深圳建設一流法治城市的探索與思考

深圳市委政研室課題組

依法治國是黨長期以來治國理政的基本方略。黨的十八大報告提出全面推進依法治國，習近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學習時強調，依法治國依法執政依法行政，共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設，進一步突顯法治的重要地位和作用。改革開放30多年來，深圳從率先探索完善社會主義市場經濟體制起步，堅持不懈推進法治建設，法治水平在全國各大中城市一直名列前茅。站在新的歷史起點上，深圳面臨推進法治建設的戰略機遇期，省委常委、市委書記王榮指出：“要讓一流的法治成為深圳經濟特區新時期更為顯著的城市特質，成為深圳最具競爭力的創新創業環境，成為深圳建設現代化國際化先進城市的堅強保障”，為深圳未來改革發展指明方向、堅定信心。深圳要搶抓機遇加快建設一流法治城市，增創新優勢、謀求新發展、實現新突破，為我國建設社會主義法治國家、實現“中國夢”做出特區新貢獻。

一、科學把握建設一流法治城市的基本內涵

建設一流法治城市，首要問題是科學把握法治城市的基本內涵。目前社會各界對法治城市沒有權威定論，但根據世界各國經驗和歷史發展規律，并綜合學術成果和常識來研究分析，一般而言法治城市應具備“良法”、“良治”和“良民”三大要素，突出表現為城市各領域全面實現法治化，法律在城市的生活、管理、運行過程中處于最高地位，實現對城市全方位有效控制和管理，從而形成良好穩定的法律秩序。

基于以上理解，我們認為，在中國特色社會主義法治體系下，法治城市主要包括以下基本內涵：一是法律系統完善，二是黨委依法執政，三是政府依法行政，四是司法公平公正公開，五是公民普遍遵法守法，六是法律監督健全有效，七是崇尚法治的城市精神，八是法律服務發達成熟等?？茖W把握法治城市的基本內涵，有利于深圳明確方向和思路，有的放矢地推進一流法治城市建設。

二、深圳推進法治城市建設的成效與挑戰

（一）高度重視推進法治城市建設，取得顯著成效

1.初步形成與深圳發展實際相適應、與國家法律體系相配套、與國際慣例相接軌的法制體系。截至2012年底，深圳共出臺法規規章468項，其中法規213項（現行有效162項）、政府規章255項（現行有效163項），立法的數量質量在全國大中城市名列前茅。其中，加快經濟發展方式轉變促進條例、社會建設促進條例、循環經濟促進條例、人體器官捐獻移植條例、改革創新促進條例等一批地方性法規為全國全省開創先河。

2.法治政府建設扎實推進，依法執政依法行政意識和能力不斷增強。深圳在全國率先出臺《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》，設置12個大項、44個子項、225個細項作為建設法治政府的重點和考評指標，2012年獲第二屆“中國法治政府獎”。在全國率先出臺商事登記制度改革、食品藥品安全監管、碳排放管理、道路交通事故社會救助等一系列規章和規范性文件，依法治市環境明顯優化。

3.積極探索司法體制機制創新，司法權威和公信力不斷增強。實施“陽光司法”工程，推進陽光檢察、陽光審判、陽光執行、陽光獄（所）務成效顯著，司法審判效能不斷提升。2012年在中國社科院發布的首個司法透明度年度報告中，市中級人民法院位列全國第一，市檢察院反瀆局獲全國檢察機關“優秀反瀆職侵權局”稱號。2010-2012年，全市刑事案件一審服判率達88.4%，民商事案件一審服判率達85%，均居全國大中城市前列。

4.創新普法宣傳內容和形式，法治文化氛圍日趨濃厚。推動領導干部學法用法常態化，在全國率先推行重大決策法律顧問制度。多層次多渠道多形式普及法治宣傳教育，法律進機關、進企業、進學校、進社區蔚然成風，2012年全市法治環境建設的市民滿意度超過80%。

（二）由于歷史和現實因素，深圳建設一流法治城市面臨諸多挑戰和考驗

1.法治信仰和規則意識有待進一步提升。黨委權威、政府權威和法律權威之間關系尚未完全理順，不同程度存在以權代法、以權壓法、以言代法的現象，導致一些群眾對于問題和矛盾信權不信法、信訪不信法，信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。

2.立法的質量有待進一步提升。有些法律現實針對性和可操作性不強，如改革促進條例由于改革激勵與推進機制難以落實，效力無異于一般規范性文件。有些法律配套措施不完善，如控制吸煙條例由于缺乏對執法主體及其責任、機制的明晰規范指引，出臺15年來未開出一張罰單。有些領域“部門立法”現象突出，如早期出臺的公證條例規定買房賣房要強制公證，引發社會普遍強烈抵觸。有些法律檢討評估機制滯后，如處理違法土地建筑歷史遺留問題，不同時期、不同層級的規定存在法律沖突，問題反而變得錯綜復雜難以解決。此外，在立法立項、立法聽證、立法審議等環節，存在拍腦袋、走過場、流于形式的現象，致使有些立法缺乏充足的民意基礎。

3.規范執法和文明執法有待進一步提升。有些執法部門慣于選擇式、突擊式、運動式執法，容易誘發違法行為人滋生僥幸心理以及違法成本低于守法成本的錯誤預期，香港貨柜車司機在香港文明守法、深圳入境后橫沖直撞肆意違法就是生動例證。有些執法人員濫用自由裁量權，對相同或相近的違法行為采取迥然不同的處罰措施甚至野蠻暴力執法，損害執法機關的形象和公信力。有些執法機關片面追求政治效應、法律效應、社會效應的協調統一，回避、拖延、縱容社會不法現象，結果小事拖大、大事拖炸、難以收場。有些生效的行政處罰和司法裁判，因社會信用體系和協作執行機制不健全存在執行難問題，嚴重損傷社會法治信仰。

4.司法權威和公信力有待進一步提升。由于人、財、物等司法資源配置機制不合理，少數國家機關、領導干部不正當干預司法，司法機關依法獨立行使職權難以真正實現。有些司法官員的綜合素質與職位要求嚴重不相符，責任心不強、業務能力不足、形象不佳、服務不到位等，損害司法機關的整體形象。少數司法官員知法犯法、徇私枉法、濫用職權、貪污瀆職，極大地破壞司法權威和公信力。

5.法治環境和法治文化有待進一步優化。法律監督相對軟弱乏力，特別是社會輿論監督存在諸多掣肘約束，不利于法律糾偏機制的形成完善。法律服務特別是法律援助存在局限，不利于社會弱勢群體運用法律手段維護權益。

三、以改革創新為動力加快建設一流法治城市

改革創新是深圳的根和魂。深圳要始終高舉改革創新大旗，以改革創新為動力加快建設一流法治城市，為提升城市發展質量，建設現代化國際化先進城市，全面落實“三個定位”、“兩個率先”提供堅實的法治基礎和法治保障。

（一）探索建立“一線一票一考”制度，不斷提升黨依法執政的能力水平

1.探索建立“法治紅線”制度。各級黨委必須自覺帶頭學法遵法守法，重大事項議事決策必須進行合法性評估，嚴禁觸犯“法治紅線”違法決策部署。堅持依法統籌推進改革發展穩定，在處理解決現實問題和矛盾過程中，嚴禁對法律法規開口子、打折扣、和稀泥，以至遺禍無窮。對于現行法律法規未作規定，或者相關規定過于原則籠統，或者符合現行法律法規但損害公共利益或者長遠發展利益的重大事項，必須依法治精神和法治原則積極穩妥地探索推進。

2.探索建立“不正當干預司法一票否決”制度。各級黨委必須充分尊重支持司法機關依法獨立行使職權，在統籌協調黨的權威、政府權威和司法權威過程中，突出黨的領導、人民當家作主和依法治市有機統一。凡以權代法、以權壓法、不正當干預司法且性質后果嚴重的，在績能績效考核、評先評優評獎、干部選拔任用等事項實行一票否決。

3.建立完善干部選拔任用法治考核制度。對干部選拔任用現行制度增加法治考核內容，進入考察環節的候選干部，凡法治考核不合格的取消候選資格。法治考核集中舉行，筆試和面試相結合、知識測試和實務考察相結合，重點考察履職必需的法治思維和法治能力。凡考核弄虛作假、徇私舞弊的，規定期限不得列入選拔任用對象，嚴格追究相關責任。

（二）改進立法體制機制，進一步提高立法質量

要按照建設一流法治城市的標準和要求，充分運用特區立法權，積極探索完善立法體制機制，進一步構建符合深圳實際、體現中國特色、與國際通行規則接軌的法制體系。

1.改進立法項目形成機制，增強立法針對性和實效性。調增立法項目的提起主體：探索除人大、黨政機關、團體代表等法定主體外，賦予政協、新聞機構、社會組織和民意代表等提出立法建議的主體資格；改進立法項目的提起程序：立法建議嚴格依法定程序提起，建立完善臨時動議提起立法建議的程序設計，體現務實、及時、高效的現代立法要求；改進立法項目的論證審查制度：通過政府網站、公共媒體等渠道公布立法項目的文本、背景、意義等資料，廣泛吸納公眾參與論證審查，擴大立法項目形成的透明度，尤其要暢通不同利益群體表達意見渠道，最大限度凝聚各方智慧共識。

2.改進法案草擬機制，從源頭防范部門立法的弊端。探索集中草擬機制：借鑒香港集中草擬法律的做法，在立法機關和法制部門分設專門機構，負責草擬相應法律草案，著力防范解決“部門權力化、權力利益化、利益法律化”的部門立法弊端；探索委托草擬機制：對于部分專業性強或者涉及利益關系比較復雜的立法項目，可探索委托科研機構、社會團體、高校等專業機構或者專家學者草擬法律草案；探索競標草擬機制：對于專業性強或者涉及利益關系比較復雜的立法項目，也可探索以招投標方式擇優選定法律草案，降低立法成本，提升立法質量。

3.完善立法聽證制度，提高立法的透明度和公信力。探索立法聽證常態化制度化：率先探索立法聽證實施細則,對立法聽證的實體內容和程序要求做出具體明確規定,從制度上確保立法聽證規范實施切實可行；完善立法聽證對象遴選制度：廣泛吸納人大常委會組成人員、政府官員、司法實務部門代表、法律專家學者、市民代表等立法利害關系人參與立法聽證，確保不同的立法意見和建議暢通表達；優化配置立法聽證程序啟動權：各類立法利害關系人、特別是市民代表均有權提請立法聽證，立法機關（部門）無法定理由不得推諉拒絕，促進立法聽證常態化發展。

4.改進立法審議工作機制，確保審議質量和立法質量。探索人大常委專職化改革：探索選拔各類專業人士擔任人大常委會專職委員，逐步提高駐會專職委員比例，豐富完善專職委員的知識、年齡等結構，不斷增強人大常委會履職效能；改進常委會的會議制度：探索建立常委會定期例會與不定期臨會有機配套制度，同時探索延長常委會議期限，充分滿足立法審議的實際需求；建立完善辯論質詢機制：探索建章立制保障人大代表的辯論權和市民的立法質詢權。辯論和質詢中的不同意見，常委會必須列入審議記錄并及時做出回應。

5.改進立法的評估檢討機制，確保法制規范與統一。充分運用網絡問卷調查、執法信息系統反饋、委托第三方評估等多種方式，廣泛征集和評估檢討社會公眾的意見和建議，及時修改或廢止相應的法規規章。建立法律清理問責制度，制定立法評估檢討實施細則，明確法律起草部門、實施部門和審議部門的相應職責，對于法律清理缺位、錯位、不到位的，嚴格追究相應責任。

（三）完善行政執法機制，建設一流法治政府

政府部門是城市規劃建設管理的核心主體，承擔大量法律實施任務。建設一流法治城市，關鍵取決于政府部門提升行政執法水平，建設一流法治政府。

1.探索建立行政決策“全程法治評估”制度。重大行政決策醞釀出臺前，必須進行合法性和可行性評估，未經合法性審查或者審查未通過的不得做出相應決策。審議出臺重大行政決策，必須進行合法性和適當性評估，堅持集體討論原則的同時，完善公眾參與、專家論證、決策聽證等相關程序，廣泛聽取意見凝聚共識。重大行政決策出臺實施后，建立健全跟蹤反饋機制，及時推進法治效果評估，視需追究相關行政決策責任。

2.探索建立行政執法自由裁量權基準制度。在法定幅度范圍內，區分不同性質和種類的行政違法行為，依法科學細化量化行政執法自由裁量標準，最大限度限制和避免自由裁量權被濫用。保障行政執法自由裁量權規范運行，全面公開行政執法自由裁量標準，定期開展自由裁量權專項整治工作，增強行政執法的社會透明度和公信度。

3.修訂完善法治政府建設指標體系。梳理完善法治政府建設考評制度。邀請人大代表、政協委員、專家學者、新聞媒體和其他方面力量，進一步細化量化法治政府建設指標體系的原則性規定，增強指標體系的可行性和可操作性。強化法治政府的社會監督配套體系，規范監督程序和監督辦法，督促法治政府建設各項指標落到實處。

（四）推進司法改革，提升司法效能和公信力

司法是權利救濟的最后防線和衡量城市法治水平的最重要指標。推進司法改革，建立完善具有中國特色、符合深圳實際的公正高效權威司法體系，是深圳建設一流法治城市的內在必然要求。

1.加快推進司法職業化改革。以去行政化為目標探索法官單序列管理。在提高法官入職門檻、完善選任程序、嚴格職業操守的同時，推動法官逐步與行政級別脫鉤、最終完全去行政化。拓展法官來源渠道，由人大代表、法官、檢察官、律師和黨代表等組成選任委員會，從資深律師或法學院教授中公開遴選法官。以優化資源配置為目標探索完善專業化工作機制。推進人民法院行政工作、輔助工作與審判執行核心業務完全分離，把行政輔助人員與法官比例提高到3∶1以上，促使法官徹底擺脫繁雜的行政、輔助事務，實現自身價值效用的最大化。以確保司法公正公信為目標探索司法官員職業保障。建立司法官員職務行為豁免制度，司法官員的職務言論和行為不承擔政治和法律上的不利后果，非法定理由、未經正當程序不得隨意罷免職務。建立司法職業風險防范機制，把侵犯司法官員人身安全、人格尊嚴的行為，視為對社會主義法治尊嚴的嚴重破壞從重或加重處罰。建立司法官員職業信譽保護制度，司法官員未經依法調查且做出正式結論之前，任何個人、組織尤其媒體不得公開質疑司法官員的個人職業操守，構成誣陷的嚴格追究刑事責任。

2.建立權威高效的強制執行體制機制。以國家強制力保障司法裁判的有效執行，是樹立司法權威和公信力的根本保證。整合市區兩級法院執行部門和司法警察隊伍。在市中級法院建立統一領導、垂直管理的執行總機構，各區基層法院設執行分機構，承擔全市法院強制執行、刑事押解、司法安保等職責。公安刑偵部門工作組駐點法院的執行機構。工作組接受雙重領導，專門負責偵查“拒不履行生效判決”、“妨害訴訟”等需要在司法活動中直接偵查取證的嚴重罪行。強化執行聯動和執行協助機制。以立法形式固化現有聯動機構，打破各聯動、協助執行義務單位的信息壟斷和消極協助，實現情報共享、緊密協作。提升司法執行的信息化水平。發揮科技領先的優勢，全面推進司法執行的信息化升級和網絡化拓展，打造全國司法信息化中心城市。

3.建立完善“陽光司法”制度。推進司法活動依法全程全面公開。司法活動凡依法可以公開的一律向社會公開，依法不能公開的必須公開說明理由，確?！罢x不僅要實現，還要以看得見的方式實現”。建立一站式導訴服務制度，規范并公開立案的標準和原則，幫助、指引一般當事人快速、便捷起訴和立案，杜絕該立不立、推諉責任現象。建立完善律師履職優待制度。律師在網絡訴訟服務、庭審活動中享有預提交、免認證、免安檢、專用候庭室等一系列優待權利，增強律師群體的職業尊嚴及榮譽感。建立功能全面的網上訴訟公開及服務平臺，為律師及一般當事人全程提供訴訟信息和各類訴訟服務，依法應當提供的訴訟相關信息必須依程序給予提供，保障案件當事人和律師的訴訟權利。探索改進司法審判陪審制度。借鑒“陪審團”模式和“法庭之友”制度，由一定數量、符合規定條件的市民組成陪審團，參與案件庭審并做出無約束性判斷供合議庭參考，促使法官充分預判市民對案件的樸素法律認知，抵御媒體輿論對司法裁決的非理性干擾，確保司法裁決最大程度體現社會公平正義。

（五）創新普法內容形式，加強法治文化建設

優良的法治文化是建設一流法治城市的鑄魂工程。要在先進法治理念指引下，有規劃分層次富創意地加強法治宣傳教育，形成全社會尊法、學法、懂法、用法、守法的良好法治文化氛圍。

1.把法治信仰和規則意識貫穿國民教育全過程。把法治教育作為市民終身教育的必備內容，實現學齡前、小學、中學、職業教育、高等教育、在職教育、社會教育全過程全覆蓋。以權利、義務、自由、平等、規則、方法等基本法治理念和法治原則作為核心內容，通過形式多樣、參與性強的互動式教育，促進法治理念和法律方法深入人心。政法、公安、檢察院、法院、司法（律協）等部門加強與教育部門合作，推廣模擬庭審活動、開放日活動、常態化庭審旁聽和庭后答疑互動等，培養學生理性思考、尊重權利、遵守規則的法治精神。加強外來務工人員的法治宣傳教育，強化司法、勞動等部門和用工單位開展相關法治教育的責任義務，把基本法治觀念和法律能力納入外來務工人員培訓教育的重要內容，列為政府部門考核和企業信用記錄的重要內容。

2.依托“新媒體”豐富法治宣傳教育的內容與形式。充分利用好微信、微博等新興自媒體，加快搭建法治宣傳教育的網絡平臺，形成若干具有深圳特色、影響力較大的法治文化品牌。加強與文化藝術界交流合作，通過貼近市民生動活潑的文藝作品和表現形式，廣泛宣傳現代法治精神和理念。發揮深圳影視制作的傳統優勢，充分運用國內國際影視資源，借鑒好萊塢法律題材影視的先進經驗，制作新穎活潑、引人入勝的法治主題影視劇，將現代法治理念潤物無聲地滲透市民精神文化生活。

3.出臺強制性法治公益宣傳的相關立法及其實施細則。法治公益宣傳是政府和媒體共同的責任。鑒于法治公益宣傳的頻率、范圍和效果存在明顯差距，盡快出臺強制性法治公益宣傳的相關立法及其實施細則，各類新聞媒體制訂硬性指標，按質定時定量發布群眾喜聞樂見、通俗易懂的公益廣告和法制宣傳節目。機關部門、企事業單位建立硬性制度，結合工作實際，運用刊物、宣傳欄、視頻、學習培訓等多種手段開展法治宣傳教育。紀檢監察和宣傳部門尤其要切實加強黨員干部的法治宣傳教育，把法治宣傳教育作為黨風廉政建設和弘揚主旋律的硬性任務長抓不懈。