行政機關在土地行政訴訟案件中敗訴原因分析

□欣 然

近年來，涉及城市建設征地、農村集體土地權屬、村民宅基地糾紛等土地行政案件數量較多，政府和土地管理部門的敗訴率居高不下。行政機關在土地行政訴訟案件中具體敗訴原因如下：

一、土地權屬登記案件敗訴的主要原因是權屬審批、調查材料不全，重復登記和越權發證。有些土地管理部門不重視檔案管理。權屬來源材料登記簡單，有的只有權屬證書存根，沒有地籍調查和權屬審核等法定材料，土地管理部門在訴訟中難以提供土地權屬來源的主要證據，導致敗訴。土地登記中常見的程序違法情形是不依法公告和重復登記，不少重復登記發生在舊證換發工作中。全國各地都不同程度存在“一地兩證”和土地使用證證載面積、四至交叉重疊問題，這是土地行政登記案件敗訴率高的主要原因。越權發證也是土地行政登記案件敗訴的重要原因。根據《土地管理法》第十一條的規定，土地權屬登記由縣級以上人民政府登記造冊，但一些基層國土資源所、鄉政府、開發區管委會土地管理局和縣國土資源局以自己的名義頒發土地使用證，導致敗訴，有些在整個轄區統一發證，訴訟中有時只能協調解決。

二、土地裁決案件敗訴的主要原因是權屬來源沒有查清，忽視調解程序和越權裁決。根據法律規定，土地權屬爭議首先由人民政府作出裁決，對裁決不服的可以提起訴訟。對這類案件，有的行政機關沒有很好的深入基層調查取證，全面了解掌握案情；有的僅憑一方當事人的證人證言定案，認定權利人錯誤；有的對爭議土地權屬多次裁決，土地面積、四至屢有改變，且均和實際情況不符等。有的行政機關忽視先行調解這一前置程序，不注意從源頭化解爭議，簡單作出書面裁決，上交矛盾?！锻恋貦鄬贍幾h調查處理辦法》第十四條明確規定，土地侵權案件、土地違法案件、農村土地承包經營權爭議案件不作為土地權屬爭議案件處理，一些鄉（鎮）政府違反規定，將土地侵權、土地違法、土地承包經營權爭議案件作為土地權屬爭議受理并作出裁決，行政裁決因缺乏職能依據敗訴。

三、土地行政復議案件敗訴的主要原因是違反正當程序原則。一些復議機關作出涉及第三人的土地復議決定時，僅依據復議申請人和被復議機關提交的證據，忽視第三人的參與，甚至剝奪第三人的舉證權利，違反正當程序原則。有些地方還不同程度地存在復議機關撤銷土地證卻不通知土地證權利人陳述、申辯和舉證的情形。一些復議機關片面注重書面審查，忽視口頭審理，導致復議決定事實不清。

四、集體土地征收案件敗訴的主要原因是未批先占，土地補償數額不足。一些農村集體經濟組織訴政府為企業、開發商頒發國有土地使用證的行政案件，表面是土地使用權糾紛，實質是對土地所有權性質和征地補償有異議。政府出讓土地限于土地性質為國有，對集體土地必須經過有批準權的政府依法批準征收后才能出讓，但一些地方政府以發展地方經濟為名，允許和鼓勵單位、個人先行占地，為單位、個人頒發土地使用證或者承諾補辦用地手續，政府頒證行為和企業、個人占地行為明顯違法。農村集體經濟組織直接起訴征地實施行為的行政案件中，土地補償不足是行政機關敗訴的主要原因，有的明知道有新的較高補償標準卻適用舊的較低補償標注，有的補償不能維持農民現有的生活水平，不符合國家政策等。

五、行政機關消極應訴，不履行舉證責任。行政機關因在法定的舉證期限內沒有向人民法院提供被訴訟行為的證據、依據而導致的敗訴，占有一定比例。有的因為土地管理部門檔案管理混亂，行政機關訴訟代理人疏忽大意；有的因為行政機關嚴重不負責任，在關涉當事人民事權益的土地權屬裁決訴訟中抱著無所謂的態度，不應訴、不舉證、不出庭；極個別的不排除行政機關為偏袒一方故意不舉證的情況。個別行政機關因不履行舉證責任而被媒體報道，在社會上造成不良影響。

鑒于以上行政機關敗訴的原因，筆者建議各級政府及土地管理部門應該認真履行土地登記職責，特別要注意審查土地登記權屬來源依據，嚴格遵守四鄰指界、公告等法定程序；在處理土地裁決案件時，深入基層，走進群眾，強化調節意識，注重在行政程序中化解糾紛，避免擴大和上交矛盾；樹立正當程序觀念，認真聽取各方當事人的意見，依法維護利害關系人的合法權益；遵守法定程序，涉及農民土地補償時，補償標準在允許范圍內就高不就低，充分保護農民利益；堅持以人為本，理性公正執法，切實促進依法執政。