從中國政府會計改革看政府職能轉變

樊楚韻

【摘要】目前，我國政府會計存在著定位不準、核算范圍過窄、政府報告信息披露不完整、透明度不高等問題。隨著20多年的改革開放，我國市場經濟環境發生重大變化，政府職能不斷健全、更進，對政府會計改革也提出了更高的要求。兩者相輔相成，在新中國現代化建設中都在逐漸完善，更加適合中國國情。

【關鍵詞】政府會計，改革，政府職能，轉變，健全

隨著中國加入WTO和改革開放的實行，中國在世界上面臨的挑戰日益激烈，這也就要求著中國政府內部的職能不斷健全、強化，只有內部的核心抓牢，才會帶動外部經濟、政治、文化發展。而政府會計改革則是系統的從政府會計準則體系、政府會計制度體系和政府財務報告制度三個角度健全了政府會計，有利于強化政府的會計責任，有利于政府自身的科學民主決策，有利于推進宏觀經濟管理。

一、中國政府會計改革背景

（一）國際形式政策分析。中國自從加入WTO后，與各國之間的國際交流與貿易來往都彰顯著中國政府的會計信息披露制度必須發生變革。因此建立一套完整的政府會計準則體系，定期編報政府綜合財務報告，反映政府的各項資產、負債、收入、費用和現金流量等信息，已經成為國際上加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例。

（二）國內環境分析。我國當前的政府會計以預算會計制度體系的形式存在，包括財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計、基本建設單位會計，以及參與預算執行的國庫會計和收入征解會計等。現行的預算會計制度為財政資金的運行管理發揮了重要的基礎性作用。然而，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，公共財政體制逐步建立和完善，政府會計的環境已經發生了深刻的變化。在公共財政體制下，要更好地滿足各方對于政府會計信息的需求，我國的政府會計制度亟需改革。

二、政府改革與政府職能轉變關系

（一）政府會計制度現狀可直接反應政府職能現狀

政府會計的特征有三：一是政府單位執行統一規范的政府會計準則和會計制度，二是實行政府財務報告制度，三是提供科學有效的政府會計信息。究其根本，會計改革也是為了政府更好地為人民服務，實現“立黨為公，執政為民”，使財政收入透明化，從而達到取之于民用之于民。可以說政府會計工作是直接為政府履行職能服務的。

市場經濟初步建立之后，根據政府逐步向績效型、服務性職能轉變的需要，又將預算會計制度改為“三制一則”，主要做法是將事業單位會計與行政單位會計區別開來，由此形成了新預算會計的三大部分：財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計。但由于政府向真正績效型政府轉變的目標還有相當大的距離，政府的職能還處于新舊交替之中，所以仍將“收付實現制”作為政府會計的運行基礎，這是符合現行政府職能實際需要的。目前之所以出現如何改革“收付實現制”引入“權責發生制”的爭論，正是由于政府的職能正在逐步發生改變，舊的政府會計制度的弊端正在逐步顯現，才呼喚和推動著政府會計制度實行改革，以適應政府職能轉變的需要。由此可以看出，政府會計制度的現狀正是政府職能轉變的真實反映。

（二）政府會計改革的速度牽絆并制約著政府職能轉變的步伐

建立政府會計，是適應預算管理制度改革的需要，也有利于客觀真實地評價政府的財務受托責任，滿足國家宏觀管理的需要，實現其會計目標。這才是政府會計改革之所以得以大力推行的根本原因。

但我國政府會計改革依然存在有些核算內容并不能完全適應政府職能的轉換。我國強調政府是人民的政府，用人民的資金，來管理國家的各項事務，包括對國有資產管理、債務管理和財政資金的使用實施有效的管理和監控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，而信息是由政府會計核算的內容所提供的完整準確的數據所支撐。我國財政總預算會計實質上只是財政收支會計，核算內容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，特別是在諸如固定資產和長期負債核算和管理方面有明顯不足。政府的固定資產只由行政單位會計記錄，各級政府的財政總決算并不反映固定資產情況，對長期負債以及其他政府債務也沒有得到充分的反映和核算。所以政府會計核算的內容，不能全面地反映政府的資產、負債、凈資產、收入和支出的整個財務狀況，越來越不適應政府職能轉變的需要。正因為這樣狀況的存在，才更有理由認為政府會計改革的速度牽絆并制約著政府職能轉變的步伐

（三）政府會計改革是政府職能轉變的有效經濟手段與政治手段。我國政府職能轉變戰略目標有一條為“調整行政組織結構，加強宏觀調控部門，減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監督部門，培養和發展社會中介組織”。政府的職能界定對政府會計制度改革的方向和范圍至關重要，使政府會計改革成為政府職能轉變的排頭兵，最先能從財政與預算角度反映出職能轉變的誤區與缺陷。政府職能轉變要求運用行政手段為主轉變為運用經濟手段為主，經濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合。而會計改革正是由政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產，所有的政府活動形成的財政資源和財政責任，都要納入政府會計的核算和管理。

三、政府會計改革對政府職能轉變的作用

1.監控預算執行過程的合規性。從預算會計系統中產生的關于撥款和撥款使用情況的信息，是政府財政、國庫等核心部門與為數眾多的支出機構實施有效監控預算執行過程、確保預算執行合規性的前提條件。在任何國家，支出機構和核心部門都需要了解預算執行過程的實際收入、支出去向與數額、收支進度等重要信息，并將這些信息與預算數據進行對比，尋找差異信息、分析差異的性質、導致差異的原因等，以便及時采取相應的調控措施，確保預算得以正確執行。

2.提高財政透明度。按照國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的界定，財政透明度是指“政府向公眾公開政府結構和職能、財政政策目標、公共部門賬戶和財政預測等信息的程度”。其中核算與報告政府資產與負債是實現財政透明度的核心。政府會計系統通過核算與披露政府資產、負債與凈資產等相關信息，為公眾及相關群體全面理解政府可控資產總量與構成以及負債、承諾以及應承擔的社會義務的規模與結構等提供至關重要的基礎性數據，據以正確評價政府的履責能力與持續性，提高財政透明度。

3.評價政府績效，解脫受托責任。政府會計是幫助政府履行和解脫公共受托責任的重要手段和途徑。其中績效性受托責任指政府履責所取得的業績及與其所耗費公共資源之間的配比關系是否符合經濟性、效率性和效果性的要求。政府會計系統核算與披露政府收入與取得代價配比、費用與部門、項目、服務間的投入與產出配比等相關信息，為公眾及相關群體評價政府工作績效、解脫公共受托責任提供信息途徑。

在整個政府信息系統中，政府會計信息是政府信息系統的有機組成部分，是實現政府職能轉換、提高政府透明度的重要一環。會計信息起著非常重要的作用，政府財務報告關注整個政府的資產負債狀況和運營績效，可以完整反映政府的財務狀況、運營情況和現金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民群眾等利益相關者的信息需要。因此，政府職能的轉換要求政府會計標準建設和政府會計改革，而政府會計的改革又能促進政府職能的轉換，體現“立黨為公、執政為民”的精神。

正是由于政府職能對政府會計的制約，所以政府會計制度的改革必須要與政府職能的轉變同步進行。兩者相輔相成，共同完善與改革。依據中國實際國情，結合不斷發展的社會現實，更應具有前瞻性和預見性，成為新中國改革與政府的助燃氣。