應對氣候變化：國際談判歷程及我國應對策略

文/浙江省應對氣候變化和低碳發展合作中心

氣候變化問題的實質是發展問題。世界各國在《聯合國氣候變化框架公約》框架下開展了一系列談判，取得了重要成果。我國政府積極履行聯合國氣候變化框架公約及其京都議定書，綠色低碳發展日益成為經濟社會發展的重大政策取向和戰略任務

氣候變化影響涉及全球各個國家。為積極應對氣候變化，國際社會開展了一系列談判。我國作為負責任的大國，在應對氣候變化國際合作中發揮著建設性作用，同時在國內采取了一系列卓有成效的行動。

氣候變化：科學事實與問題實質

國際社會關注的氣候變化，主要是指由于人為活動排放溫室氣體造成大氣組成改變，引起以變暖為主要特征的全球氣候變化。聯合國政府間氣候變化專門委員會的研究表明，氣候變化已是不爭的事實，人類活動“極有可能”是導致氣候變化的主要原因。自1750年以來，全球累計排放了1萬多億噸二氧化碳，其中發達國家排放約占80%。

氣候變化問題的實質是發展問題。應對氣候變化要求發達國家轉變現有發展和消費模式，也要求發展中國家尋求低碳發展道路。較低的碳排放域值勢必將大大壓縮發展中國家的排放空間，在日益緊迫的減排形勢下，碳排放空間將成為比勞動力、資本及土地等自然資源更為稀缺的生產要素。

國際氣候變化談判歷程

應對氣候變化需要國際社會的共同關注和行動。氣候變化問題的實質是發展問題，要取得一致的行動只能通過談判來解決。

1990年12月，聯合國成立政府間談判委員會，就全球合作應對氣候變化問題進行磋商，并于1992年5月達成《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“公約”），目前已有195個締約方，中國于1992年6月簽署該公約。公約確立了“共同但有區別的責任”原則和公平原則，要求所有國家都要采取應對氣候變化措施，發達國家應率先減排并向發展中國家提供資金和技術，發展中國家在得到資金、技術的前提下并在可持續發展的框架下采取應對氣候變化的行動。

自1995年至2013年，公約締約方會議（俗稱“聯合國氣候大會”）共舉行了19次會議，先后制定了《京都議定書》、《巴厘島路線圖》等重要文件，通過了德班平臺、多哈氣候之門等成果，為全球應對氣候變化的行動提供了基本的政治框架和法律制度。

——1997年第3次締約方會議。會議通過了《京都議定書》（以下簡稱“議定書”），確定了發達國家2008—2012年第一承諾期內的量化減排指標，是公約“共同但有區別的責任”原則的具體體現。議定書確立了協助發達國家以較低成本實現減排目標的三個靈活機制，即排放貿易、聯合履約和清潔發展機制，為建立全球性的排放權交易市場奠定了法律基礎。議定書于2005年生效，目前有192個締約方，中國于2002年核準議定書。

——2007年第13次締約方會議。會議著重討論了“后京都時代”（即議定書第一承諾期2012年到期后）如何進一步降低溫室氣體排放，達成了“巴厘路線圖”，提出要通過談判形成2012年到2020年的減排協議?！鞍屠迓肪€圖”確定了之后加強落實公約的優先領域，包括減緩、適應、技術和資金四個方面，成為構建2012年后國際應對氣候變化制度的關鍵影響要素。

——2009年第15次締約方會議。會議未能按時完成巴厘路線圖談判，形成了不具法律約束力的哥本哈根協議。該協議就發達國家實行強制減排和發展國家采取自主減緩行動做出了安排，使“共同但有區別的責任”原則得到了堅持，反映了各方在重要問題上的原則共識，是推動巴厘路線圖談判取得進一步成果的政治基礎。在此次會議后，中國、印度、南非、巴西作為“基礎四國”開始以共同的聲音出現在氣候變化國際談判舞臺上。

——2011年第17次締約方會議。會議就議定書第二承諾期問題作出了明確安排，啟動了綠色氣候基金，還決定設立“加強行動德班平臺特設工作組”（以下簡稱“德班平臺”），圍繞減緩、適應、資金、技術轉讓、能力建設等內容確定適用于所有締約方的強化行動安排，最遲于2015年完成工作，自2020年起生效實施，并討論2020年前提高行動力度的問題。

——2012年第18次締約方會議。會議通過了統稱為“多哈氣候之門”的一系列成果文件，核心內容包括關于議定書第二承諾期的決定、關于巴厘行動計劃工作成果的決定及關于推進德班平臺工作的決定。多哈會議實現了落實德班共識的預期目標，并完成了從巴厘路線圖到德班平臺的過渡。多哈會議后，國際氣候談判進入一個以德班平臺為重心的全新階段，目標是談判制定2020年后至2030年前適用于所有締約方的國際減排安排。

總體上看，氣候變化國際談判的基本格局是發達國家和發展中國家兩大陣營對壘，矛盾焦點集中在是否要堅持公約、議定書，是否以及如何堅持公平原則、“共同但有區別的責任”原則和各自能力原則，如何分擔減排、資金和轉讓技術的責任和義務，但矛頭日益指向發展中排放大國。

我國對策：四大主張、五大成效

我國積極參與并推動國際社會應對氣候變化進程，認真履行聯合國氣候變化框架公約及其京都議定書，在國際合作中發揮著積極建設性作用，并秉持以下四大主張：

——堅持公約和議定書基本框架。公約和議定書是國際合作應對氣候變化的基本框架和法律基礎，凝聚了國際社會的共識，是落實巴厘路線圖談判成果、推進德班平臺談判進程的依據和行動指南。各方應在談判中不斷加強公約和議定書的全面、有效和持續實施。

——堅持公平原則、“共同但有區別的責任”原則和各自能力原則。發達國家要對其歷史排放和當前的高人均排放負責，改變不可持續的生活方式和消費模式，率先大幅度減少溫室氣體排放，同時要為發展中國家應對氣候變化提供資金、轉讓技術；發展中國家在發展經濟、消除貧困的過程中，根據各國國情并基于發達國家支持，積極采取減緩和適應氣候變化的措施和行動。

——堅持可持續發展原則。氣候變化問題是在發展的過程中產生的，也只有通過可持續發展才能解決。應當按照可持續發展的要求，統籌考慮經濟發展、消除貧困和保護氣候，努力實現經濟社會發展和應對氣候變化的雙贏，確保發展中國家的發展權。

——堅持統籌協調和平行推進減緩、適應、資金、技術等問題。減緩和適應氣候變化是應對氣候變化的兩個有機組成部分，應當受到同等重視。減緩是一項相對長期、艱巨的任務，適應則更為現實、緊迫，對發展中國家尤為重要。資金和技術是實現減緩和適應氣候變化必不可少的手段，發達國家向發展中國家提供充分的資金、技術轉讓和能力建設支持是發展中國家得以有效減緩和適應氣候變化的根本保證。

我國政府歷來高度重視氣候變化問題。2009年，我國政府作為負責任的大國向國際社會莊嚴承諾，到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。綠色低碳發展日益成為我國經濟社會發展的重大政策取向和戰略任務。目前，我國在應對氣候變化方面開展了大量工作，并取得以下五大成效：

——應對氣候變化領導機構和工作機制逐步健全。自1990年在國務院環境保護委員會下設立國家氣候變化對策協調小組以來，我國應對氣候變化機構和機制不斷健全。目前，由國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發改委歸口管理、有關部門和地方分工負責、全社會廣泛參與的應對氣候變化管理體制和工作機制已初步形成。

——應對氣候變化規劃方案和戰略研究深入推進。我國先后出臺了《中國應對氣候變化國家方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》。目前，《國家應對氣候變化規劃（2013-2020年）》和《國家適應氣候變化戰略》已基本編制完成。我國應對氣候變化所確定的中長期目標任務和政策措施，已成為國家經濟社會發展戰略的重要組成部分。

——低碳試點示范工作先行啟動并扎實推進。我國于2010年和2012年分兩批啟動了國家低碳省區和低碳城市試點工作，2011年在七省市開展碳排放權交易試點工作，2013年發布了《低碳產品認證管理暫行辦法》，啟動《國家重點節能低碳技術目錄》編制工作。下一步，我國將開展低碳城鎮、低碳園區、低碳社區及低碳商業等試點示范工作。

——應對氣候變化能力建設不斷加強。完成了2005年和2008年國家溫室氣體排放清單，下發了《關于加強應對氣候變化統計工作的意見》，制定了碳強度下降指標考核辦法。每年編寫發布《中國應對氣候變化的政策與行動》，設立“全國低碳日”。推動設立了中國清潔發展機制基金并利用基金贈款支持應對氣候變化能力建設。鼓勵和規范溫室氣體自愿減排交易活動。

——各部門和行業應對氣候變化相關工作積極推進。圍繞實現我國2020年二氧化碳減排目標，相關領域制定了應對氣候變化工作方案或專項行動。截至2013年6月底，我國共有3653個清潔發展機制項目在聯合國成功注冊，年減排量約占全球注冊項目的65%。