現行農地非農化收益分配不公平的根源與思考*

丁同民

農地非農化收益一般是指農村集體土地轉變為建設用地工程中而產生的土地增值收益。但由于農地非農化收益來源的復雜性，農地非農化收益分配就成為一個難題。農地非農化收益分配，是當代中國收入分配的重要組成部分。社會公平正義，是我國分配制度改革的原則和目標。調查顯示，農民個人只得到全部征地補償費用的5% ～10%，村集體留下20%～30%，其余款項則由鄉級及鄉級以上政府以上占有。［1］。因此，農地非農化收益分配問題，已經引起社會各界的憂慮，受到黨和國家最高決策層的高度重視和嚴重關切。如何讓廣大農民最大程度的公平分享農地非農化收益，是新形勢下加快我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”同步進程中必須科學回答的重大課題。為此，筆者擬對現行農地非農化收益分配不公平的根源問題進行初探，以期對農地非農化收益分配問題的解決有所裨益。

一、農地法規缺憾

(一)我國現行農地法規關于農村土地征用方面的規定互相矛盾，導致地方政府征地權的濫用

我國《憲法》第十條和《土地管理法》第一條規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。此條款強調了征用的前提必須是為“公共利益的需要”，表明只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。如果這種從農地向非農建設用地的轉換并不具有公共利益性質，如征地目的是開發房地產等純屬盈利性質的用途，這種征地權的行使應屬于濫用。《土地管理法》不僅沒有對“公共利益的需要”做出明確的闡釋和界定，第四十三條還進一步規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”，從而將《憲法》規定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，法律規定就陷入兩難境地。《憲法》第十條規定:“城市土地屬于國家所有”;我國《城市房地產管理法》第八條規定:“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”;第二十二條則規定:“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為”。劃撥土地使用權即指劃撥國有土地使用權，這就將農村集體土地的用途排除在房地產開發用地以外，而農村土地要轉換成房地產開發用地，無論是否符合公共利益，均須征為國有。可見，這兩項條款與《憲法》第十條規定相矛盾。任何單位和個人出于非公共利益的目的申請用地必須向國家提出申請，而國家以所謂的公共利益為由將土地征收后再將其交給建設單位用于非公共利益的建設;或者說，原本為非公共利益的項目一經政府出面立即變為公共利益。這樣的邏輯顯然是對“公共利益”的最大諷刺。而這正是現行土地征收制度對“公共利益”的理解。［2］我國現行法律關于征地方面的規定存在相互矛盾的地方，給政府征地權的行使留下了足夠的空間，往往導致地方政府在巨大利益驅動下濫用征地權，甚至引發了大量的征地沖突事件。全國70%以上的上訪案件和67%的農村群體性突發事件均是關于土地收益分配不合理問題的。［3］

(二)土地征用“公共利益”的邊界模糊，農地非農化范圍無限擴大

我國《憲法》規定，國家征地是“為了公共利益的需要”，但是包括憲法在內的所有關于土地征用的相關法規對“公共利益”沒有做出明確的法律界定，從而導致地方政府以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。我國被征土地有91.34%是農用地，土地被征用后，用于修路的占29.11%，用于建工廠的占28.49%，用于城鎮建房的占24.16%，用于建科技園區的占8.64%，其他用途占 9.6%。［4］當然，政府的征地行為不排除合法性，但公共利益的模糊性和認定失真確實導致了部分土地資源的浪費和閑置。事實上，我國土地征收采用的原則并不是國際上普遍采用的“公共利益”原則，而是我國特殊的“制度需求”原則。我國的土地征收制度實際是為了滿足公共利益要求和制度需求的雙重目標，其中大多數情況下是為了滿足制度需求。

二、農地主體模糊

(一)現行法規對農村土地所有權的主體未能做出明確的規定，或雖有所規定但與相關法規存在矛盾

農村土地制度是農村經濟制度的基礎和核心，而農地的產權制度又是農地制度的核心。新中國成立以來，我國土地制度的不斷改革，但農村集體土地的產權至今仍然模糊。我國《憲法》第十條規定:農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》第十條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。”由此可以看出，我國《土地管理法》中的“集體”被界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級，出現了“農民集體”和“集體經濟組織”兩個概念，而作為村民自治組織的村民委員會又并不具有經營管理的職能，農民在事實上并沒有對集體土地真正擁有處分權，家庭聯產承包責任制下集體所有制的農地所有權歸農民集體所有，但這種集體所有制的土地所有權主體并不明晰。

(二)農村土地“集體所有”邊界不清，致使農民農地非農化收益得不到全面保護

我國《土地管理法》第八條第二款規定:“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但是，“集體”到底是指哪一級，法律規定則較為含糊不清，造成了農村集體土地所有權產權不明確。由此產生了諸多問題。如，土地征收時農民集體和個人始終處于被動、弱勢地位，對土地被征收及其喪失的土地所有權缺乏必要的知情權、參與權、選擇權。與此同時，農地的實際所有權卻被各級行政主體多重分割。除村民小組、村、鄉可以對農地行使所有權外，縣、市(或地區)，省和中央政府也可以對農地行使分配權。從農村集體土地所有權來看，法律上農民集體所有的土地為農民集體所有。但是，此處的集體是“村集體”、“村民小組”還是其他集體仍不清楚和穩定。1998年修訂后的《土地管理法》根據歷史上形成的農地占有情況，將集體所有權的主體分為三類:鄉鎮農民集體、村農民集體和組農民集體，并分別由鄉鎮農村集體組織、村集體組織和村民小組經營管理所屬土地。但卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則;沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位;沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。誰是集體土地真正產權代表，無論是《土地管理法》還是《土地承包法》均未做出明確的規定，這就在理論和實踐中不可避免的造成農村集體土地所有者代表不明確，影響了征地中集體土地所有者依法行使權利。農地所有權主體的模糊和缺位，剝奪了農民參與談判的地位、資格、權利和機會，致使農民不能在國家征地、社會保障、就業安置等方面獲得與政府或開發商直接談判的權利，利益主體地位得不到法律的全面保護，農民的農地非農化利益受損是必然結果。

三、農地權能殘缺

(一)農村集體土地權能法律界定不明晰，是農地非農化收益分配不公平的法律根源

在農村土地征用問題上，對農地非農化收益分配不公平的種種行為，歸根到底，源于農民集體土地的產權界定不明晰。從集體土地的處分權來看，經過30多年的不斷改革和完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民。我國《土地承包法》規定:“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”，“承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”，但同時又規定，土地承包經營權“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”。實際上又規定了集體對土地流轉的干預甚至決定權，這其實意味著集體依然是土地流轉的真正主體，農民土地處分權受集體的制約和限制。但《土地承包法》同樣禁止承包期內發包方收回和調整農民的承包地，集體也在相當程度上失去了土地處分權。最為根本的是，無論是集體還是農民的土地均不能直接進入土地市場進行交易。《土地管理法》第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，農民集體無權出讓和轉讓其所擁有的土地，只能征為國有土地后，由國家出讓和轉讓。政府對國有土地行使審批權、轉讓權、收益權。這樣，由國家法律規定引致的農村土地發展權受限的結果是:土地所有者集體和農民不能合法享有土地的增值收益，土地從農業用途向其他城市土地用途轉換中的農地非農化收益被政府和用地單位分享。

(二)城鄉二元分割的土地權能制度，是農地非農化收益分配不公平的制度根源

城鄉二元分割的土地權能制度以及由此派生的政府壟斷著農地非農化過程，是現行農地非農化收益分配不公平最深層次的制度根源。從表面看，農民農地非農化收益受損是由于土地補償標準偏低和不到位造成的，實際則是內生于城鄉分割的土地權能制度，即使能夠按照現行政策對農民實行充分補償，農民農地非農化收益受損仍然是必然的。國家對集體土地所有權的限制，使集體對其所有的土地并沒有處分權，從而導致了集體所有權權能的缺失:在土地征收關系上，集體往往聽從于政府的安排，而沒有獨立的權利。有的學者將這一問題歸結為國家所有權和集體所有權的界限不清進而造成集體所有權被國家所有權吸收。在征地實踐中，集體所有權主體不清和立法將其授予村民委員會管理的現實，使得農民集體失去了獨立的利益代表。事實上，村民委員會難以充當農民集體利益的代表，在集體所有權權能缺失、主體不清的情況下，農地非農化收益分配關系已演變為行政性的利益分配關系。［5］

(三)法定的農地他項權利種類較少，是農地非農化收益分配不公平的潛在根源

農地他項權利，是指農地所有權和農地使用權以外的各種土地權利。目前，我國法定的農地他項權利種類較少。隨著我國農地法治的完善和農地利用實踐的發展，農地他項權利的種類將會有所變化。國家對農村集體土地所有權的征收并不必然導致農村土地承包經營權等農村土地他項權利的消滅，相反，農村土地他項權利人對其依法占有和使用的農村土地仍然享有獨立的請求權，特別是在農村土地承包經營權物權化的背景下，農村土地承包經營權等土地他項權利更應作為土地征用標的予以獨立對待，國家在征用農村集體土地所有權應一并征收農村集體土地所有權之上所設定的承包經營權、農地使用權和租賃經營權等他項權利。否則，農地產權的結構將遭到破壞，農民的農地非農化收益分配將得不到有效保障。

四、農地補償滯后

(一)補償范圍過于狹窄

根據我國《土地管理法》第四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費、地上附著物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，這種補償只是對與被征收客體有直接關聯的經濟上損失的補償，不僅對那些難以量化的非經濟上的附隨損失未列入補償的范圍，而且那些可以量化的財產損失，比如殘余地分割的損失、經營損失、租金損失等間接損失都未列入補償的范圍，補償范圍過于狹窄。

(二)法定補償標準太低

根據我國《土地管理法》規定，征收耕地的土地補償費實行“產值倍數”的補償法，其明顯的缺陷在于:以產值作為征地補償標準沒有考慮土地利用方式、種植制度、市場情況等條件，只是按傳統的糧經作物來測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及現在的城郊農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已不是普通的糧食或蔬菜價值可比。另外，征地補償標準未包含土地的增值部分，與市場經濟也不相適應。根據國務院發展研究中心副主任陳錫文的計算:改革開放以來，國家通過低價征用農民的土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失;城市土地及其他所有的生產要素均已按市場機制進行配置，并按市場價格進行交換，而唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走，沒有按市場價格計算。為避免當前征地工作中存在的補償標準偏低、隨意性較大、同地不同價等突出問題，新的征地標準將實行征地區片綜合價。但從根本上說，征地區片綜合價與傳統的征地標準并沒有實質的區別。

(三)補償費分配不合理

第一，農村集體組織，不應是農地非農化收益補償費的終極占有者。《土地管理法實施條例》對土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費的分配作了如下規定:土地補償費歸農村集體組織所有;地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有;安置補助費支付給安置單位，不需要統一安置的發放給被安置人員個人。從上述規定可以看出，農民個人所能明確獲得的，只有地上附著物和青苗補償費，僅占征地補償的極少部分，明顯有失公平。《土地管理法》雖然規定農村土地歸農民集體所有，但是農村集體組織(村委會)并不等于農民集體，它充其量只能算作農民集體的代理人。現行法律規定土地補償費歸集體組織所有，客觀上為村干部“侵吞”失地農民利益提供了方便。

第二，鄉鎮政府參與農地非農化收益補償分配，沒有法律依據。土地補償費作為土地所有權和土地使用權轉讓的收益，理應在失去土地所有權與土地使用權的農地產權主體之間進行分配，而鄉鎮政府既不是法定的農地所有者，更不是農地使用者。因而，根本不應參與土地補償費的分配。

第三，村集體與農民個體之間、農民個體之間的農地非農化收益分配比例混亂。《土地管理法實施條例》對土地補償費分配規定顯得過于籠統，對土地補償費如何管理使用未作明確規定，結果造成土地補償費的分配極為混亂，村級組織留用管理極不規范。不同的村留用的比例不同，分配的依據不同，使用的方式也不同，成為引發農民與村、組之間矛盾沖突的重要原因。

第四，農地非農化收益補償安置方式單一。《土地管理法實施條例》把被征地農民安置補償費按三種途徑支付:農村集體組織安置的支付給農村集體組織;用地單位安置的支付給安置單位;不須單位安置的發給被安置人員個人。從目前實際來看，這三種安置方式都存在許多問題:一是農村集體組織安置是不保險的。所謂農村集體組織安置，無非是農村集體組織利用征地補償費開辦一些經營實體，讓失地農民在其中做一份工作，但一旦企業破產，將造成失地農民失地又丟錢，基本生活難以得到保障。二是用地單位安置是不現實的。這種安置方式在計劃經濟年代或許可以做到，但現在在實際執行中難以操作。盡管有的地方采取了就業安置，但由于失地農民文化程度不高、勞動技能貧乏等特點，往往導致其在就業市場競爭中處于劣勢。三是貨幣安置是不長效的。當前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發放安置補助費，讓農民自謀職業。但單一貨幣補償安置引發的突出問題是:被征地農民在拿到征地補償費后，絕大部分農民將其轉為消費資金，很少用于再生產，長遠的生存將失去保障。盡管有些地方正在探索建立失地農民的社會保障體系，并鼓勵農民參加商業保險，但由于安置補助費偏低，并不能有效解決問題。

五、農地救助缺失

(一)農地非農化收益分配異議，訴求存在法律障礙

根據我國現行《土地管理法實施條例》的規定，征收各方只有在對征地補償標準不能達成一致意見或對補償標準有異議時才能提出行政裁決，而對征地目的、征地范圍、征地安置、征地程序、征地執行、征地費用分配等發生爭議時沒有提供有效的解決途徑。對此，最高人民法院說:現在法院能夠審理的關于土地征收的行政訴訟只有補償，而實際上現在老百姓經常想要起訴的是征收決定，希望法院能夠撤銷。然而，征收決定按照目前的法律規定老百姓還不能起訴，法院也還不能受理。這其中的法律障礙，是《行政復議法》第三十條第二款。

(二)農地非農化收益爭端，解決機制不合理

我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”另外，根據我國的《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規定:“土地所有人或使用人對國務院、省、自治區、直轄市人民政府做出的征用土地的決定可以提起行政復議，行政復議決定為最終裁決。”可以看出，我國土地征收救助方面的這些相關規定，具有明顯的不合理之處。根據現行《土地管理法實施條例》規定，針對補償標準的爭議由征收部門裁定(即享有批準權的人民政府)，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，雙方的權益嚴重不平衡，極易造成對被征收人利益的損害。因為各級政府都參與了征地收益的利益分配，由爭議主體一方兼利益分享者一方來裁決其與第一方的爭議顯然不妥。政府既是運動員，也是裁判員。這就使得解決農民農地非農化收益爭議程序的公正性值得懷疑。

(三)農地非農化收益分配相關當事人，法律責任不明確

我國立法上對相關當事人的法律責任也沒有明確的規定，如在征地范圍、征地程序、征地補償分配、征地安置過程中，行政機關出現違法情形，相對人因此而受到損害，或者農村集體組織侵占補償、安置費用的，應當承擔何種責任，法律規定不明確，由此導致土地違法成本過于低廉，農民的農地非農化收益難以保障。“違法”與“處理”比例的顯失平衡，致使違法征地行為屢禁不止。

(四)農民維護農地非農化收益，渠道不暢、維權意識淡薄

農民對自己的土地被征收沒有發言權、對征地的補償沒有參與決定權、對征地后的安置沒有決定權。目前，我國存在多種社會階層，有著不同的利益需求和社會訴求，多數社會階層有著暢通的表達利益訴求的組織或渠道，而作為我國人口最龐大的農民卻沒有代表自己利益的群眾組織，農民的農地非農化收益訴求難以暢通表達和解決。目前，我國農民合作組織的數量已超過15萬個，農民專業協會約占65%，專業合作社約占35%。但參加合作組織的農戶僅有2363萬戶，占全國總農戶數的9.8%。農民的組織化程度較低，是當前侵害農民權益事件不斷發生的一個重要原因。［6］另外，由于農民文化水平較低，對法律法規了解掌握不多，加上信息不對稱等原因。所以，當農地非農化收益受到侵犯時，用法律維權的意識很淡薄。參與與訴求表達渠道的不暢和維權成本的高昂，是農民農地非農化收益遭受損失的一個重要原因。

六、農地考核缺位

實踐證明，適度的農地非農化，在一定程度上能實現農民的非農化，進而能實現農民的市民化，也能起到節約耕地的作用。數量研究表明:累計國家建設用地與城鎮人口的回歸系數為0.0099，而累計農村建設用地與農村人口的回歸系數為0.0146。也就是說，每增加一個農村人口要占用耕地0.0146公頃，每增加一個城鎮人口則只占耕地0.0099公頃，每一個農村人口轉為城市人口，就可以節約耕地0.0047公頃。日本的經驗也證明了這一點，1964年，日本農業人口占全部人口的44%，1980年下降到18%，而在此期間，日本的耕地反而增加了3%。［7］但是，當前，由于當前沒有建立起科學的農地非農化收益考核制度，致使部分官員沒有樹立起科學的土地利用觀。有的認為，我不加緊賣地、下屆政府同樣會賣掉，從而加緊攢足本屆政府的“零花錢”和“私房錢”;有的運用各種手段出售土地換取收入，使本屆地方政府把以后幾十年的土地收益一次性收取。如此巨大的預支性收益，必然造成土地征收行為短期化。這不僅導致了農村土地的濫征濫用，而且也使下幾屆政府無法實現土地收益的共享，有時還使下幾屆政府負擔土地賣出之后的開發配套投入，乃至提供征地補償費等等。最讓人擔憂的是:由于土地儲備有限，隨著土地使有權的不斷出讓，地方政府獲得的土地出讓金等收入將會減少，地方財政將無力支撐地方發展，地方也將會出現無地可供的局面。要解決這一問題，筆者認為，要抓緊建立符合科學發展觀要求的農地非農化考核制度，尤其要設置一個地方農地非農化面積的底線，并把耕地的變化情況同官員的升遷掛鉤。

以上分析了現行農地非農化收益分配不公的根源，但并不是說，現行農地征收等有關法規和制度并非一無是處。近年來，我國工業化、城鎮化的快速發展在很大程度上得益于低成本的農地非農化。有學者估算:改革開放以來，農村土地為工業化和城市化所提供的資本積累達30萬億元，遠超過同期所吸引外資的數量。［8］當然，現行農地非農化收益分配制度及其主要模式，也存在一定的不足，帶來了一定的消極影響。如，地方政府征地行為扭曲，農地非農化沖動有增無減;農地“尋租”現象大量衍生，農地非農化已成為腐敗案件的重災區;農地非農化面積日趨擴大，耕地與糧食基礎嚴重削弱;農地非農化方式粗放難轉，工業化、城鎮化持續發展空間受限;政府公信力降低，失地農民貧困群體增加;經濟風險蓄積，社會和諧穩定受到威脅。等等。筆者認為，要使農民最大程度的公平分享農地非農化收益，當前和今后一個較長的時期，就應該在加快修改和完善土地管理法及其相關法規，明確規定農民收益的法定最低分配比例;加快農村集體土地產權制度改革，精心設計征地制度改革方案，建立新型的農地非農化收益分配制度;堅持公益性與營利性有所區別的原則，完善農地征收征用制度，培育和逐步開放農村集體土地市場;提高農民的農地發展權意識，盡快確權頒證，給農民以“地權”;深化農村土地費、地租、地價、農地征用價格等改革，加強農地非農化收益管理;建立健全被征地農民基本生活保障基金，完善農村社會保障體系;建立長效的農地征收反饋與監督機制，把被征地農民的生存和發展狀況指標與建設項目后期管理績效掛鉤;鼓勵各地從本地實際出發，以提高農地非農化收益分配比例為前提，積極探索土地股份合作等多樣化的分配形式;建立各級政府的激勵和約束機制，把農地非農化收益分配情況納入各級領導干部的目標考核體系;借鑒國外在農地非農化收益分配方面的基本做法和經驗等方面積極探索。

［1］周慶芳.我國農村土地征用制度探討［J］.世界經濟情況，2007，(6).

［2］李牧，耿寶建.論我國土地征收及補償制度的完善［J］.法商研究，2005，(2).

［3］宋全成.中國城市化進程中失地農民問題及對策——非自愿移民與社會學研究的雙重視角［J］.社會科學輯刊，2009，(2).

［4］馮衛星.城鎮化進程中農地非農化問題研究［D］.湖南農業大學農業2011年推廣碩士學位論文，22.

［5］丁同民.城市化視域下加強我國農村土地征收法治建設的思考［J］.地域研究與開發，2009，(5).

［6］王欣.新農村建設中的農民權益保護問題［J］.攀登，2007，(4).

［7］張宏斌.土地非農化機制研究［D］.浙江大學2001年博士論文，25.

［8］袁鋮.城鄉一體化進程中農地非農化問題研究［J］.農業經濟問題，2011，(7).