地方政府財政自給能力的實證分析

吳旭東，王秀文

(1.東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學研究生院，遼寧 大連 116025)

地方政府財政自給能力的實證分析

吳旭東1，王秀文2

(1.東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學研究生院，遼寧 大連 116025)

隨著經濟社會的發(fā)展，各層面對地方公共物品和服務的需求不斷提高，地方財力與支出責任不匹配造成的財政風險和社會問題日趨嚴峻。本文通過對中央和地方、各地方之間以及與其他國家地方政府現(xiàn)實自給情況的比較，發(fā)現(xiàn)我國地方財政自給能力明顯偏低且區(qū)域間不均衡;利用2003—2011年各省際數據，針對財政收支分權、經濟發(fā)展水平和資源保有量等因素對地方財政自給系數的影響程度進行量化分析，發(fā)現(xiàn)財政收支分權、政府事權劃分、區(qū)域經濟發(fā)展水平以及財政自給基礎對地方財政自給能力具有顯著影響，社會和自然資源保有量對地方財政自給能力的影響并不顯著;通過對回歸估計出的潛在自給能力的比較分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實自給能力的波動并未完全遵循潛在自給能力的軌跡，經濟越發(fā)達、財政資源越豐富的地區(qū)努力程度不及財政資源相對貧乏的地區(qū)，但經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)也存在以放松努力吸引中央政府補助的傾向。

地方政府財政自給;潛在自給能力;分稅制;地方政府事權

一、引 言

地方財政自給能力是指在不依賴上級政府財政援助的情況下，各級政府獨立地為本級支出籌措收入的能力［1］。地方財政自給能力問題的實質就是地方財力與事權的匹配問題。將政府職能在中央和地方之間進行合理劃分，同時賦予地方相應的財力配置是保障政府職能有效發(fā)揮的途徑。各級政府均須具備滿足自身職能所需的財力支持，分稅制財政體制改革通過重新劃分中央和地方財權削弱了地方政府財力，但政府事權劃分并未相應調整，地方自主財力不能滿足履行政府職能的需要。為解決地方財政面臨的困境，對地方財政自給能力的探討逐漸豐富。王雍軍［1］首先界定了地方財政自給能力概念，提出了將地方財政自給系數作為地方財政自給能力的代表性指標，通過將中央和地方、地方各級財政以及與其它國家的比較分析發(fā)現(xiàn)我國地方財政自給能力與其承擔的支出責任極不對稱，過低的財政自給能力扭曲了地方財政的決策行為，考慮到地方政府的重要作用，保持相對較高的財政自給能力是合乎需要的。韓慧琳［2］將具有代表性的東部、中部、西部地區(qū)9個省份的財政自給能力的相關數據進行分析發(fā)現(xiàn)，我國地方財政的自給能力存在著嚴重的差異和不平衡，由于各個地區(qū)的具體責任大小和稅基有很大的差異，這無疑會造成區(qū)域不均的局面。與課稅權力較小的政府層級相比，課稅權力較大的政府層級會具有更高的財政自給能力，這會進一步加大區(qū)域之間財政自給能力的差距。為探尋彌補地方財政自給能力不足造成的缺口，地方財政將更依賴于中央財政的補助，張雪平［3］對現(xiàn)行的轉移支付的制度效果進行了比較分析發(fā)現(xiàn):由于當前中央對地方的轉移支付制度與分稅制內在要求的距離還很遠，中央對地方補助收入呈現(xiàn)富裕地區(qū)越多和貧困地區(qū)越少的不合理狀況，對平抑地區(qū)之間財力不平衡沒有起到應有的作用。陳頌東［4］多次以河南省為例對財政自給能力進行分析發(fā)現(xiàn)，主體稅種收入在政府間的分配比例與財政自給能力正相關，財政職能在政府間分解的多少與財政自給能力負相關，增強各級財政自給能力必須把稅種、特別是主體稅種在政府間合理劃分以及政府職能在各級財政間科學界定。本文借鑒了稅柄法①稅柄法是指選擇與稅收收入能力關系密切的主要經濟變量指標建立回歸方程，并根據樣本國家數據確定回歸系數，將這些經濟指標稱為稅柄，將這種方法稱為稅柄法。對稅收收入能力估計的思路，通過將地方財政自給能力的影響因素進行回歸，估計出潛在自給能力和地方財政自給的努力程度，據此對地方財政自給能力現(xiàn)狀進行了分析，為解決地方財政問題提供借鑒。

二、地方財政自給現(xiàn)實能力的比較分析

1.地方與中央政府財政自給能力的比較

1978年經濟體制改革以來，為適應社會主義市場經濟的發(fā)展，財政體制不斷調整，中央和地方政府的收入分配格局不斷發(fā)生變化，財政自給能力波動較大。

改革初期到1994年分稅制改革前的期間，中央和地方財政仍然延續(xù)原有的總額分成模式，共享國家財政的大鍋飯。地方財政收支相抵后，多余的部分按比例上繳、不足的部分由中央補足，1979年地方財政自給系數達到了1.4600，遠超過了中央的0.3500，地方財政資金較為充足。1980年開始逐漸推行“包干制”，尤其是在1983年和1984年分兩步實行了利改稅以后，地方財政自給系數開始波動下行，由1980年的1.5600下降至1987年的1.0300。到了1988年，再根據各地情況實行不同的包干模式，此后的5年地方財政收支保持相對平衡，財政自給系數保持在1.0000附近，僅有1993年達到了1.0200的水平，其余年份均處于1.0000以下。反觀中央財政，經濟體制改革后的期間，財政自給系數一直穩(wěn)定地上升，尤其是在利改稅施行后增長明顯，中央和地方的差距逐漸縮小。到分稅制改革前的1993年，中央和地方財政自給系數已由1978年的相差1.2900個百分點，縮小為0.2900個百分點。②地方財政自給系數=地方財政收入/地方財政支出，數據來源于中經網統(tǒng)計數據庫，本文數據如無特殊說明均來源于中經網統(tǒng)計數據庫。1978—1993年間地方財政自給系數雖然波動下降，但地方財政自給系數始終保持在0.9400以上，地方財政能夠保證自給或基本自給。

1994年的分稅制財政體制改革使中央和地方財政自給能力發(fā)生關鍵性變化，地方財政自給能力驟然下降，除改革開始之初的1995—2000年以及2005—2007年自給系數能夠達到0.6000外，其余年份均處于0.6000以下，地方財政支出40%以上的部分需要靠中央財政補充，中央和地方的財政格局發(fā)生了根本性轉變。

2.各區(qū)域間財政自給能力的比較

我國幅員遼闊，自然資源分布不均，各區(qū)域經濟結構及發(fā)展水平、人員結構和歷史傳承都存在很大差異。雖然在相同財政體制框架內，但各區(qū)域財政自給能力還是存在很大差異。分稅制改革前東部地區(qū)平均自給系數超過1.0000，其中除海南自給系數在0.6000左右，福建接近1.0000以外，其他地區(qū)地方財政收入均能滿足支出的需求，且還有結余;中部地區(qū)平均自給系數超過0.8000，財政收入稍有不足;西部地區(qū)平均自給系數在0.7000左右，大部分地區(qū)自給情況基本處于滿足但稍顯不足的狀態(tài)。分稅制改革后，三個區(qū)域自給情況普遍下降，但高低分布沒有變化，始終是東部地區(qū)最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低，東部11個地區(qū)中除河北和海南平均自給系數低于0.6000，遼寧為0.6200外，其他地區(qū)平均自給系數均在0.7000以上，其中上海最高達到0.8500，北京和山東也超過了0.8000，東部絕大多數地區(qū)能基本實現(xiàn)自給;中部和西部大部分地區(qū)自給系數僅為0.4000—0.5000左右，有的地區(qū)僅為0.3000，大部分支出需要靠中央財政支援。

通過對分稅制改革前后各區(qū)域財政自給系數的分析發(fā)現(xiàn)，總體上分稅制普遍降低了各區(qū)域的財政自給能力，但改革初期的1994—1998年間，各區(qū)域自給情況在改革的基礎上趨好。隨后的時間東部地區(qū)持續(xù)向好，中部和西部則波動下行。將變異系數的計算結果引入分析中，從全國整體情況看，分稅制雖然降低了地方財政收入規(guī)模但縮小了地區(qū)間財政自給能力的差距。1994—1998年地方財政自給能力的變異系數基本保持在0.2600左右，說明在這段時間各區(qū)域財政自給能力存在一定程度的差異，但基本穩(wěn)定。1998年后變異系數波動上行，2011年已經達到0.4300，較1998年上漲了0.1600，各區(qū)域現(xiàn)實自給能力的差距在逐漸擴大。東、中、西部地區(qū)的變化基本符合全國的總體趨勢，其中東部各地區(qū)間較分稅制改革初期差距有所擴大，西部各地區(qū)間差距最大，中部地區(qū)自給能力相對穩(wěn)定和均衡。通過對我國各區(qū)域財政自給能力系數和變異系數的分析發(fā)現(xiàn)，改革初期自給能力雖然普遍下降但區(qū)域間差距縮小，這在一定程度上說明分稅制雖然普遍降低了地方財政自給能力但本身并不直接導致區(qū)域間財政自給能力的失衡。

3.我國地方政府財政自給情況與其他國家的比較分析

由于政治體制的差異，各國對地方政府的事權需求不同，聯(lián)邦制國家強調分權，地方政府的職能較為豐富;單一制國家強調集權，更注重中央的宏觀調控，各國依據本國不同的政治體制劃分各級政府事權和財權。

表1列示了較有代表性的三個聯(lián)邦制國家和三個單一制國家的地方財政收支及財政自給情況。就地方財政收入而言，無論聯(lián)邦制還是單一制國家地方財政收入占全部財政收入的比重普遍偏低，聯(lián)邦制國家較單一制國家稍高。6個國家中僅加拿大達到53.41%，其余國家均低于50%，英國和法國甚至在20%以下，地方財力配置普遍較弱。對于地方財政支出而言，雖然聯(lián)邦制國家的支出相對高于單一制國家，但總體來看各國中除加拿大地方財政支出比例稍高以外，其他國家均低于50%，地方政府事權小于中央政府。由于政權結構的差異，各國對地方財力和事權的劃分有所不同，綜合收入和支出兩方面的情況，雖然單一制國家地方財政自給能力相對聯(lián)邦制國家稍弱，但總體來看除英國外各國也都保持了0.6000以上的自給系數，各國均給予地方能夠滿足大部分事權需求的財力，地方財政自給能力普遍較高，保證了地方政府施政的獨立性。

表1 各國地方財政自給情況表

分稅制改革后，我國加強了中央財政的力量，地方財政受到較大影響。相較其他國家，我國地方財政自給能力明顯偏弱，地方財政自給系數低于聯(lián)邦制的美國、加拿大和澳大利亞 (澳大利亞為2009年數據計算，我國2009年財政自給系數為0.5300)，也低于單一制的日本和法國，僅高于英國。具體而言，我國地方財政的收入比重為50.59%，略低于聯(lián)邦制國家、高于單一制國家，但地方財政支出84.88%的比重明顯高于其他所有國家，這一比重是日本2.1100倍，英國3.1100倍和法國的4.0500倍。由此可知，雖然我國屬于單一制國家，但地方政府的事權極大，區(qū)別于普通的單一制國家，甚至超過了分權程度較高的聯(lián)邦制國家，地方政府財力和事權不匹配。為了保證公共產品和服務的有效提供，提高地方財政自給能力是十分必要的。

三、地方政府財政潛在自給能力的估計

潛在能力是指能力發(fā)展的可能性，地方政府潛在自給能力是指在現(xiàn)有的制度框架內，財政資源充分發(fā)揮的情況下，財政收入對財政支出的滿足程度。

以往的研究成果對地方財政自給能力影響因素的分析達成了一定的共識，王雍君［1］提出的地方財政自給能力影響因素主要基于三個方面:第一是政府間支出責任的分配。在不考慮其他因素的情況下，支出責任較重的政府層級，財政自給能力相對較弱。第二是政府間課稅權利的分配模式。與課稅權較小的政府層級相比，課稅權較大的政府層級具有更高的自給能力。第三是各轄區(qū)的經濟發(fā)展水平。經濟越發(fā)達、稅源越豐足的轄區(qū)，財政自給能力越強。在分析地方財政自給能力的區(qū)域差異時又引入了地理條件、產業(yè)結構等因素，地下礦藏、氣候條件、人口素質和宗教信仰等初始因素也會導致各個地區(qū)的經濟呈現(xiàn)不平衡的局面，區(qū)域間先天的條件差別會進一步強化和放大區(qū)域間的地方政府財政自給能力的差異［5］。綜合歷史研究的結論，影響地方財政自給能力的因素主要集中于地區(qū)的經濟發(fā)展水平、財政收入的分權程度、地方政府承擔的支出責任和不同區(qū)域的自然資源以及社會資源的保有量。基于上述影響因素，采用線性回歸的方法建立模型。

FAIit代表i省第t年地方財政自給系數即地方財政收入與地方財政支出的比率，F(xiàn)RIit代表地方財政收入的分權程度［6］，RIit代表各地區(qū)的資源豐度，GDPit指人均國內生產總值，代表地區(qū)經濟發(fā)展水平，F(xiàn)EIit代表地方財政支出責任，PIit為人口密度，代表地區(qū)社會資源保有量，F(xiàn)AI(－1)it為滯后項。

模型數據來源于《中經網統(tǒng)計數據庫》和2003—2011《中國統(tǒng)計年鑒》，采用的數據選擇中央和地方收入分成相對穩(wěn)定的2003—2011年面板數據。其中地方財政自給系數、地方財政收入分權程度①地方財政收入分權程度=人均地方財政收入/(人均地方財政收入+人均中央財政收入)。和地方財政支出責任②地方財政支出責任=人均地方財政支出/(人均地方財政支出+人均中央財政支出)。采用統(tǒng)計數據簡單計算的結果;人均國內生產總值利用CPI指數平減;各區(qū)域能源保有量采用省級資源豐度③資源豐度通常是指自然資源的豐裕程度，既可指單項資源，如耕地、森林和水資源等的豐度，也可指某類資源組合，如農業(yè)資源、能源資源或礦產資源等的豐度，又可指某個國家或地區(qū)內各種自然資源的總體豐度。具體計算方法見參考文獻［7］。的指標，該指標的計算應用MATLAB綜合煤炭、石油、天然氣等八種常規(guī)能源保有量計算獲得。

通過F檢驗④檢驗方法見參考文獻 ［8］。確定模型采用變截距形式。⑤由于殘差項中包含了與解釋變量相關的影響因子，模型采用固定效應。使用Eviews對模型 (1)進行估計，估計結果如表2所示。

估計結果R2為0.9800，模型整體擬合度很好。各解釋變量中財政的收入分權程度和支出責任的劃分對地方財政自給系數影響最大，其中支出責任劃分與地方財政自給能力呈負相關。地方財政收入分權程度每增加1個百分點，財政自給系數增長0.0068，而地方政府支出責任每增長1個百分點，財政自給系數則降低0.0062;人均國內生產總值與上年財政自給能力對當年財政自給系數也有顯著影響;其中人均國內生產總值每增長1 000元人民幣，地方財政自給系數增長0.0010，上年地方財政自給系數提高1個百分點，當年地方財政自給系數增長0.0032。而各區(qū)域的自然和社會資源的保有量對地方財政自給能力沒有顯著的影響。根據模型估計的結果，將擬合值作為地方財政潛在自給系數用于區(qū)域間的比較。

表2 估計結果表 (因變量:FAI)

四、地方財政自給潛在能力的比較分析

根據上述模型對地方財政潛在自給能力的估計結果，分別計算各省份潛在自給能力的變異系數。2004—2011年各省份自身潛在自給能力不存在較大波動，說明在制度相對穩(wěn)定的條件下，各地區(qū)財政資源對支出的滿足程度比較穩(wěn)定。

1.地區(qū)間財政潛在自給能力的比較分析

2004—2011年各省份潛在的自給能力存在較大差異，平均自給能力的變異系數為0.4200，這印證了即使在財政資源充分利用的條件下，區(qū)域間潛在財政自給能力的差異仍是客觀存在的。為彌補區(qū)域差異，保證地區(qū)間公共物品和服務的均衡提供，發(fā)揮轉移支付作用至關重要。

在各地區(qū)中潛在自給能力最強的前五位地區(qū)北京、上海、浙江、廣東、江蘇均屬于東部經濟發(fā)達地區(qū)，與人均國內生產總值的排序基本一致，這也契合了回歸分析的結論:經濟發(fā)展水平與地方財政自給能力正相關，經濟發(fā)展水平越高，財政自給能力越高。由于財政自給能力受多重因素影響，潛在自給能力最弱的西藏、青海、甘肅、寧夏和新疆等五個地區(qū)雖然均為西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，但除西藏自治區(qū)外，其他四個地區(qū)人均國內生產總值均不屬于排序后五名。說明經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，財政潛在自給能力受經濟以外的因素影響越小;反之，經濟發(fā)展水平越低的地區(qū)，地方財政潛在自給能力受其他因素影響程度越大。

2.地方財政潛在自給能力和現(xiàn)實自給能力的比較

由于模型的估計結果不能進行絕對量的分析，通過計算2004—2011年各區(qū)域自身潛在自給能力和現(xiàn)實自給能力的變異系數并對比發(fā)現(xiàn):各地區(qū)現(xiàn)實自給能力與潛在自給能力的變異系數波動軌跡不甚一致，說明在此期間地方財政自給的現(xiàn)實情況并不是完全遵循自身潛在能力的變化而變化，其中現(xiàn)實自給能力的變異系數較潛在自給能力的變異系數偏離越大，代表現(xiàn)實情況與自身能力差異越大。具體而言，在東部、中部、西部地區(qū)中，東部地區(qū)偏離最大，各省及直轄市現(xiàn)實自給能力的波動程度均高于潛在自給能力的波動。偏離最明顯的八個省份及直轄市中除內蒙古和西藏以外，北京、福建、廣東、江蘇、山東、浙江六省及直轄市均屬于經濟較為發(fā)達且現(xiàn)實自給能力較強的東部地區(qū);中部地區(qū)情況相對穩(wěn)定，現(xiàn)實自給能力的波動基本圍繞潛在自給能力波動軌跡上下浮動;西部地區(qū)除內蒙古、寧夏、青海偏離程度較大外，其他地區(qū)相對穩(wěn)定。上述分析說明，在現(xiàn)實條件下經濟越發(fā)達的地區(qū)越易發(fā)生現(xiàn)實自給能力與潛在自給能力的偏離。

3.地區(qū)間財政自給努力程度的比較

基于各區(qū)域間制度約束基本一致的前提，對現(xiàn)實自給能力相對于潛在自給能力偏移的分析引入努力程度的比較。財政自給努力程度借鑒了財政努力度的估計思路，Bahl［9］所提出的對財政努力度的衡量運用預期財政收入這一概念替代了其它因素對財政收入的影響即:財政努力度=實際財政收入/預期財政收入。而財政自給努力程度=實際自給程度/預期財政自給程度，預期財政自給程度即為潛在自給能力。利用回歸分析的估計結果對各地區(qū)地方財政自給努力程度進行計算。

圖1列示的是2004—2011年各地區(qū)地方財政自給努力系數，反映了各地區(qū)地方財政自給的努力程度。從全國范圍看，努力程度較高的前十位地區(qū)中除個別地區(qū)外均屬于地方財政自給能力較弱的西部地區(qū)。在努力程度較低的地區(qū)中，經濟發(fā)達的東部地區(qū)占大多數，說明現(xiàn)實財力資源豐富的地區(qū)，雖然財政自給情況相對較好，但努力程度不足。這也正好解釋了上文所述的經濟越發(fā)達的地區(qū)越易發(fā)生現(xiàn)實自給能力與潛在自給能力的偏離。潛在自給能力較高的地區(qū)如果努力程度較低，自給情況可能不及潛在能力低但努力程度高的地區(qū)，故而在制度設計時要注重引導努力程度較低的地區(qū)提高努力程度，挖掘自身潛力提高財政自給水平。而努力程度排名靠后的除東部地區(qū)外，也有部分經濟水平欠發(fā)達的中部甚至西部地區(qū)，這反映出財政資源相對貧乏的地區(qū)通常有兩種選擇傾向，一部分地區(qū)會更趨向于選擇提高努力程度獲取更多的地方自主財力，另一部分選擇更有助于吸引補貼的方式獲得財政資金?；谶@種判斷，對待轉移支付規(guī)模問題不能僅限于對現(xiàn)實自給情況的分析，更要基于對各區(qū)域潛在自給能力的評估。

圖1 地方財政自給努力程度排序圖 (2004－2011年)

五、結 論

本文以地方財政自給能力為研究對象，通過分析各地區(qū)財政自給的現(xiàn)實情況發(fā)現(xiàn):分稅制財政體制改革后各區(qū)域財政自給能力普遍弱化，大部分地區(qū)地方財政自給能力不足，區(qū)域間差距擴大。東部地區(qū)基本能夠實現(xiàn)自給，中部和西部地區(qū)則大部分支出需要靠中央財政補充。

通過對2003—2011年各地區(qū)的面板數據進行回歸，估計出地方潛在自給能力系數。通過對各地區(qū)潛在自給能力、各地區(qū)潛在自給能力與現(xiàn)實自給能力以及財政自給努力程度三個方面分別比較分析發(fā)現(xiàn):各區(qū)域財政自給能力的差異是客觀存在的，平衡區(qū)域差距需要中央財政的支持。在現(xiàn)實條件下經濟越發(fā)達的地區(qū)，現(xiàn)實自給能力越容易偏離潛在自給能力波動軌跡，這主要源于努力程度的差異，地方財力越豐富的地區(qū)自發(fā)調節(jié)能力越強。不可忽視的現(xiàn)實情況是經濟發(fā)達地區(qū)努力不足以及部分欠發(fā)達地區(qū)通過消極方式吸引中央資金的傾向。

回歸結果顯示，財政收入的分權程度以及地方政府承擔的支出責任是地方財政自給能力最重要的影響因素，區(qū)域經濟發(fā)展水平和自身上年度自給情況對當年的財政自給能力也有較大影響，區(qū)域的自然和社會資源保有量對財政自給能力的影響程度不太顯著。基于上述結論，提高地方財政自給能力要適當增加地方財政收入規(guī)模，規(guī)范支出責任劃分，在制度設計方面應著力于以下三個方面:一是合理劃分地方政府事權范圍，以法律的形式界定各級政府的職權范圍，各級政府依法行政，各司其職、各負其責，保證公共物品和公共服務的效率。二是完善分稅制，適當擴大地方財政的收入規(guī)模，賦予地方政府事權相匹配的財權。三是優(yōu)化地方財政收入結構，嚴格控制各項收費的范圍和規(guī)模，稅費歸位，降低收入結構不合理對稅收收入籌集的負效應;規(guī)范地方債體系，降低地方財政風險。

［1］王雍君.地方政府財政自給能力的比較分析［J］.中央財經大學學報，2000，(5):21－25.

［2］韓慧琳.地方財政自給能力的區(qū)域差異與均衡配置［J］.財會月刊，2011，(12):37－39.

［3］張雪平.地方財政自給能力與中央對地方轉移支付的實證分析［J］.財經論叢，2004，(3):15－21.

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［9］Bahl，R.W.A Representative Tax System Approach to Measuring Tax Effort in Developing Countries［R］.International Monetary Fund Staff Papers，1972.

(責任編輯:于振榮)

F812.7

A

1000-176X(2013)12-0069-06①

2013-09-18

吳旭東 (1954－)，男，遼寧鐵嶺人，教授，經濟學博士，博士生導師，主要從事稅收制度與管理方面研究。E-mail:edwxd@dufe.edu.cn

王秀文 (1983－)，女，吉林長春人，博士研究生，主要從事稅收制度與管理方面的研究。E-mail:jldswyh@sina.cn

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