政府投資更宜事業代建

文/丁成勇

代建制在我國推行十年有余，實踐中形成了兩種模式：一是政府組建行政事業單位性質的常設機構，對政府投資項目進行相對集中統一管理的事業代建模式；二是政府通過招標等市場化操作，將政府投資項目交給專業項目管理公司（代建公司）進行建設管理的企業代建模式。分析比較兩種模式的特點，事業代建模式更適合于政府投資項目，有較小的風險和較低的管理成本，有利于實現政府項目的投資效益。

目前政府投資項目采用企業代建有較大局限和風險。代建公司追求利潤最大化，不適于項目前期階段，不適于征地拆遷工作、不適于中小項目，不能完全解決外行業主問題，存在民事風險以及監管制度缺失等問題，使得這種模式與政府投資項目管理較難匹配，與實施代建的初衷有一定差距。

——企業代建公司是以盈利性為目的的組織，追求的是利潤最大化。而事業代建是非盈利性組織，與政府投資的公益性項目的價值取向較為一致。

——企業代建僅局限于項目的實施階段而不適于項目的前期階段。企業代建公司的代建管理費是以工程總投資為基數計取的，如果將項目的前期工作交給代建公司，為了獲得更多的代建管理費，代建公司難免存在提高建設規模、建設標準、高估工程投資總額的傾向。政府監管部門往往因信息不對稱而難以確定合理的建設規模、建設標準和投資目標，使項目投資控制的風險大大增加。而事業代建則可適用于包括項目前期、項目實施階段的項目管理全過程，由于本身不存在拔高投資目標的傾向，加上一大批事業心強的專業技術人員把關，使得這方面的風險大大降低。

——企業代建對中小項目不感興趣。代建管理費不同于工程監理費，目前費率較低，是按不高于建設單位管理費的標準來核定的。政府投資大多是中小項目，因其工程投資總額較低而使代建管理費也較低，則不為追求經濟利益的代建公司所接受。椒江區試點的兩個企業代建項目是很好的例證，兩項目設計概算總投資均不足3000萬元，公開招標代建公司時報名家數均不足三家，無法開標，后經多方努力爭取才勉強使代建招標成功。事業代建不以盈利為目的，不需要通過代建獲得回報，在高度依靠行政命令完成政府運作的體制下，不存在對政府投資中小項目拒收的問題。

——企業代建無力承擔征地拆遷工作。征地拆遷工作具有很強的政策性，社會風險大，由代建公司來操作難度非常大。而事業代建因有政府部門的直接參與和支持，其難度相對較小。

——不能完全解決外行業主問題。實行企業代建，代建的招標、合同談判和后期的代建合同管理均要求業主內行，而目前這方面的工作都由使用單位、投資主管或行業主管部門承擔，這些單位基本外行。這與實施代建的初衷不一致，在很大程度上沒有達到專業化管理的目的，而事業代建則不存在這些問題。

——缺少轉移建設風險的法律依據。政府選擇企業代建本意是讓代建公司承擔建設風險，但現實缺少法律支持。作為委托人——政府部門是行政法主體，受托人——代建公司是民事主體，這種委托代理關系與民法通則、合同法等法律的規定不符。也就是說，作為直接的當事人的政府將無法回避工程質量事故和使用功能缺陷等方面投拆的民事風險。法律賦予的工程建設重大責任和義務，不會因選擇企業代建公司而產生轉移，國家法律法規所規定的建設單位的責任和義務以及建設單位的違法責任追究制度，并沒有因為這種民事行為的委托而產生轉移。所以，目前選擇企業代建模式時機不成熟。

——對企業代建的監管制度缺失。企業代建管理制度、代建行業的管理、代建企業的資質管理，代建項目的合同管理，代建公司財務管理制度、項目建成后的績效評價體系等與之配套實施的制度規定，目前還是空白。由于沒有約束機制，企業代建公司管理人員“權力尋租”成本低，即使被開除出這家公司也可以跳槽到另一家公司。如果事業人員發生這種事，則會永遠失去“鐵飯碗”。換句話說，政府投資選擇企業代建導致投資建設風險的可能性更大。

事業代建是對多個政府投資項目進行相對集中的管理，可以發揮規模集約效應，實現專業技術、財會等人力資源以及辦公資源共享。事業代建模式在價值取向、適用時段、適用規模、適用工作、專業管理、法律支持、監管制度和規模效應等方面有比較優勢，有利于實現政府投資項目管理專業化，解決政府投資工程分散管理效率低下的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府建設項目的投資效益。