施行為禁止上升到長期行為禁止。該條對吸毒者駕駛資格剝奪情形可細分為“三年內有吸食、注射毒品行為的”、“解除強制隔離戒毒措施未滿三年的”和“長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的”三種。在第一種情形下，不論吸食、注射何種毒品以及吸毒是否成癮，只要當事人三年內有吸毒記錄他就不能申領駕駛證;第二種情形，是將三年的吸毒頻率作為所有吸毒戒除毒癮的時間判斷標準，這實際上是以阿片類毒品成癮戒除標準推及所有種類毒品成癮戒除上;在第三種情形下，立法直面毒駕現象多與新型毒品濫用相聯系的現實，規定之“長期服用”要件將短期實施行為延長為長期行為，在長時間段內吸毒者駕駛被予以禁止。筆者認為，在第一和第二兩種情形下剝奪當事人駕駛資格明顯有“一刀切”之嫌，體現的是以權利犧牲來成就管理之便的“重管理、輕權利”規制模式;只有第三種情形具有駕駛證不得申領的正當性，因為“長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除”比較清晰地表達出此種情形下機動車輛駕駛所可能發生的危險性，這時通過設定行政許可限制駕駛資格的取得是符合行政許可控制危險的法理的。

(二)不當的行政事先審查

行政事先審查一般體現為行政許可，而“行政許可的本質是公民自由權利的恢復”［3］。換言之，行政機關有職責為申請當事人實現其權利提供必要的服務，是故許可的設定必須是在尊重公民自主性基礎之上的，只有在個人、市場和社會自律解決不了的情形下，政府的介入和以許可實行的行政事先審查方有必要。從我國立法來看，毒駕規制是試圖通過行政事先審查的辦法將吸毒者或曾經吸毒者排除出機動車輛駕駛資格范圍;在上文的分析中，我們可以認識到，這種規制模式因講求管理之便，而將駕駛資格剝奪范圍大為擴張，顯得非常片面和狹隘。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第12條規定了九類群體是不能申請機動車輛駕駛證的，如果我們把吸毒成癮視為一種疾病來看待，則其與“有器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆以及影響肢體活動的神經系統疾病等”具有可比性，但我國駕駛證申請體檢基本上都屬于常規檢查，而有上述疾病以及影響肢體活動的神經系統疾病等都須以特別之專業檢查方能確診，這種診斷所需要的大量的時間、金錢和技術成本是一般人所不能承受的，在現實中除非從外觀上就明顯具有此類病癥特征者，申請者往往并無經過專門體檢，檢查者無法知曉是否在駕駛證申請時就患有此類疾病，申請者甚至在知曉已患病情形下亦故意隱瞞而不如實申報。所以，車管所對申請人身體狀況的審查主要是形式審查，但是對于“三年內有吸食、注射毒品行為的”、“解除強制隔離戒毒措施未滿三年的”和“長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的”申請人，公安機關卻能通過全國吸毒人員數據庫的動態管控網絡將其排除在駕駛證申領資格之外。看似都是形式審查，但兩者背后的邏輯卻迥然相異。前者意味著行政當局抱有對公民自我理性的尊重和信任，同時，客觀存在的難度也決定著其不可能采取實質審查;后者則表明行政當局對吸毒人員機動車輛駕駛能力的整體懷疑，同時，其也能利用手中已有的信息資源達到規制目的。這種對吸毒人員的不信任背后實是對吸毒人員個人自治的否定。但實踐中，如“三年內有吸食、注射毒品行為的”和“解除強制隔離戒毒措施未滿三年的”曾經吸毒者即使駕駛機動車輛，也很難說會對交通安全產生危險。更重要的是，交通危險的發生往往也會對駕駛者本人的身體乃至生命產生危害。作為一個正常的人，如其確實有駕駛障礙時，他一般是不會實施駕駛行為的。筆者認為，這才是機動車輛駕駛資格立法的起碼思想支撐，通過行政事先禁止性制度安排產生的就是政府權力迷信，作為公民本來應享有權利的駕駛資格之取得也必然會淪為一種特權。所以，毒駕規制的行政事先審查制度視政府為“一個生性多疑而又無所不能的監護人”，這種做法是極其不妥的。

行政事先約束只有在社會危險確實具有高度蓋然性前提下才能采用，毒駕規制的事先禁止也只能對科學和實踐證明發生社會危險性較高的吸毒者適用，而這類吸毒者群體必然只是現行法規范排除駕駛資格的吸毒者當中的小部分。因此，毒駕規制總體上不適宜用行政事先禁止的規制手段，相反，通過事后的追懲機制往往更有利于毒駕問題的解決。就拿國家層面毒駕治理的先驅澳大利亞來說，其對毒駕的規制也主要是通過事后的追懲機制得以實現的。我國香港地區在2011年修訂《道路安全條例》時，也是采取的事后追懲機制，即通過刑事責任和行政責任的雙重追究保持對毒駕行為的“零容忍”，但其毒駕嚴懲也僅僅局限在已被科學和實踐反復證明濫用之后駕駛機動車輛很有可能發生社會危險性的六種毒品的范圍之內。

四、小結

綜上所述，通過事后懲戒進行的毒駕規制，無論在理論上還是在實踐中，都能得到有力的支持。遺憾的是，除了《機動車駕駛證申領和適用規定》第67條、第77條外，我國立法基本上沒有關于毒駕事后懲罰的特別規定，而根據法無明文規定不處罰的一般原則，公安機關對此除吊銷駕駛證外，將不能采取其他任何針對該毒駕行為本身的懲罰措施。這種情形的存在，不能不說是我國毒駕規制立法的不足。如果只有在毒駕行為發生嚴重危害后果之后才能對毒駕者進行嚴懲，那只會令更多的交通事故慘案不斷發生，這時，所謂的秩序安全將遭受嚴重損害。鑒于此，筆者建議，對毒駕規制的重心應當從行政事前強制性禁止向事后的嚴懲轉變，這種事后嚴懲不能開始就上升到刑事制裁上，而應盡可能地運用行政制裁手段。因此，當下立法機關在相應交通法規范中增設毒駕違法行為的特殊罰則頗為必要。

［1］于志剛．社會風險與刑法規制:“風險刑法”理論之反思［J］．法商研究，2011，(4)．

［2］尹安民．力爭讓毒駕兩三年內入刑［N］．羊城晚報，2011－11－09(6)．

［3］羅豪才，湛中樂．行政法學(第3版)［M］．北京:北京大學出版社，2012．191．

責任編輯:趙新彬

Reflections on the Regulation by Administrative law about Drugged Drive

Zeng Wenyuan
(Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

Drugged drive is another popular topic after that of drunken drive．It contradicts the modesty of modern criminal law if drugged drive is put to punishment directly without the regulation by administrative law．Moreover，Chinese regulation against drugged drive is an administrative one which prohibits the drive in advance．This mode，"to exchange control with right"，offends the related rules of the Anti－Drug Law of China．To solve drugged drive just by administrative way of examining in advance is not in accordance with either common legal principles or practice．Therefore，the focus of regulating drugged drive should change from prohibition in advance to administrative punishment afterwards．

drugged drive;qualification of drive;prohibit in advance;punish afterward

D922

A

1009－3192(2013)02－0049－05

2013－02－20

曾文遠，男，中國政法大學法學院憲法學與行政法學2011級博士研究生，研究方向為行政法和行政訴訟法。