農村集體土地股份制改革的實踐價值與路徑選擇——“農村集體土地股份制改革研討會”綜述

薛翠翠，陳美景，蔡 勇，徐建春，李翠珍，蔣仁開，張冰松

（1.中國土地勘測規劃院，北京100035；2.浙江工商大學土地研究所，浙江 杭州310018）

6月27日，《中國土地科學》和《土地科學動態》編輯部聯合浙江工商大學公共管理學院、浙江工商大學土地研究所、中國土地學會青年工作委員會在杭州市召開了“農村集體土地股份制改革研討會”。浙江大學中國農村發展研究院副院長錢文榮教授、浙江工商大學公共管理學院副院長徐建春教授、浙江財經大學工商管理學院副院長鮑海君教授、浙江財經大學不動產研究所所長徐保根教授、南京審計學院經濟學院張笑寒教授、浙江省土地資源調查辦公室戴勇毅所長、中國土地勘測規劃院高級工程師何歡樂、浙江工商大學土地研究所李翠珍副教授、寧波市國土資源局鄞州分局地籍科副科長忻元峰、寧波市鄞州區古林鎮薛家村大學生村官陳勇斌、《中國土地科學》和《土地科學動態》執行主編馮廣京研究員，以及杭州地區的有關專家學者和浙江工商大學等高校的師生30余人參加研討。與會專家針對（1）農村集體土地股份制改革的實踐價值和理論意義，（2）浙江省農村集體土地股份制改革的實踐、經驗和問題，（3）推進農村集體土地股份制改革的條件、障礙和突破路徑，（4）農村集體土地使用制度和產權制度改革的方向與路徑選擇等問題進行了深入研討。

1 浙江省農村集體土地股份制改革的實踐

從20世紀90年代初開始，浙江省杭州、寧波和臺州參考廣東南海模式，積極探索本地土地股份制改革路徑，促進了土地流轉和規模經營。從2003年開始，在杭州、寧波等市的城中村、城郊村，實施了社區股份合作制改革，在加強集體資產管理和明晰資產產權等方面開展試點工作。自2008年以來，以土地承包經營權入股成立農民專業合作社的方式進行土地規模流轉呈上升勢頭。總體上，浙江省農村土地股份制改革多發生于人多地少的城郊村、經濟相對發達的富裕村以及大面積實行農業開發的村等，發展較快的地區有杭州、寧波、溫州、義烏、紹興、臺州等。截至2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面積14.2萬畝。

根據股權設置不同，浙江省農村土地股份制改革形式主要有：（1）單一以土地入股為主，成立土地股份合作社；（2）土地作價入股，即以土地、資金、技術等多種要素入股，成立綜合型股份合作社；（3）村（社區）經濟股份合作制內的土地股份量化。對于股權設置，各地一般設立土地股、人口股、集體股，也有一些合作社設立現金股、技術股等。對于股權流轉，許多地方實行股權“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內可以繼承、轉讓和贈予。在股權量化上，目前，浙江省絕大部分地區量化的股權主要是以設置社員分配股份為主，享受對象為股份制改革時實際在冊的村集體經濟組織成員。以承包經營權入股的，入股土地以二輪土地承包確權的面積為依據；以資金、資產等生產要素入股的，入股土地一般應先作價，后股份量化。

2 農村集體土地股份制改革的實踐價值和理論意義

農村集體土地股份制改革，解決了農地流轉和規模經營的問題，實現了土地資源的有效配置，也是農民土地權益的實現方式之一。農村集體土地股份制改革作為農村土地制度改革的重要內容，自各地開展以來，展現了重要的實踐價值和理論意義。

徐建春認為農村土地股份合作社為集體資源和資產管理提供了一種創新模式，有利于在更大范圍內整合資源，在明晰產權和規范收益分配方面具有優勢。戴勇毅認為農村土地股份制改革是農村集體土地產權顯化的需要，是農村集體土地產權分配與管理的需要，也是農村集體土地產權流轉的需要，其解決了村民組織內部的利益分配不公等問題，有利于維持社會穩定。馮廣京提出農村集體土地股份制改革有利于消除城鄉二元結構，農村集體土地股份制改革適應了土地經營規模化和農業生產方式現代化的要求，推動了農村集體土地的流轉，使農業生產的效益更大化，同時又能夠做到公平、合規、合理，使原土地承包人和新的經營人的權益都能得到保障，還能使農村集體的土地資產保值增值，有力地促進了城鄉統籌發展。何歡樂認為土地股份制不僅有利于土地承包地流轉和農業規模化經營，促進了土地的節約集約利用和工業化的發展，而且有效保障和實現了農民的土地權益，并促進了農村環境的改善和農村社會治理的改進。張笑寒提出土地股份合作制較好地保護了農村婦女特別是婚嫁婦女的土地權益，通過對土地折股量化，有利于婦女個人財產從其家庭共有財產中分離出來，解決了婦女因外嫁、離婚、喪偶等婚姻變動所引起的土地分割問題。李翠珍認為土地股份制改革使農戶的土地權利得以量化并據此擁有相應的監督權和收益權，實現了土地產權的對象化、具體化；同時，土地股份制將農民組織起來，提升了農民的組織談判能力，有助于農民分享土地增值收益。忻元峰認為農村土地股份制改革實踐激發了農村的經濟活力，使傳統農村經濟向現代股份制經濟發展，有效解決了以往集體資金使用和管理上由少數人說了算、沒有積累機制、沒有社員分配的弊端。

3 農村集體土地股份制改革的實質

戴勇毅認為農村集體土地股份制改革是農村集體土地產權改革的一個方向，主要應在土地產權改革中體現積極意義。錢文榮提出土地股份制的本質是土地的資本化，是希望以權證的方式虛擬土地使用權未來收入預期的貼現值，使其可以在交易市場上獲得強流動性，從而實現土地資源的優化配置。馮廣京指出農村集體土地股份制改革是農村集體土地流轉制度的創新方向，其將農民集體土地作為農民經濟收入長期穩定提高的制度保證。何歡樂認為農村集體土地股份制，實質是一種土地資源的配置方式，以及在此基礎上的收益分配與土地權益實現方式，也是集體土地所有權的有效實現方式，其最終落腳點是集體土地產權制度改革。李翠珍提出農村土地股份制改革是家庭承包責任制之后農村土地制度的一次誘致性制度變遷和飛躍，是農民自主建設制度與政府政策引導合力作用的結果。忻元峰認為集體土地股份制實質是兼有社區管理和資產經營“雙重身份”的政社合一體，延續了經濟合作社的產權安排和經營特征。

4 農村集體土地股份制改革能否推廣

目前，浙江農村集體土地股份制改革存在一些需要破解的問題，這項改革到底能否推廣，與會專家提出了自己的看法。

鮑海君認為土地股份制并非適合任何一個地區，在新型城鎮化過程中，不僅要優化配置土地資源，還要保持村莊的傳統風貌，建設具有鮮明特色的村莊和小城鎮。戴勇毅提出目前社會上存在著農村土地股份制是不是與農村土地家庭聯產承包責任制相左，是不是有再一次搞農村“土地集體化”傾向的疑問。在城鄉結合部經濟比較發達的農村，股份制看起來發展得比較好，但是如果不推行土地股份制改革未必發展得不好；另外對于邊遠的農村，土地股份制是不是值得推廣也需要商榷。何歡樂認為土地股份制應該因地制宜、不搞一刀切，不存在放之四海而皆準的農村土地股份制模式，應把是否促進了土地資源的有效配置，是否保障了并更好實現了農民的土地權益作為評價土地股份制的標準。農村集體土地股份制改革涉及的一個重要問題是集體建設用地能不能流轉，對此，徐保根提出，從法律法規看，國家并不反對集體建設用地使用權的流轉，只是流轉時需要“依照法律”。如果能對現行有關法律進行完善，則有利于促進集體建設用地使用權流轉從無序到有序、由隱形市場到有形市場的發展。從政策依據看，相關政策的提出破除了集體建設用地入市的制度障礙，為實現集體土地與國有土地同地、同權、同價提供了政策空間。從實踐效果看，在集體建設用地流轉試點地區，土地流轉均對維護當地農民權益、促進城鄉一體化發展等方面起到積極的作用。

5 農村集體土地股份制改革過程中存在的問題

目前農村集體土地股份制改革仍在不斷探索推進，相關政策法律不夠完善，改革過程中存在一些問題，一定程度上影響了農村集體土地股份制改革的推進。

徐建春總結浙江全省農村土地股份制改革存在的問題，一是土地權利流轉受限，缺乏政策法律支持；二是股權設置和股東界定中存在糾結和矛盾點；三是分紅意愿高，合作社經營管理壓力大、風險高；四是股份制改革前方保障環節缺乏，規范制度需探索。錢文榮認為農地股份制改革過程中存在著經營者對投資收益穩定預期要求與流出農戶流轉意愿短期化的矛盾、土地集體所有與農地跨區域優化配置的矛盾、土地資產優化配置的需要與土地因權屬不完整導致股權難于流動的矛盾等。張笑寒提出，一些村莊在開展土地股份合作時存在性別歧視現象，婦女及其子女應有的股份權利容易遭受侵害，在合作社股東資格界定、股權劃分、收益分配過程中主觀隨意性大，婦女尤其是“外嫁女”不能與男子享受同等村民待遇。戴勇毅等指出集體土地股份制改革目前主要由國土部門與農業部門主導，但不同的主導部門有著不同的改革方向，國土部門主要傾向于土地權利的實現和耕地保護，而農業部門則是倡導城鄉統籌與民生改善。李翠珍等提出由于土地承包經營權和集體所有土地使用權的抵押、轉讓、出租、入股等受到限制，導致許多不規范的土地流轉以及暗箱操作等發生；另外，相當比例的農村土地股份合作社管理欠完善，出現了賬目混亂、違規經營等問題。鮑海君提出土地股份制改革過程中由于股權分配的合理依據沒有明確，容易引發各種沖突。忻元峰認為股份經濟合作社在運行中累積了一些矛盾和問題，一是管理模式靜態化與社區人口動態化的矛盾，二是資產快速膨脹與經營活力不強的矛盾，三是鞏固發展集體經濟與群眾要求分割集體資產的矛盾。陳勇斌結合村（社區）股份制合作社發展的實踐，提出了股份制概念意識偏差、股權管理的封閉性和靜態性、管理水平和組織制度的局限性等問題。

6 農村集體土地股份制改革的突破路徑

農村集體土地股份制改革在實踐探索中不斷向前推進，積累了不少有益的經驗，也還存在一些需要破解的問題，只有不斷深化改革，才能找到突破問題的途徑。

錢文榮提出改革的方向應該是把農民的經濟身份與社會身份分開，并實現經濟身份永久化和社會身份屬地化。農民憑借社員的經濟身份可以享受村土地和集體資產權益，即使離開該村后，不再是該村村民，但依然可以是該村合作社的社員，依然享有相應的財產權。同時，建議農地股份制改革進行“升級”，即以鄉鎮為單位實施土地股份制改革，這樣有利于土地在更大范圍內流動、集中和規模經營，以及土地的整理和功能區劃分，然后由鎮政府給農戶頒發股權證書，并進行相關的配套制度改革。徐建春提出，農村土地股份制改革的進一步深化，需要建立統一的城鄉建設用地市場，賦予城鄉集體建設用地相同的權益，還農民作為土地資產所有者的地位和應得的權利，進一步明確規范集體建設用地流轉的范圍、條件、程序等，盡快出臺詳細明確高層次的法律規范。戴勇毅認為，量化資產、優化配置、實現資產的規模化經營，是農村集體土地股份制改革的主要方向。馮廣京提出當前農村集體土地股份制改革需要解決兩個層面的問題：一是法律制度方面需要進一步完善，以切實體現農民集體土地所有權權能，壯大集體經濟，提高農民個體收益；二是具體的股份制改革的技術層面的設計，應當符合地區的實際情況，切實保護農民個體的利益，做到公平、合理、科學，從當前來看，重點應當是第一個方面。張笑寒提出，為保護農村婚嫁婦女的土地股權，應制訂具有可操作性的婦女權益保護政策；加快修訂村規民約，清理和糾正村規民約中歧視、侵害婦女合法權益的條款，特別要增加婦女及其子女參與集體資源（土地）分配與提高村民待遇方面的條款；對于村、組擬訂的各個土地股份合作社章程，凡存在侵害婦女權益情況的條文，均不予核準通過。何歡樂等認為農民應是土地股份制改革的主體，政府要避免成為包辦的家長，而是要積極做好引導、規范、支持和服務工作。忻元峰結合寧波市鄞州區的實踐，建議嚴格界定農村股份制改革過程中的折股量化資產，明確不同類型農村的股權設置方式，積極發展壯大村級集體經濟，努力探索向開放式股份制公司發展。針對農村土地股份制改革中的風險，李翠珍提出要設立風險保障金，降低土地流轉風險；建立農民專業合作社聯合會，增強合作社市場競爭力；實施信息化建設，實現科學化管理；建立土地承包經營權流轉糾紛的仲裁制度體系；實施土地承包經營權流轉農民養老保險政策；推廣股權質押，彌補農民創業資金的不足。

7 農村集體土地使用制度和產權制度改革的方向和路徑

農村集體土地股份制改革的不斷探索和實踐，揭示了改革中需要破解的深層次問題，這項改革的深入倒逼著農村集體土地使用制度和產權制度的進一步改革。

何歡樂認為下一步的改革的重點是以集體建設用地作為土地股份制和農村集體土地產權制度改革的切入點，在規劃控制和產權明晰的基礎上，還權賦能于集體建設用地，允許集體農用地的有序有限轉用和集體建設用地的規范流轉。馮廣京指出改革農村集體土地制度的方向和核心應當是增強農民的土地權利保障，使農民依附于土地權利之上的利益得到實現。當前應在適應我國社會經濟發展新形勢新要求的前提下，積極探索農村集體土地制度的改革創新。錢文榮提出農村集體土地制度改革中，推動土地產權制度改革、實現農村土地權屬的完整化和清晰化是基礎；推動戶籍制度改革、實現農民經濟身份永久化與社會身份屬地化的結合是關鍵；推動城鄉就業與社會保障改革、消除土地流出農戶的后顧之憂是必要條件。鮑海君結合溫州市農村集體建設用地制度改革，提出應在政府、村集體經濟組織和使用權主體間科學合理分配集體建設用地流轉收益，創新農房抵押融資渠道，并對農民退出的宅基地進行合理的價格評估。