農村土地流轉面臨問題探析

蔡君明

（上海市青浦區夏陽街道統計站，上海 2000 03）

近年來，上海青浦區夏陽街道充分利用本地農民非農就業充分、土地承包經營權流轉意愿強的有利條件，因地制宜、合理規劃，以加強土地流轉管理為抓手，積極引導土地經營權向優質企業和種田能手集中，農業產業化、標準化水平逐年提高，有效促進了農業生產效益和土地產出的提高。但由于土地管理機制欠完善、農業用地供需矛盾突出、專業農民和專業合作社缺乏、土地流轉指導價與市場脫軌、土地管理中司法缺位等原因，在土地流轉和經營過程中還存在著許多問題有待進一步解決，在土地流轉過程中如何保障農民利益、增加收入的制度模式還需進一步探索。

一、部分土地流轉合同價格過低

由于歷史原因，部分土地流轉合同存在面積過大、期限過長、價格過低的問題。至2012年底，青浦區夏陽街道價格在每畝80 0元以下的土地流轉面積有27 92畝，占全部土地面積的19%，與政府指導的每畝1200元差距過大。農民要求提高流轉價格，而經營者又以合同為依據不愿提高，由此而引起的糾紛日益增多。

二、土地流轉收益存在風險

由于大部分土地經營者都沒有抵押物或支付押金，流轉費“先付后用”的支付原則也屢有突破，甚至出現了一些惡意拖欠的現象，土地流轉收益存在著較大的資金安全風險，有些已經造成了集體損失。至2012年底，夏陽街道土地流轉費拖欠額累計達到了22 0萬元，涉及合同9份。

三、土地轉租行為較為普遍

由于以往的土地流轉較為分散，土地管理部門對流轉對象的選擇、土地經營的內容和行為等都難以掌控。一些經營者缺乏農業經營能力（或動機不良），在承包了大量土地后，并沒有組織規模化經營，而是將耕地轉租給外來農戶分散經營，一方面獲取財政補貼，另一方面賺取租金差價。至2012年底，夏陽街道至少在38塊流轉土地上存在轉租行為，涉及合同面積49 42畝。當地群眾對土地轉租行為十分反感，由土地轉租造成的社會矛盾日益突出。

四、違規用地現象時有發生

許多外來農民通過轉租等方式取得土地經營權后，為了解決生產和居住問題，在所經營的土地上搭建窩棚，環境衛生、安全隱患突出。還有一些經營者，在承包土地后不按照合同約定經營土地，而是將土地移作他用，在農業用地上堆放物品、硬化土地、甚至建造房屋，目前夏陽街道在農業用地上有建筑物的合同有31份，涉及合同面積48 65畝。

五、土地流轉惡意競爭日趨激烈

夏陽街道實行土地集中流轉后，使得各類土地經營者對獲取土地經營權的競爭行為公開化，一些單位和個人不惜通過各種手段獲取土地經營權，一旦取得經營權后，便不想退出（不管經營狀況如何，合同如何約定），提出了各種無理條件，阻撓土地的有序流轉和經營。至2013年初，夏陽街道共有到期未續簽合同59份，涉及面積30 13畝。

六、農戶委托流轉阻力較大

為了有利于農業向產業化發展，街道鼓勵農民將土地集中委托村委會統一流轉。但一些村民小組缺乏對政府和村干部的信任或眼前利益的誘惑，不愿將土地進行長期委托流轉，而選擇自我流轉，或要求提高價格和縮短委托期限。至2012年末，夏陽街道實行統一委托流轉的土地面積為70 11畝，還有75 11畝流轉土地沒有簽訂委托協議，實現土地集中管理的難度較大。

七、歷史遺留問題解決難度大

對歷史遺留問題的處理，一直停留在協調和調解階段，對司法訴訟也沒有一個好的預期（各村都有一些經驗和遭遇）。對一些重點問題的處理仍困難重重，王仙村康準園林的價格過低、金家農家樂的流轉費拖欠、新陽村某村民的土地轉包等重大、典型問題的調處仍無法取得進展。甚至出現了新的流轉費拖欠和土地轉租行為。

八、集體土地的權屬界定還有待完善

集體土地權屬及用途界定還存在以下問題：一是規土部門對農村集體土地的確權工作還沒有完成，農業用地權屬的確定一般以各村級組織的歷史臺賬為主，其中夏陽街道86 7畝以資產出租土地的屬性需要進一步確認；二是部分地區農戶自留地的使用權界定還不完善；三是一些街道集體建設占用村組農業用地的問題還需進一步處置；四是由于部分農業項目建設使得村組邊界發生變化。由土地用途和權屬引發的各類糾紛也越來越多。