美國新一輪全球戰略的外交與經濟布局

任海平

(作者：中國國際經濟關系學會常務理事)

1 2012年6月的G20峰會上，美俄爭論敘利亞問題，未達成一致意見，奧巴馬在記者會上表情怪異。2 2013年2月，日本首相安倍晉三與奧巴馬在白宮見面。3 2012年12月，奧巴馬訪問泰國,泰國女總理英拉陪同。4 2013年6月，愛爾蘭八國集團峰會上的奧巴馬和普京。5 2012年12月，奧巴馬與緬甸全國民主聯盟總書記昂山素季見面。他此行目的是強化“重返亞洲”略，在亞太地區尋求更多支持以制衡中國。

美國新一輪全球戰略的外交布局

美國奧巴馬政府上臺后，特別是從第二任期開始，對美國的全球戰略進行了新的評估，在強化美國領導世界、維護全球霸權上進一步理清了思路。總體上看，美國全球戰略調整有兩大變化：就國際與國內兩個大局而言，國內事務優先，尤其是把重振經濟置于戰略優先位置；就國際事務和全球力量配置而言，美將力爭從大中東和歐洲等地收縮，把主要力量集中于亞太。整體呈現出“重返亞太、兩洋并重、強化中東、鞏固非美”的戰略布局特點。

加大重返亞太戰略力度，視中國為全球唯一具備挑戰美國全球地位的國家，在政治經濟與軍事上全面圍堵中國。冷戰結束后，美國對外戰略重心一直長期放在歐洲地區。奧巴馬上臺后，為在新形勢下進一步構建與鞏固美國的亞太以及世界霸權，加快將戰略重心轉向亞太，尤其是東亞地區。則將其新一輪戰略布局調整的重中之重集中表現在“重返亞太，亞洲優先”。此次“重返”與以往相比，美國的亞洲政策在其全球戰略中的權重上升到了前所未有的位置，成為其主攻方向。美國政府盡管在提法上幾經變更，從“重返”亞洲，到“戰略東移”，再到“戰略再平衡”，但其核心含義始終如一，就是在國際力量格局發生深刻變化，美國不得不進戰略收縮的大背景下，將相對有限的資源集中投放到對美國未來發展至關重要的亞太地區。在分享亞太經濟高速增長帶來紅利的同時，應對以中國為代表的新興大國的群體性崛起，在政治上脅迫其他國家選邊美國，在經濟上以TPP（跨太平洋戰略經濟合作伙伴關系）阻止形成以中國為核心的利益集團的形成，打壓中國接受美國主導的國際秩序，繼續維持美國在這一地區的主導權。為此，美國不斷強化與傳統盟國的關系，建立或修復與非傳統盟友的伙伴關系，積極推行所謂價值觀外交，更多地介入本地區國家的內部事務。

為掌握亞太事務的主導權，服務美國全球霸權戰略，美國全面加強與日本、韓國等同盟國的關系，構建與印度等新興大國間的緊密關系，深化對亞太地區多邊組織的參與，并且蓄意制造地緣政治緊張態勢，積極介入區域糾紛與主權爭議。在東北亞，美利用日本與中、俄、韓在領土問題上的爭端，強化與日韓的軍事同盟關系，借此對朝、中、俄強化地緣戰略遏制。在東南亞，奧巴馬政府一改前任疏遠東盟的地緣政治戰略，不斷增加對東盟的投入和介入，尤其是利用東盟少數國家與中國在南海問題上的爭端，離間東盟與中國的合作關系，強化美在該地區的存在和主導權。東盟逐漸成為美國亞洲政策的重要支柱之一。

加快中東戰略和中亞戰略的調整，打壓敘利亞和伊朗政府，力圖將中東中亞在戰略布局上連成一體，進一步壓縮中俄戰略空間。奧巴馬上臺后極為重視中東和中亞戰略調整。其中東戰略調整主要在三個方面：第一，走出伊拉克。一方面使美國卸掉一個大包袱，另一方面也改善美國的國際形象及其與伊斯蘭世界的關系。但這決不意味著美國會放棄在伊拉克的利益，特別是能源利益。第二，管住以色列。奧巴馬政府一直壓制以色列與巴勒斯坦會談，反對以色列在被占領土上建新的定居點。奧巴馬政府意識到這是大勢所趨，如果不能管住以色列，中東和平進程無法推進，美國的中東戰略也無法推行。第三，遏制伊朗。這是美國的長遠戰略，也符合溫和阿拉伯國家和以色列的利益。奧巴馬著重使用軟實力和多邊外交，拉歐洲、俄羅斯、中國一起對伊制裁，但效果有限。奧巴馬的中亞戰略吸取了布什政府“顏色革命”的教訓，接受了某些學者提出的“大中亞戰略”，重點轉向經濟，極力推動中亞和南亞的整合。對俄羅斯在中亞和前蘇聯地區的轉守為攻，美國并沒有采取針鋒相對的行動，同時還需要俄在簽署核協議等問題上給予合作，因此在戰略上保持了克制。

加速推進“兩洋戰略”，深化與鞏固歐美合作，重返歐洲與重返亞太并重，成為美國構建21世紀全球霸權的雙重支柱。歐洲始終是美國的戰略重點所在，跨越大西洋的聯盟是美國最重要的全球關系。實際上美國一直認為自己是一個歐洲國家，歐洲人也把美國視為“第X個歐盟成員國”。對于美國，既要拉上歐洲為它的全球戰略服務，又要防止歐洲成為它的競爭對手。既聯合又制約成為美國對歐洲的雙重政策，而北約正是實現美國這一雙重政策的最理想工具。針對近些年重返亞太對歐洲的“冷落”，奧巴馬在其第二任期內已著手通過加強美歐傳統盟友關系對“亞太再平衡”戰略進行微調，進而加速推進“兩洋戰略”，鞏固和強化其全球霸主地位。另外，美國的“亞太再平衡”戰略也離不開歐洲。奧巴馬在第一任期內大舉推動“戰略重心東移”的過程中，中東局勢突變成為美國最為棘手的現實難題。中東問題的急迫性決定了美國修補美歐關系的必要性和先決性。畢竟，從意識形態、世界觀和文化傳統上，美歐才是真正意義上的統一戰線。近些年，英、法、德等歐洲大國在出兵阿富汗、推翻卡扎菲、干預敘利亞等一系列重要問題上扮演了急先鋒和主力軍的角色，美國在對外戰略收縮和國內經濟疲軟的形勢下，需要歐洲傳統盟友繼續在中東問題上發揮重要作用，從而使美國得以騰出手來運用巧實力繼續推進“亞太再平衡”戰略。總的看，在亞洲日益成為世界經濟和政治中心的現實面前，把重心轉向亞太已成為美國的既定戰略；而現階段修補美歐關系，則是奧巴馬政府對“亞太再平衡”戰略的“再平衡”，其最終目標，是通過“兩洋戰略”繼續維護好鞏固其世界霸權地位。

加強對非洲的全方位滲透，鞏固對拉美的全方位關系，服務美國的戰略東移與全球霸權戰略。美國對非洲的戰略是隨著非洲政治經濟地位以及美國在非洲戰略利益的變化而發展的。奧巴馬政府上臺后，繼承了以往美國政府以加強經貿聯系為主的對非戰略，在繼續對非洲援助的同時，把加強與非洲的貿易和投資聯系作為對非戰略的基礎，加大對非洲全方位的關注和滲透，并注重通過外交和軍事手段保障美國的戰略利益。盡管當前非洲在美國全球戰略中的地位仍然相對較輕，美國對非洲投入也相對較小，但鑒于美國強大的經濟實力和政治影響力，其對非洲的戰略足以對非洲乃至世界產生重要影響，也將對中國進一步發展與非洲的關系產生重要影響。

拉美作為美國最重要的地區貿易伙伴之一、最大的出口市場以及重要的能源資源來源地，是美實施全球經貿戰略和全球再平衡戰略的重要攸關方。傳統認知上，拉丁美洲被視為美國的“后院”。長期以來，雙方在經貿、政治、安全方面的關系非常密切。近些年來，隨著美國全球戰略重心的轉移，美國對拉美關注和重視程度有所下降。同時，隨著拉美國家經濟實力增強，政治左翼化趨勢明顯，拉美地區“脫美化”、“去美化”現象日益明顯。為穩住拉美這個戰略“后院”，實施全球再平衡戰略和實現戰略重心“東移”，奧巴馬政府上臺后，采取了新的對拉美戰略，以FTA和TPP為抓手，以建立美國主導的美洲自貿區為目標，為美國21世紀全球經貿戰略尋求戰略支點，夯實美國的“超級大國”地位。推動簽署美洲自貿協定(FTAA)是美國對拉美的重要戰略目標。目前美已與11個拉美國家簽署自貿協定。美與簽署FTA的拉美國家的貿易額已占美與拉美國家貿易額的三分之二。美冀圖通過簽署更多雙邊FTA加強與拉美國家的經貿聯系，以迂回的方式來推進美洲經貿一體化。因此，FTA和TPP是美國“深耕拉美”戰略和“重返亞太”戰略的重要步驟，是以高標準推動西半球以及亞太地區貿易擴張的重要途徑。

美國新一輪全球戰略的經濟布局

美國全球戰略中的對外經濟布局歷來與美國在軍事、政治和外交上推行的全球霸權主義遙相呼應、一脈相承。冷戰結束后這些年來，全球政治、軍事和經濟形勢都發生了很大變化。美國對外戰略中的軍事稱霸和經濟擴張，相伴而生：一方面，美國強調對外經濟政策為其政治和軍事霸權主義服務；另一方面，美國在全世界推行的政治和軍事霸權主義又為其打開和占領國外市場鳴鑼開道。面向未來，美國對外經濟全球戰略的主要目的在于，調動和開發全世界的資源為美國的“國家利益”服務。這種戰略的核心是對外實行經濟擴張和霸權主義，其布局大致可概括為四個方面：

在單邊層次，美國通過“超級301條款”和“特別301條款”等，單方面向對方國提出經濟制裁或以制裁相威脅。所謂“超級301條款”是根據美國1974年貿易法中的“301條款”修訂的。它要求美國政府從1989年起，每年在4月30日以前確定一份美國認為在實行“自由貿易”方面做得不夠的國家的名單，并向國會提出報告，然后在規定時間內，通過“談判”迫使這些國家同意采取開放措施，否則將對其進行報復。所謂“特別301條款”是專門針對保護美國人的版權、專利和商標等知識產權問題而制定的。該條款與“超級301條款”一樣，由美國單方面勒令對方在限定的時間內與美國談判解決糾紛，如果不能滿足美國的要求，將對這些國家向美國出口的產品征收高額關稅，以示報復。美國先后對日本、歐盟、中國以及許多發展中國家單方面宣布使用“超級301條款”和以“特別301條款”相威脅，以圖消除美國產品進入世界各國市場的障礙，迫使對方向美國商品和勞務開放市場。這種在事先不跟貿易伙伴討論，單方面要求或威脅對方滿足美國自身欲望的霸權做法，在現代國際經濟關系中絕無僅有。美國這種單邊層次的霸權主義遭到了中國和世界上絕大多數國家，包括日本、歐盟在內的反對。

在雙邊層次，美國利用各種手段，努力消除美國產品進入各國市場的障礙，迫使貿易伙伴為美國具有競爭力的商品和勞務的輸出開放市場。這方面的談判以日本、中國和歐盟等主要貿易伙伴為主，其任務是促使主要貿易伙伴國開放市場。這一層次的政策要實現的是短期和直接的目標，即緩解巨大貿易赤字的壓力，促進出口。針對不同的貿易伙伴、不同的問題，美國通過雙邊談判和單方面施壓迫使日本、歐盟和一些發展中國家在金融、制造業、運輸、農產品、知識產權保護等領域與它達成了協議。在雙邊經貿關系中，美國的霸權主義主要表現在三個方面：一是，把貿易問題與貿易不相干的“人權”等政治問題聯系在一起，以施加政治壓力來獲取經濟利益。中美經貿關系中美國國會每年一度的“最惠國待遇”審議問題，就是例證。更有甚者，為了達到政治和軍事目的，美國先后對伊拉克、古巴、伊朗等國實行經濟制裁。二是，推行貿易自由主義和貿易保護主義雙重政策。美國在所謂“朝陽產業”實行對外擴張政策，而對所謂“夕陽產業”則實行保護政策。其邏輯是，“只許我實行保護主義，不許你實行保護主義”。三是，對所謂“貿易逆差”實行雙重標準。美國寧可自己的石油埋在地下不開采，不怕擴大“貿易逆差”而花錢進口外國石油。這些都反映出美國保護本國自然資源和掠取外國稀缺自然資源的長遠經濟戰略。

在區域層次，美國力圖處處稱霸。冷戰后，世界經濟呈現多元化、區域化和集團化的新趨向。全球出現十幾個大的經濟集團，其中影響最大的是以美國為核心，加拿大和墨西哥加盟的北美自由貿易區; 以歐盟為核心的歐洲統一市場; 以及東盟亞太自由貿易區。這三大自由貿易區將形成世界經濟的新的三元框架。在勢均力敵的三足鼎立格局中，美國主導的北美市場占相對優勢。美國對北美自由貿易區的制約力遠遠大于日本對亞洲和德國對歐洲的制約力。美國對亞洲和對歐洲的滲透力大于日本對北美及歐洲以及德國對亞洲及北美的滲透力。在區域經濟層次，美國的霸權主義滲透到歐洲和亞洲。而歐洲和亞洲的經濟勢力卻很難觸及美洲。不論歐洲采取何種方式重新組合，謀求統一，除美國參與外，日本和亞太國家都不可能在其重新組合范圍之內；同樣，不論亞太按哪種方式組成經濟合作區，除美國參與外，歐洲也不可能在該地區發揮很大的作用。美國既可以利用歐洲壓日本，又可以利用日本壓歐洲。美國參與區域性經濟層次的目標，是在區域經濟范圍內實現所謂“公平”自由貿易，使區域內經貿體系按美國的設想進行架構，即坐鎮北美，以北美自由貿易協定為基礎建設美洲自由貿易區，同時積極TPP的進程，并探索跨大西洋自由貿易區的建設。從而將世界主要貿易區均納入美國領導下的國際經濟新秩序，使美國的優勢產業和經濟霸權主義最終順利地進入世界各主要區域經濟的市場。

在多邊層次，美國加緊利用經濟全球化趨勢，通過爭奪國際多邊合作游戲規則的制定權和修改權，以圖主導國際經濟秩序，建立在經濟、貿易、投資、科技、金融領域中的全球霸主地位。當今世界，國際經濟競爭不僅表現為商品貿易和服務貿易的競爭，同時還表現為爭奪多邊國際競爭規則的制定權和修改權的競爭。在多邊國際經濟關系層次，在世界三大國際經濟組織（世界貿易組織、世界銀行、國際貨幣基金組織）中，美國控制了世界貿易組織和世界銀行，對國際貨幣基金組織也擁有很大的發言權。當美國在國際經濟競爭中遇到障礙時，它常常通過制定有利于自己并修改不利于自己的國際游戲規則，誘壓別國最大限度地開放市場，企圖控制它們的經濟命脈，從而鞏固和加強自己的霸主地位。例如，美國在世界貿易組織中制定和修改保護知識產權的規則，依仗其科學技術優勢，通過限制或鼓勵高技術出口來制約他國；美國在世界銀行通過制定和修改投資和外援的規則，依仗其資本優勢，通過經濟援助手段來干涉他國內政；美國在國際貨幣組織和西方七國集團中通過制定和協調經濟、財政、金融、匯率規則，依仗其經濟和金融優勢，利用美元的特殊地位，影響和操縱匯率，大發其財，并不斷提出一些“新構想”，以利主導國際金融體系改革，提升美國的金融霸主地位。從本質上說，單邊、雙邊、區域和多邊方式要達到的最終目標是一致的，即使美國產品自由進入各國市場，維護美國在國際經濟新秩序中的霸權統治地位，而這種霸權主義卻是在全球范圍內建立所謂“公平”的自由經貿體制的旗號下推行的。