我國農民工培訓中的政府投入困境分析及解決路徑

江霞

近些年，中央和地方財政對農民工職業技能培訓的資金投人雖都在逐年上升,先后通過“陽光工程”、“農村勞動力技能就業計劃”、“雨露計劃”、“星火計劃”及其它項目來開展農民工培訓。通過公共產品理論，政府理應成為農民工培訓的投資主體，但是，現在政府對農民工培訓的投入遠不能滿足農民工的需求，針對這種特殊情況，從農民工培訓政策尋找問題的突破口，借此研究政府資金投入不足的問題。

一、農民工培訓投入相關政策回顧

2003 年，農業部和教育部等六部門聯合發布《2003-2010 年全國農民工培訓規劃》，論述到中央政府與地方政府相互扶持，積極引導和開展農民工培訓，要加強管理和加大投入的同時，各相關部門協調合作，各盡職責，共同做好農民工培訓的政策指導、督促以及服務工作。[1]

2008 年，金融危機席卷全球，我國的制造業受到嚴重影響，農民工就業形勢十分嚴峻，我國政府及時出臺了很多政策支持農民工教育培訓和就業。國務院辦公廳出臺了《關于切實做好當前農民工工作》的通知，闡述了要加大對農民工培訓的投入。但是農民工培訓出現地區間的非合作博弈突出表現為輸入地政府與輸出地政府之間的利益沖突。對這個問題，中央政府也給予了高度關注。[2]

中共中央、國務院在《關于2009 年促進農業穩定發展和農民持續增收的若干意見》中，明確要求輸入地政府、輸出地政府及企業必須相互配合，積極開展具有針對性和實用性的農民工培訓，盡量解決跨地區的保障關系轉移的接續問題。[3]

2010 年，國務院辦公廳發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，提出要落實農民工培訓的責任，中央和地方政府在加大支持力度的同時，建立并完善政府、用人單位和個人共同負擔的農民工培訓投入機制。[4]還進一步指出，我國農民工培訓要以省級統籌為重點，將農民工培訓資金列入財政預算中，集中使用培訓資金，提高效益。改變資金分散安排、分散下達、效益不高的狀況。科學制定培訓補貼基本標準，規范培訓項目管理，嚴格監管培訓資金使用按照同一地區、同一工種補貼標準統一的原則。[4]

其后不久，人力資源和社會保障部等三部委又聯合下發《關于進一步實施特別職業培訓計劃的通知》，要求各級相關部門對失去工作返回家鄉的農民工，根據其就業意愿，由所在地勞動保障部門組織開展相關培訓，民工參加各類職業培訓后，政府要按規定給予相關專項資金。[5]

2010 年7 月29 日，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》發布，提出建設學習型社會的目標，要求國家財政加大對終身教育、綜合素養和職業技能培訓的投人比例，尤其是要加大對農民工業技能培訓的投人。[6]

二、農民工培訓政府投入困境

（一）資金投入過于分散

我國政府有多個部門包括勞動部門、農業部門、教育部門、扶貧開發部分及其他各政府部門，都在以不同方式介入農民工培訓，但缺少集中統一領導。目前，全國各地以“陽光工程”、“農村勞動力技能就業計劃”、“雨露計劃”、“星火計劃”等為載體，通過興辦學校、舉辦培訓項目等來開展農民工培訓工作，中央及地方各級部門投入了大量的培訓資金，但由于培訓項目繁多，資金過于分散，重復培訓現象嚴重，實際落實到人頭的培訓經費很少，培訓效果不佳。

（二）資金投入總量太少

當前，政府對培訓的資金投入未達到應有的水平，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-202 年）》指出，教育公平的主要責任在政府。培訓也是一種教育，那么，在農民工培訓中實現教育公平的主要責任也應在政府。但目前，政府對農民工培訓的投入比例遠沒有達到50%。相關研究報告顯示，中央財政用于補貼農村勞動力轉移培訓的經費僅有“陽光工程”的2.5 億元，地方配套的資金也僅為6 億多元，這對于解決2 億多農民工的職業技能培訓來說是杯水車薪。投入的嚴重不足，已經影響到農民工職業培訓工作的正常進行。[7]

（三）資金投入不夠均衡

目前，我國的農民工培訓資金投入存在著嚴重缺失公平的現象，主要表現為農民工投資存在著巨大的城鄉差異和地區差異。由于經濟發達地區占據了我國大部分的社會公共品的投資，而廣大貧困農村地區地區則只占很小一部分，農民工培訓在一些偏遠的地區很難正常開展起來。

三、農民工培訓政府投入困境的根源

（一）農民工培訓資金管理混亂

目前，我國有多個部門開展農民工培訓，如農業部有“陽光工程”，中央扶貧辦有“雨露計劃”，中央統戰部有“溫暖工程”，不夠成熟的投入機制稀釋了農民工培訓的財政資金，并且各部門各行其政、分頭管理，出現培訓力量分散、培訓管理失控的局面。各部門之間缺乏統一協調，更容易出現政出多門的現象，減小了農民工培訓的財政合力，出現重復性培訓，降低了培訓資金的利用率。

（二）中央與地方政府的不協調

農民工培訓的投入問題之所以沒得到很好的解決，還應歸因于中央與地方政府間的合作缺位。雖然政策上說中央政府對農民工培訓投入應起到主導地位，地方政府要給予輔助，但是，沒有一條細則是闡述中央政府與地方政府在農民工培訓投入上的比例關系，一些地方政府借此搞機會主義，把農民工培訓的投入責任拋給中央政府，從而導農民工培訓經費不足。并且，由于中央和地方政府的利益和目標不盡相同，對于財政資金的使用，中央和地方的支出偏好順序可能不一致，在監督機制不健全的情況下，難免會出現地方政府為了實現自己利益的最大化，而消極對待農民工培訓投入的問題。

（三）農民工輸入地與輸出地的不合力

一方面，地方政府對于農民工培訓與自身利益的關系具有其功利性認識。根據我國地區經濟發展不平衡性的特點，相對欠發達的地方往往是農民工重要的輸出地，在財政緊缺的狀況下，當地政府不愿意承擔更多的培訓任務；而輸入地政府則認為農民工的流動性很強，投入的回報率很低，并且，會加大財政支出，導致農民工輸入地政府對農民工培訓的熱情不高。另一方面，由于農民工培訓的信息的共享程度不高，容易導致重復培訓或者培訓后期追蹤服務不到位等現象，從而導致培訓成本提高。

（四）農民工培訓相關政策不夠明了

我國對于農民工培訓投入的相關政策一直采取理想狀態的闡述，希望政府、企業和農民工三方共同投入。但是，這就忽略了很重要的現實狀況。長期以來，農民工的收入一直較低并且不穩定，對于工資作為主要收入來源的農民工來說，基本無力承擔人力資本投資費用；從企業的角度講，農民工是從業人員中流動性最強的群體，農民工人力資本的投資與收益不對稱的情況，使得絕大多數企業不愿意承擔農民工培訓的任務；這些現實問題使投入政策成為一紙空文，也使政府對自己應承擔的責任找到推諉的理由。

四、農民工培訓政府投入困境的解決路徑

（一）規范農民工培訓資金的管理制度

實現統籌城鄉經濟協調發展的目標，必須抓好農民工培訓這項重要工作，然而，充足的投入資金是開展農民工培訓的奠基石，因此，規范農民工培訓資金的管理制度尤為重要。要將相關部門的培訓資金由培訓基地統一管理，整合使用，并實行政府統一領導，相關部門分工合作管理體制。在市場經濟條件下，政府是被作為市場調節的補充者，在市場失調的時候主動承擔調節的責任。因為，政府不但要滿足農民工公共需要及其對公共利益的追求，還應該對農民工培訓投入彌補和消除可能帶來的種種缺陷和不足。[8]

（二）完善中央與地方政府的投入合作

政府的人力資本投資行為動機與個人和用人單位追求各自的經濟利益的投資行為動機不同，它是滿足政府行使公共權力，發揮其公共職能作用的需要。（1）中央政府要明確自己的主導作用，把重點放在實施農民工培訓的政策方針與宏觀規劃上，在充分調動地方政府培訓的積極性的情況下，把實施具體措施的權利交給地方政府；（2）中央政府必須要加強對地方政府的監督力度，建立并完善合理的獎懲制度，對消極對待農民工培訓投入問題的地方政府進行合理、有效的懲罰；（3）政府應積極對農民工培訓制度實行創新，并以相應的財政和政策給予支持，建立并完善可行的農民工培訓投入機制，推動地方各級政府更好地落實相應的農民工投入責任。

（三）厘清“輸出地與輸入地”的合作關系

對農民工培訓的投入問題，農民工的輸出地與輸入地之間應達到“雙贏”的目標。從農民工的輸出地與輸入地之間的關系看，農民工是所在地區的勞動力精英，如果對農民工加以針對性培訓，不但能夠帶動輸出地的經濟發展，從長遠來看，對輸入地財政收入的增長也會起到更好的促進效應。因此，就農民工輸出地而言，應加強外出農民工的管理與服務，并且針對民工就業分散的特點，為他們提供跟蹤服務和權益維護；而對農民工輸入地而言,更須加快農民工的勞動保障和就業服務體制的改革，為農民工謀取更好的福利。總之，在農民工培訓的投入方面，農民工的輸出地和輸入地應該齊心協力、各盡其責，開展好農民工培訓工作。

（四）農民工培訓投入的法制建設

對于政府部門來說，應進一步加強政策導向投入。針對目前忽視農民工培訓的現狀，政府有義務保障對農民工培訓的公共財政投入，確立農民工培訓經費的投入原則，確保農民工培訓公共財政投入隨國民經濟收入增長而逐年增長；合理測算農民工培訓成本，核定農民工培訓人均公共財政投入的額度和標準；明確各級政府在農民工培訓中的財政投入比例和責任，做到有法可依。

[1]農業部，勞動保障部，教育部，科技部，建設部，財政部.2003-2010 年全國農民工培訓規劃[Z].2003-09-09.

[2]國務院辦公廳.關于切實做好當前農民工工作的通知[Z].國辦發[2008]130 號,2008-12-20.

[3]中共中央,國務院.關于2009 年促進農業穩定發展和農民持續增收的若干意見[Z].2008-12-31.

[4]國務院辦公廳.關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見[Z].國辦發[2010]11 號,2010-01-21.

[5]人力資源和社會保障部,國家發展和改革委員會,財政部.關于進一步實施特別職業培訓計劃的通知[Z].人社部發[2010]13 號,2010-02-10.

[6]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）[Z].2010-07-29.

[7]黃錕,楚睿.農民工職業技能培訓的現狀、特征與對策[J].遼寧農業職業技術學院學報,2008(7):18.

[8]肖娜.農民工人力資本形成過程中投資主體行為分析[D].北京:首都經濟貿易大學,2006:27.