英國土地規劃政策與房地產供給分析

Helen X.H.Bao

（英國劍橋大學土地經濟系，Cambridge CB3 9EP, UK）

1 引言

英國的土地市場實行永久物權制度（Freehold Property Right System），土地名義上為英皇室所有，但是實質上為私有，因此不存在土地使用權分配的“一級市場”，土地市場以“二級市場”的自由交易為主。交易方式主要是通過房地產中介協調買賣雙方的價格以促成成交。地方政府不直接干預，也沒有對土地市場交易的直接控制權。1974年通過的《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act）賦予了政府規劃許可權，土地雖為私人所有，但能夠在土地上開發何種項目則由政府來決定，即政府實質上擁有土地開發權[1]，通過地方政府以規劃許可證（Planning Permission）的方式來調控土地開發。在這樣的所有權體制下，本文就英國地方政府是如何調控房地產供給，尤其是如何提供保障性住房展開分析。

2 房地產供給調控

英國地方政府通過規劃許可證的簽發對房屋供給實行間接調控。根據英國的規劃法，所有建筑、工程、礦業開采等項目，或者對現有規劃用途做出任何改變，均應向政府申請規劃許可證[2]，沒有規劃許可證的開發項目均為違法項目。規劃許可證有效期最長為3年，到期之前開發商必須開始施工，否則需要重新申請。規劃許可證由地方政府的規劃部門依據各級政府的發展計劃簽發，相關的政策文件主要有中央政府制定的規劃政策指導文件（Planning Policy Guidance）、地區級政府制定的區域規劃指引（Regional Planning Guidance）以及市級政府制定的地方發展計劃 （Local Development Plans）。地方發展計劃中確定城市不同區域的開發重點，例如某些區域限制甚至禁止寫字樓房地產開發等等。如果有房地產開發商申請開發允許范圍之外的項目，規劃部門將不會批準簽發規劃許可證，開發商惟有申請改變土地用途、開發地方發展計劃中允許的項目類型。市級政府通過對地方發展計劃的調整來實現對土地供給的間接調控。

由于規劃許可證具有法律效力，同時地方發展計劃由市級政府根據城市的長遠發展目標制定，因此其供給調控政策卓有成效。以劍橋市為例，市政府嚴格限制市中心區高密度房地產開發項目，以保護劍橋市的歷史風貌，結果劍橋市中心罕有4層以上的建筑物。劍橋市并非特例，由1990年起，可持續發展成為了英國的重要規劃目標[3]，大中城市普遍采取限制大型商業房地產開發的政策，以降低市中心地區在環境、交通等各方面的壓力，這對大型商業房地產供給的數量、質量、價格以及成本造成了深遠影響[4-6]，開發商只能遵守政府的土地開發政策，低效利用土地，但卻變相提高了商品房的開發和運營成本[7]。基于以上原因，土地規劃政策不可避免地影響到房地產投資的各個決策環節[8]。

規劃許可證雖然可以有效控制某類房地產的供給，但是其審批必須依據地方發展計劃，由于地方發展計劃調整需要一定時間，雖然土地供給調控方法有效，但是始終無法與市場同步，在房地產市場過熱時無法及時收緊供給，導致房屋市場的供給嚴重滯后于市場需求。市級政府承諾對小規模和大型開發項目的規劃許可證申請分別在8周和13周內出決定，政府統計數據表明多數的申請可以在這一時間范圍內處理完畢。但是大多數開發項目的規劃許可證并非一次性申請成功，政府的統計數據將每一份申請作為一份獨立的項目處理，具有誤導性。Ball利用180個最終成功取得規劃許可證的房地產開發項目數據，發現住宅房地產開發項目平均需要44周以取得相關規劃許可證，41%的項目需時超過一年，6%的項目甚至耗時近3年，這是造成英國房屋供給嚴重滯后于市場需求的主要原因之一[9]。另外，通過規劃許可證進行調控始終是一種被動的方式，即如果沒有開發商提交申請的情況下政府將無從調控，因此在市場處于低谷期時這一調控方式效果有限。

3 保障性住房的供給和管理

英國的保障性住房（Affordable Housing）主要分為廉租房（Social Rented）和中轉房（Intermediate Housing）兩類。早期的保障性住房主要由政府提供和管理，撒切爾夫人執政期間對英國公有住房進行私有化，廉租房的租戶享受高達市價60%—70%的折扣購買居住的房屋，自此公有住房主要由非盈利的住房協會（Housing Associations）提供和管理，政府主要通過土地規劃政策以及對住房組織提供資助來間接調控。

1990年英國通過的《城鄉規劃法》規定，地區規劃部門可以要求房地產開發商以實物或現金的形式提供保障性住房，具體要求根據各地的保障性住房需求確定。如果開發商不服從規定，地區規劃部門有權拒發新的規劃許可證，或者吊銷現有的規劃許可證[10]。以劍橋為例，市政規劃部門要求住宅房地產開發項目至少40%為保障性住房。在英國北部和西部地區這一比率較低，一般為15%—20%，英國南部地區一些需求較高的城市可達到50%[11]。開發項目完工后，市政府或者住房協會將保障性住房以成本價收購，然后以廉租房或者中轉房的方式提供給滿足條件的低收入住戶。法案通過后的兩個世紀以來，為英國保障性住房供給做出了顯著的貢獻。1991—2011年間，英國全國的保障性住房新增量每年在5萬個單位左右，廉租房存量保持在房地產市場總存量的20%左右。保障性住房成為英國房地產供給的一個重要組成部分。

根據規劃法，保障性住房的設計和施工質量必須與其他非保障性住房一致，同時不得與正常住房明顯區別開來，兩種住戶混合在一起，以便于保障性住房的住戶可以融入到社區中，在一個居住范圍內促成不同收入水平和不同房屋所有形式的混合。這種“融合”的政策得到社會的廣泛認同[11]。但是政府通過規劃收費的形式將保障性住房的成本轉嫁給開發商，大量的理論和實證研究都表明，這種通過規劃收費的形式間接推高了商品房的價格[1,5,12-14]。

4 主要結論與政策啟示

英國實施典型的“規劃導向”（Planning-lead）式的土地政策，中央和地方政府主要以土地規劃管制的方式對房地產市場的供給進行間接調控。具體以派發規劃許可證的方式來實行。政府雖然不擁有土地，無法對土地供應進行直接干預，但是土地的開發權實質上是由政府控制，政府可以通過批準或者拒絕某一規劃用途的申請來增加或者減少供給。在手中無地、不能在土地交易中取得收益的情況下，政府通過規劃許可證，要求開發商將項目按一定比例以成本價出售給保障性住房管理機構，實際上是通過土地規劃、以實物收費的形式來提供保障性住房的供給。這種間接調控的政策是由英國的永久物權制度所決定，對中國可能沒有直接的借鑒意義，但是至少有以下兩點政策啟示值得探討：（1）即使是英國這種的自由市場經濟，政府的干預也必不可少，市場這只“無形之手”無法解決環保、保障性住房等公共產品的供給，需要政府介入，促進此類產品的供應，同時將成本在全社會分攤。英國的經驗證明土地規劃是行之有效的一種干預方式，通過土地規劃許可證，政府不僅可以間接控制房地產供給，還能保證保障性住房的質量和數量。（2）任何政府干預都是“雙刃劍”，必然帶來成本，土地規劃許可審批過程冗長，加大了房地產商的開發成本。英國政府將建造保障性住房的負擔轉嫁給開發商，在減少私有住房市場供給的同時推高了建筑成本，造成的高價商品房最終由消費者承擔，這些政府干預的負面效果始終是學術界和業界討論的熱點，至今各種觀點百花齊放，未能達成共識[15-16]。類似的，中國的土地“招拍掛”制度對房地產市場的影響也是一個有爭議的熱點話題。土地“招拍掛”在促進土地市場發展、改善地方財政等方面的確卓有成效，在土地公有制的大環境下，通過土地使用權的交易來調控市場、補貼地方財政，與英國的做法有異曲同工之妙，是政府因地制宜采用土地政策調控市場的有效舉措。因此，因其有負面影響而完全否定其成效并不可取，重要的是對現有土地政策及其相關政策進行調整，以降低這些“成本”。當然，在當前中國國情復雜、房價居高不下的情況下，這種調整不可能一蹴而就，無論是學界、業界還是政府，對于該問題的解決依然任重道遠。

（References）：

［1］ Whitehead C.M.E., Planning policies and affordable housing: England as a successful case study?［J］.Housing Studies, 2007, 22:25-44.

［2］ UK Government, Town and Country Planning Act 1990 ［EB/OL］.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents.

［3］ Owens S.E., Cowell R.Land and limits: interpreting sustainability in the planning process, 2nd ed［M］.Routledge, 2011.

［4］ Monk S., Pearce B.J., Whitehead, et al.Land-use planning, land supply, and house prices［J］.Environment and Planning, 1996, 28:495-511.

［5］ Monk S., Whitehead C.M.E.Evaluating the economic impact of planning controls in the United Kingdom: Some implications for housing［J］.Land Economics,1999, 75: 74-93.

［6］ Karadimitriou, N.Planning policy, sustainability and housebuilder practices: The move into （and out of?） the redevelopment of previously developed land［J］.Progress in Planning, 2013, 82: 1-41.

［7］ Guy C., Bennison D.Planning guidance and large-store development in the United Kingdom: the search for‘flexibility’［J］.Environment and Planning, 2007, 39: 945-964.

［8］ Jackson C., Watkins C.Planning Policy and Retail Property Investment in the UK［J］.Urban Studies, 2011, 48: 2321-2338.

［9］ Ball M.Planning Delay and the Responsiveness of English Housing Supply［J］.Urban Studies, 2011, 48: 349-362.

［10］ UK Government, Section 106, Town and Country Planning Act 1990 ［EB/OL］.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents.［11］ Gurran N., Whitehead, C.Planning and Affordable Housing in Australia and the UK: A Comparative Perspective［J］.Housing Studies,2011, 26：1193-1214.

［12］ Campbell, H., Ellis, N., Henneberry, J., et al.Planning obligations, planning practice, and land-use outcomes［J］.Environment and Planning B-Planning & Design, 2000, 27: 759-775.

［13］ Barker, K.Planning policy, planning practice, and housing supply［J］.Oxford Review of Economic Policy, 2008, 24: 34-49.

［14］ Gant R.L., Robinson G.M., Fazal S.Land-use change in the ‘edgelands’: Policies and pressures in London’s rural-urban fringe［J］.Land Use Policy, 2011, 28: 266-279.

［15］ Crook A.D.H., Whitehead C.M.E.Social housing and planning gain: is this an appropriate way of providing affordable housing?［J］.Environment and Planning , 2002, 34: 1259-1279.

［16］ McLaughlin R.B.Land use regulation: Where have we been, where are we going?［J］ Cities, 2012, 29: S50-S55.