河南省縣級衛生行政部門衛生應急能力現狀調查與分析

徐學琴 黃 瑋 孫 寧 周 勇 徐玉芳▲

1.河南中醫學院，河南鄭州 450008；2.河南省衛生廳，河南鄭州 450003

突發公共衛生事件（簡稱突發事件）指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、重大食物中毒、群體性不明原因疾病等[1]。若不能及時應對，不僅危害公眾身體健康和生命安全、造成公眾心理恐懼，甚至會導致社會混亂、經濟衰退，威脅國家安全。因此，突發公共衛生事件的應急處理是控制突發事件的關鍵，需要多個部門的共同參與、協調合作。

衛生行政部門是構成我國衛生體系的重要組織機構，在突發事件應急工作中擔負著組建監測和預警系統、統一指揮和組織協調衛生系統各部門的應急處理工作、制訂應急預案、組織應急培訓和演練、進行大眾健康教育等職責[2]。因此，衛生行政部門在突發事件的應急中起到至關重要的作用，其應急控制措施和救援工作正確與否直接影響后續處置及應對成效[3]。而縣級衛生行政部門位于突發事件應急的最前沿，需在第一時間趕赴突發事件發生現場、了解情況、指揮和協調應急工作等。為了解河南省縣級衛生行政部門的突發事件應急（以下簡稱衛生應急）能力，從中發現不足并提出相應建議，進行了本次調查。

1 對象與方法

1.1 調查對象

本調查采用整群抽樣方法，根據地理位置在河南省東部、西部、南部、北部和中部各抽取1個市，對該5 市所有縣（區）級衛生行政部門進行問卷調查。

1.2 方法

采用全國衛生應急基本情況調查表（衛生行政機構用表）。調查內容為2008年1月1日～2010年8月31日河南省縣（區）級衛生行政部門衛生應急能力基本情況、機構建設、隊伍建設、培訓演練、裝備儲備、經費等。

2 結果

2.1 基本情況

共調查了39家單位，收回有效問卷39份，有效應答率為100%。所調查單位中，僅5家（12.8%）單位設有獨立突發事件應急部門，其中2家單位沒有獨立辦公用房。沒有獨立突發事件應急部門的單位中，有70.6%（24/34）的單位指定了其他部門作為兼職機構承擔衛生應急工作，多為辦公室、疾病預防控制科。

調查顯示，實際從事衛生應急的工作人員占總編制人數的4.2%，其中29.7%的人員為長期借調（借調時間≥6個月）。應急工作人員中醫學專業人員比例為67.6%，平均年齡（39.0±7.3）歲，學歷均為本科及以下，其中，本科學歷占45.7%。

2.2 突發事件應急隊伍建設

2008年度，39家單位舉辦各類衛生應急培訓累積52次，3 259人，平均1.73次。2009年度共舉辦各類衛生應急培訓累積73次，5318人，平均2.21次。2010年度共舉辦各類衛生應急培訓累積36次，2 569人，平均1.24次。

2008年度，51.6%的單位沒有衛生應急年度預算的日常工作經費，其他有日常工作經費的單位，最低為1.0 萬元，最高達117.0 萬元；2009年度，48.4%的單位沒有衛生應急年度預算的日常工作經費，其他有日常工作經費的單位，最低為1.0 萬元，最高達169.5 萬元；2010年度，51.6%的單位沒有衛生應急年度預算的日常工作經費，其他有日常工作經費的單位，最低為1.0 萬元，最高達181.6 萬元。

19家單位成立了突發公共衛生事件專家咨詢委員會，平均每單位3.6 類，25人。但有近一半的專家咨詢委員會在過去1年中沒有開展相關活動。

38家（97.4%）單位制訂了本級突發公共衛生事件應急預案及本級突發公共衛生事件醫療衛生救援應急預案。30家（76.9%）單位有指定的衛生應急醫療機構，應急床位共2 275 張，平均每家醫療機構72 張。

調查的39家單位均下發文件成立了專門的應急隊伍，即應急隊伍設置率為100%，平均每個單位3.9 類，6.1 支，75人。主要是緊急醫學救援隊伍和突發急性傳染病防控隊伍。

2.3 衛生應急演練與培訓

2008～2010年39家單位平均每季度演練8.5次，其中，26.6%為桌面演練，73.4%為實戰演練；38.9%為本單位演練，44.4%為跨單位演練，16.7%為跨部門演練；涉及人數從數人至數百人不等。

所調查的39家單位中，2008年單位參加培訓人員總數為953 名，2009年單位參加培訓人員總數為1 269 名，2010年單位參加培訓人員總數為682 名。有的單位在這3年中沒有人參加過衛生應急培訓。

2.4 裝備、儲備情況

所調查單位中，61.5%（24/39）的單位沒有用于衛生應急的專用辦公車輛，且衛生應急車輛均無獨立通訊設備，應急通訊方式主要是移動電話和固定電話。

76.9%（30/39）的單位有衛生應急物資實物儲備。有實物儲備的單位最低的為數千元，最高的為百萬元。93.3%（28/30）的單位的衛生應急物資是委托醫療衛生機構儲備。39家單位中，僅有5家衛生行政部門參照《衛生部衛生應急隊伍裝備參考目錄》進行了衛生應急服裝裝備。

2.5 工作經費

3 討論

近年來，河南省縣（區）級衛生行政部門在衛生應急體系建設方面取得了一些進展，但衛生應急能力仍有待進一步提高。本次調查中，縣級衛生行政部門專門應急機構設置率、獨立辦公用房及衛生應急人員占總編制人數的比例均較低。應急部門是應急體制的重要組成部分，其設置的形式、層次對衛生應急處置效率及效果起著重要作用。各衛生行政機構應積極組建獨立衛生應急職能部門，建立內部應急組織領導小組或指揮中心。應吸納高素質應急工作人員，豐富衛生應急隊伍。

應急預案是指為針對可能發生的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制訂的一整套關于應對和從應急事件中恢復的協議或安排[4]。完善的預案會使突發事件中人員的死亡率減少2/3，甚至更多[5]。本調查顯示，河南省縣級衛生行政部門的應急預案設置率及醫療衛生救援應急預案設置率均達到97.4%，個別單位未完善的單位應盡快制訂本級各類應急預案。39家單位均成立了衛生應急專業隊伍，但種類及數量有限。

培訓與演練是提升衛生應急隊伍綜合素質的有效手段，是加強自身能力與現場處置能力的重要措施，是積累經驗的有效方法[6]。完善的應急預案演習和定期開展演練，能有效地促進突發事件應急處理工作[7]。作為突發事件應急的重要部門，應針對不同地區、不同級別的衛生機構，合理組織和規劃每年參加培訓的人數、培訓次數、培訓級別、培訓內容。本調查顯示：每年每單位均能積極開展演練與培訓，但演練次數和培訓人數均不多。演練內容以食物中毒事件為主，其他方面的應急演練較少；演練以本單位為多，跨單位跨部門較少。而突發事件的應急需各部門共同參與、協調合作，通過多次的跨部門演練，在實際應急工作中才能更好地協作，高效、快速地應對各類突發事件。

由于工作經費緊缺，河南省縣級衛生行政部門應急裝備不足，這直接影響應急工作的開展，影響應急的速度和效率。政府應加大對突發事件應急工作和應急體系基礎建設的投入，落實突發事件應急處理專業機構的財政補助政策和突發事件應急處理經費，各地方政府及其有關部門應按《突發公共衛生事件應急條例》規定，完成突發事件應急處理所需要的設施、設備、藥品和醫療器械等物資的生產、供應、運輸和儲備[8-9]。為了有效應對公共衛生事件的預防和事后處理，應當進一步加強和規范衛生行政部門在突發事件中的行政責任，完善突發事件中衛生行政部門的行政責任體系[10]。

總之，各衛生行政機構應加強自身管理，合理配置科室和業務人員，引進和培養高素質的人才，發揮現有專業人員的工作熱情和能力，保證突發事件應急工作的快速、高效，提高突發公共衛生事件處理能力，以保障人民群眾的身體健康和生命安全。

[1]王隴德.突發公共衛生事件應急管理—理論與實踐[M].北京：人民衛生出版社，2008.

[2]焦明麗，吳群紅，郝艷華，等.黑龍江省衛生行政機構應急能力影響因素分析[J].中國公共衛生，2008，24（10）：1247-1248.

[3]董仕林.淺析衛生行政部門在應對突發公共衛生事件中存在的問題與建議[C].中華醫學會第一次全國公共衛生學術會議論文集，2009，10：87-88.

[4]胡國清，饒克勤，孫振球.突發公共衛生事件應急預案編制初探[J].中華醫學雜志，2005，85（31）：2173

[5]WHO.Community emergency preparedness：a manual for managers and policy maker[R].Geneva：World Health Organization，1999.

[6]唐宗順，陳國強，何中臣，等.重慶市衛生監督人員培訓現況調查報道[J].重慶醫學，2011，40（10）：1014-1015.

[7]郇毅，俞汀，倪勝，等.2005年浙江省衛生監督機構突發公共衛生事件應急演練情況分析[J].中國農村衛生事業管理，2006，26（8）：39-40.

[8]王衛軍，鄭建中.青海省各級衛生行政部門衛生應急工作現狀分析研究[J].中外健康文摘，2012，9（6）：413-414.

[9]王選平.論政府衛生行政部門法定職責[J].中國衛生監督雜志，2005，12（5）：323-326.

[10]尹明場.論公共衛生事件中衛生行政部門的行政責任[J].法制與社會，2010，31（1）：148-149.