城鎮(zhèn)化不是經(jīng)濟(jì)政策

文│許小年 中歐國際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授

資源與要素自由流動

改革開放初期，我們的城鎮(zhèn)化率不到20%，去年官方數(shù)字城鎮(zhèn)化已經(jīng)突破50%，即使扣除進(jìn)城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。政府并沒有為增加這城鎮(zhèn)化率出臺相對應(yīng)的規(guī)劃和配套政策。城鎮(zhèn)化率突破50%的過程可以說是無心插柳柳成蔭，更多的是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，而不是原因。

對于中國城鎮(zhèn)化的提高，有兩件事是至關(guān)重要的：農(nóng)村改革和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供低成本的勞動力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來，世界上城市擴(kuò)張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。我國明、清時期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費(fèi)的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國后實(shí)行至今的戶籍制度，其初衷和在相當(dāng)長的時間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長，緩解糧食供應(yīng)的壓力。

回顧過去的歷史，對我國城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。我們剛開始改革開放，打破了僵硬的計(jì)劃體制，長期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產(chǎn)要素勞動力得以釋放且開始自由流動，帶來令人震驚的經(jīng)濟(jì)增長。

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)高速增長的根本原因就在于以市場為基礎(chǔ)的資源重新配置。在整個資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國有到民營的重新配置過程中，既沒有政府規(guī)劃，也沒有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計(jì)劃體制，一只“看不見的手”市場無聲無息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活動，價格信號指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動與組合。在價格信號的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報(bào)最大化，力圖實(shí)現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會尋找最適合自己的工作，這意味著勞動力的有效使用。

自利的企業(yè)和個人無意中提高了社會資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮(zhèn)化的程度。“無心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰也沒有、也不可能預(yù)料到的一個結(jié)果。政府過去做的和今后應(yīng)該做的是促進(jìn)資源的自由流動，至少不要為資源的市場化配置制造障礙。

改革解放了資源和生產(chǎn)要素，資源與要素的自由流動導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應(yīng)越來越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的效率進(jìn)一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只看不見的手。

聚集效應(yīng)下的政府職能

當(dāng)前的“城鎮(zhèn)化熱”只關(guān)注房地產(chǎn)和需求，很少有人談實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)的前提。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度，人口的聚集首先會帶來亞當(dāng)·斯密揭示的社會分工與協(xié)作效應(yīng)。企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設(shè)備、辦公樓等。企業(yè)的產(chǎn)量越大，分?jǐn)偟絾挝划a(chǎn)出上的固定成本就越低，產(chǎn)品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業(yè)都有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農(nóng)村，只能設(shè)在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

早在200多年前，亞當(dāng)·斯密就以現(xiàn)實(shí)中的縫針生產(chǎn)為例，說明專業(yè)化分工可以大幅度提高生產(chǎn)效率。如果將縫針的生產(chǎn)過程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個工人從事所有的加工相比，每人只負(fù)責(zé)一道工序，可增加產(chǎn)量數(shù)十倍。在長期的專業(yè)化工作中，技工積累了知識，不斷改進(jìn)操作技巧，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過樣樣都干而無一精通的多面手。不僅如此，將復(fù)雜的生產(chǎn)過程分解為簡單的工序有利于機(jī)器的應(yīng)用。制造能夠完成所有工序的機(jī)器，不僅設(shè)計(jì)難度大，而且成本也會很高，在單個操作工序上實(shí)現(xiàn)機(jī)械化就容易得多。如同企業(yè)內(nèi)部的分工，社會上企業(yè)之間的分工也可帶來效率的提高。

不言而喻，企業(yè)內(nèi)部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會上的專業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內(nèi)的聚集。人口的聚集還會帶來交易成本降低。人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費(fèi)者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運(yùn)輸成本。人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機(jī)會，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產(chǎn)生新想法、新主意，產(chǎn)生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對應(yīng)高校、企業(yè)和投資基金。這三個創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成為了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。

我們再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員，因?yàn)楣賳T沒有積極性也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應(yīng)該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農(nóng)民進(jìn)城后到哪里工作才能安居樂業(yè)。

需要指出的是，由于需求和技術(shù)的不斷變動，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應(yīng)到明天就可能是低效甚至無效的了。硬要規(guī)劃不可預(yù)見的未來，結(jié)果只能是空話和廢話。

政府的職責(zé)是：放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動；公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進(jìn)行；提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項(xiàng)職能，我們簡要討論幾個和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問題。

若干改革要點(diǎn)

如前所述，人口的聚集會產(chǎn)生諸多無形的效應(yīng)，但這還需要通過市場和資源的自由流動來實(shí)現(xiàn)，于是取消戶籍制度和改革土地制度最為緊迫。讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財(cái)政改革解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。

在推進(jìn)土地制度改革方面，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項(xiàng)改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進(jìn)入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會。

還需做到平衡各級政府的財(cái)政預(yù)算。財(cái)政改革的重點(diǎn)不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財(cái)政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。90年代中期實(shí)行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強(qiáng)化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財(cái)源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

在二次分配上，政府要有實(shí)質(zhì)性的減稅，提高居民收入在國民收入中的比重，降低政府收入的比重。要弱化政府的經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化政府的社會服務(wù)和社會保障功能。取消對資源自由流動的行政性限制。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補(bǔ)貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入。

弱化經(jīng)濟(jì)功能，就是要政府放棄它所控制的資源和市場以及因?yàn)榭刂茙淼膶ぷ鈾C(jī)會，讓民間資金平等和自由地進(jìn)入。通過廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交以及少量的廉租房。未來城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場解決，而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見人口流動的方向和聚集地點(diǎn)。

建議取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)超大城市。同時探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財(cái)政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機(jī)制下，政府的職能不再是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。

資源在市場上的自由流動形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場上得到實(shí)現(xiàn)，或許用“城市化”這個詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達(dá)筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。“市”的主角是企業(yè)和個人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒有“市”的“城”維持經(jīng)濟(jì)增長，那只是一個美好卻無法實(shí)現(xiàn)的神話。