以空間規(guī)劃助推深圳城市精明增長

安 琪

中國的城鎮(zhèn)化被認為是影響21世紀人類文明進程的大事。解放初期中國城市化率只有10.6%，改革開放初期中國城市化率才達到20%，改革開放30年后，2012年中國的城市化達到了51.27%。城市化意味著大量的土地變成建成區(qū)。從1990年到2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個數字達到4.05萬平方公里，又增長85.5%。2010年，中國已有7個城市建成區(qū)超過1000平方公里；有183個城市提出了建設國際化大都市目標。

土地資源是不可再生的。快速城市化帶給人們的問題是：這些有限的土地資源如何才能釋放出更大的發(fā)展空間，創(chuàng)造更大的城市價值？邁入而立之年后，深圳可以用城市精明增長的思路進行空間規(guī)劃，率先探索中國特色的城市精明增長之路，為實現宏偉壯麗的中國夢再開啟一扇改革新窗。

一、空間規(guī)劃與精明增長一拍即合

城市空間規(guī)劃非常強調通過各層面的規(guī)劃手段實現經濟與土地的平衡。通過空間規(guī)劃避免區(qū)域空間的無序開發(fā)、有效配置公共資源，形成使人滿意的美好空間環(huán)境。從而創(chuàng)造土地更大的社會價值和經濟效益，促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

“精明增長”是近年來國際上關于城市規(guī)劃發(fā)展模式中很有參考價值的一個設想。它的主旨不在于要發(fā)展建設多少新的城市或者城鎮(zhèn)、城區(qū)，而是致力于恢復已建成區(qū)環(huán)境的活力，二次開發(fā)、集約利用，讓土地重新煥發(fā)生機，產生巨大的經濟效益。“精明增長”強調對已開發(fā)城市空間的利用，提倡一種集約的空間增長模式。這種集約以資源的優(yōu)化配置，人文理念的充分體現，環(huán)境要素的合理保護，社會利益公平分配為前提，進行有機集中，最終形成一種緊湊形態(tài)的城鎮(zhèn)空間。它是當下空間規(guī)劃較為先進的經濟發(fā)展思路。

面積只有15平方公里的深圳前海片區(qū)創(chuàng)新城市開發(fā)建設思路，探索建立差別化的土地供應新模式和土地資源資產資本的一體化運作，高水平推進土地集約化利用；重點發(fā)展金融、現代物流、信息、科技等四大高端服務業(yè)，以求2020年GDP達1500億元、經濟產出密度約100億元/平方公里。這相當于目前深圳經濟產出密度的25倍，比香港現產出密度高出兩倍多。據統(tǒng)計，截至2013年8月20日，入駐前海企業(yè)達1465家，注冊資金達1669億元人民幣。我們可以將深圳前海片區(qū)的開發(fā)思路理解為精明增長規(guī)劃管理實踐的“試驗田”。前海片區(qū)土地陸續(xù)拍出“地王價”正是資源集約優(yōu)化配置的實例。

二、空間規(guī)劃精明增長的原則性思路

深圳初期城市發(fā)展過程中，土地利用出現過一些粗放式、外延式擴張的特點，大量土地被征作城市建設用地，開發(fā)建設。某些工業(yè)園區(qū)、寬馬路、社區(qū)大廣場使用率低下，缺乏存在的必要性。這些低效率、不科學的城市空間擴張行為，加劇了深圳本已嚴重的人地矛盾。改革開放30多年，隨著城市的發(fā)展，涉及利益越來越重，利益關系越來越復雜。要保障每一個參與者能夠分享改革開放、城市發(fā)展的成果，在實現城市利益最大化的同時，兼顧民生幸福，就必須創(chuàng)新共建共享的利益機制，探索一條全新的城市規(guī)劃建設捷徑。

精明增長理念當屬國外的“他山之石”，這個新理念如果要成功地在我們這里進行實踐，僅僅為一部分規(guī)劃工作者接受和推崇是不可能產生良好效果的。先進的理念只有被廣大民眾和政府決策部門所接納，才有發(fā)揮的空間，才能產生巨大的效益。因此劃定和接受這個先進理念進入實踐階段的原則性思路非常有必要。

精明增長具有綜合統(tǒng)籌、公眾參與、過程開放、富有彈性以及面向實施的特質。人們期待通過它，克服和解決傳統(tǒng)城市發(fā)展方式中人口無序集聚、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵嚴重、房價居高不下等“城市病”。因此，通過制定城市邊界或者劃分功能區(qū)來限制對外新的開發(fā)擴張，讓開發(fā)更緊湊和保護開放空間；提高新開發(fā)區(qū)域和現有的鄰近區(qū)域的住宅密度；提高土地混合利用的程度和步行道路的合理布局，重視公共交通，短距離路程盡可能減少汽車的使用；重新改造已有的鄰近區(qū)域，使之煥發(fā)生機等都是我們可以借鑒的發(fā)展準則，這些其實也可以理解為城市精明增長的基本目標。

早在2009年12月1日，深圳市就出臺了《深圳市城市更新辦法》，開始了對存量土地價值的再發(fā)掘、科學配置土地資源的歷史革新。《更新辦法》的最大亮點，就是發(fā)揮特區(qū)在改革創(chuàng)新上先行先試的優(yōu)勢，提出了綜合整治、功能置換、整體拆除等不同的更新模式，推出了配套政策法規(guī)和實施細則。在尊重市場規(guī)律的前提下重新釋放土地價值，讓深圳的城市面貌和功能更具品質。

2012年深圳市存量用地供應占供地總量的56%，首次超過新增供地，土地利用拐點已經出現。深圳土地稀缺，盤活存量以增加土地供應，轉向二次開發(fā)勢在必行。因此，今年計劃供應用地中，存量用地占比將首次突破70%。來自市規(guī)劃國土委的最新統(tǒng)計數據顯示，深圳正充分借助城市更新的力量，通過對存量土地的二次開發(fā)，優(yōu)化和保障產業(yè)的轉型升級。目前全市已納入城市更新計劃的產業(yè)升級項目共計60項，更新改造后可提供901萬平方米的產業(yè)用房，為產業(yè)發(fā)展提供巨大空間支撐。2013年上半年，全市共審批城市更新單元規(guī)劃22項，其中產業(yè)升級類項目7項，涉及用地約123公頃。這些項目正是深圳步入城市精明增長的空間規(guī)劃實踐。它們中有些已完成、有些正在進行、有些即將開始。在深圳新增用地規(guī)模逐年減少的情況下，城市更新已成為破解土地資源緊缺難題的重要舉措。因此總結成功經驗、探討優(yōu)化模式、規(guī)避開發(fā)風險和失誤，對深圳下一步騰飛頗有助益。

三、以空間規(guī)劃助推深圳城市精明增長

“精明增長”需要政策和實踐緊密結合，能夠比傳統(tǒng)的發(fā)展方式提供更好的居住和交通條件，帶來更好的經濟發(fā)展，能夠更好地保護環(huán)境。精明增長理念滲入與城市發(fā)展相關的各層面，包括政府法律、法規(guī)和政策的制定，城市的各種規(guī)劃，市民的日常工作和生活等方面，必須通過廣泛宣傳普及，得到各方面的理解和公眾的積極參與才能有效推行，發(fā)揮最大效益。筆者從空間規(guī)劃的切入點展開思考和探討：

（一）集約城市空間，破解土地資源硬約束

提高容積率和建筑密度是當前非常令人敏感的概念。民眾常常認為這樣做會損害生態(tài)環(huán)境和居住質量，其實不竟然。深圳蔡屋圍的城市更新就是很好的例子。利用科學規(guī)劃和設計，在不影響生活質量的前提下，有針對性地提高部分建筑密度，進行填充式發(fā)展。提高城市空間利用緊湊性，同時可以改善就業(yè)、交通等一系列問題，實現城市精明增長未嘗不可。當然這首先需要厘清城市建設用地總量，在控制總量增加的同時對城市閑置和不合理利用的土地進行二次開發(fā)。

（二）調整城市空間結構，留足開放空間保障民生質量

城市化是需要眾人參與的過程，如果只是為了城市化而城市，忽略了人的生活質量，就扭曲了城市發(fā)展的根本意義。所以，我們在考慮土地利用集約化、讓城市緊湊型發(fā)展的同時，應該以人為本，通過調整城市空間結構，增加或者預留保障老百姓生活質量所需的足夠開放空間和公共配套設施。特別是要嚴格控制關乎城市生態(tài)環(huán)境的敏感土地開發(fā)。曾有專家在城市論壇上深入淺出地說過，以前的城市規(guī)劃考慮的只是把項目放在哪；現在首先要考慮的是：把城市劃好什么是禁建區(qū)、什么是限建區(qū)、什么是宜建區(qū)。要劃好湖泊、河道的藍線，劃好各項公共設施的黃線，劃好城市公共綠地的綠線，還要劃好文物保護的紫線。有了這樣一些“區(qū)”和“線”的規(guī)劃，才能使我們的城市可持續(xù)發(fā)展，并且發(fā)展得更加科學。有了這樣的“留白”才是對城市、對子孫后代負責的百年大計。

（三）改善城市空間布局，發(fā)展精明交通

交通是城市的命脈，精明交通則被定義為邁向精明城市之路。精明增長的目標之一是解決城市的交通擁堵問題，但緊湊型城市能否解決這個問題卻并非必然。為了解決老百姓的住房問題，許多城市在遠郊建設了大型安居房住宅區(qū)；為了建設國際化大都市，在城市中心規(guī)劃建設了許多CBD(中心商業(yè)區(qū))或者文化密集區(qū)。這些區(qū)域成千上萬的就業(yè)大軍往往需要早出晚歸地奔波于區(qū)域之間。這也就是人們通常說的“睡城”、“睡區(qū)”，這樣的地段上下班時間就會對應地變成“堵城”、“擁堵區(qū)”。

城市空間規(guī)劃有助于城市精明交通的發(fā)展，對治理城市交通擁堵問題可以標本兼治。在空間布局上，將城市人口、土地、產業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基礎設施等要素納入一個統(tǒng)一的空間系統(tǒng)，進行綜合利用，平衡人口居住與就業(yè)的發(fā)展，減少居民跨片區(qū)的長距離出行，有助于解決城市交通擁堵問題。這種空間構架布局，從空間形態(tài)的角度為實現城市發(fā)展提供了較穩(wěn)定的城市結構框架。

實踐中，它主要從空間布局考慮城市發(fā)展與交通負荷狀況，從城市規(guī)劃入手，盡可能前瞻性地考慮城市區(qū)域土地多種功能的科學混合、產業(yè)混搭的多樣性布局與交通網布局，同時也考慮用空間規(guī)劃手段去改變只承擔單一功能建成區(qū)。在空間上實現人與環(huán)境和諧共處，區(qū)間功能的生動化。再輔以公交優(yōu)先發(fā)展，倡導公共交通為主，慢行交通為輔的政策導向，通過更加智能的信息和通信技術去提高交通效率，精明交通的實現就指日可待。

有國外媒體稱，中國的城市化是“一邊生病、一邊成長”。這說明城市化面臨著各種各樣的問題和矛盾。城市的精明增長不可能一蹴而就，必然是一個曲折而漸進過程。它從理論到實踐，沒有好的保障和支持，是很難發(fā)揮好作用、收到實效的。建議提前考慮將前海片區(qū)精明增長的改革實踐理念在城市規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護和交通規(guī)劃等相關領域里有明確的體現，得到相應的法律法規(guī)和政策的支持。精明增長與可持續(xù)發(fā)展理論，循環(huán)經濟理論等有著很強的聯系，它們之間也應該盡快融合，相互借鑒完善。

精明增長在實施方面，主要分為戰(zhàn)略設計、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)指導三個層面。這三個層面應該由不同的主體來執(zhí)行，即政府相關部門主要負責戰(zhàn)略設計；地方主管部門和規(guī)劃部門主要負責發(fā)展規(guī)劃和宏觀產業(yè)指導。這樣才能各盡其職，各有側重，避免交叉，互補互益。

在全國城鎮(zhèn)化大潮洶涌而來之際，深圳以空間規(guī)劃助推城市精明增長需要我們用更多的耐心和更多的創(chuàng)新思維去爭取成功。