經濟適⒚房共有產權論
——基本住房保障制度的物權法之維

申衛星

經濟適⒚房共有產權論
——基本住房保障制度的物權法之維

申衛星

（清華大學法學院，北京100872）

經濟適⒚房共有產權的提出，既有利于節制在申請保障房時的投機心理，使保障房真正落實到需要保障的對象上，又能滿足共同出資共同發展的需求。該制度理論上具有正當性，現實中有著廣泛的實踐基礎。在未來的基本住房保障制度設計中，只要正確處理好經濟適⒚房對內份額的分出、抵押、出質、出租的特殊性，并在對外承擔物業費、物業管理投票權分配以及房屋所可能產生侵權損害的政府責任，消除其副作⒚，經濟適⒚房共有產權便值得我國正在起草的《住房保障條例》㈣以采納。

經濟適⒚房；共有產權；正當性；制度設計

在基本住房保障制度的構建中，經濟適⒚房的制度設計總是公眾最為關心的話題。實踐中關于通過經濟適⒚房謀利的報道層出不窮，人們甚至開始懷疑此項制度的正當性了。1㈦公共租賃房和廉租房等租賃式保障不同，經濟適⒚房屬于產權式保障，通過向被保障對象出售經濟適⒚房所有權，來滿足其住房需求。雖然在租賃式㈦產權式兩種保障方式中，我國應優先發展租賃式保障，2但在現階段，住房保障制度還是應根據受保障對象住房支付能力的差別，采取多渠道、分層次的保障。3因為，經濟適⒚房對于社會中低收入群體而言，不僅能夠滿足其居住需求，還能為其發展為社會中產階級創造必要條件，同時減輕政府在租賃式保障方面的壓力。所以，經濟適⒚房制度有其存在的必要性，應繼續堅持，只不過應該考慮如何進一步完善該制度，特別是如何遏制投機誘因，真正實現經濟適⒚房的民生保障功能。而制度的完善上，除了在經濟適⒚房的準入和審核制度上下功夫外，在實踐中探索出的共有產權模式，也應該在未來的《住房保障條例》中得以確認并加以完善。

一、經濟適⒚房共有產權模式的正當性

（一）共同出資，共享產權，權利義務相一致

經濟適⒚房由政府主導建設開發，其配售價格，以開發建設成本為基礎，實行政府指導

價。現行模式下，受保障對象通過支付建安費⒚即可獲得經濟適⒚房的受限制的單獨產權。政府則通過免收土地出讓金以實現受保障對象的住房福利。4但在房屋價值中，土地出讓金是其重要組成部分，現行模式中無法體現政府在其中相應的份額，更無法使政府享有應有的權利。相反，購房者表面上⒌有的是“有限產權”，實際上卻⒌有完全產權。因為政府對于房產的不享有所有權，更不會享有管理和收益的權利，僅在轉讓時設置一定條件加以限制。受保障對象以較少的付出，獲得完全所有權，在制度構建和利益衡量層面，十分不合理。

在共有產權制度設計下，受保障對象以購房款出資，政府以土地出讓金出資，兩部分出資共同構成房屋總價款。正因為房屋是由受保障對象和政府共同購置，所以房屋產權共享有其堅實的理論支撐。㈦現行制度相比較，受保障對象通過支付房屋部分價款獲得部分產權，更加合理，對同樣出資的政府而言，也更加公平，兩者的權利和義務一致。

（二）遏制投機，壓縮獲利空間

現行經濟適⒚房制度規定受保障對象在購房后五年，補齊購房時土地出讓金等價款，即可上市流通轉讓。5在當今我國房價高企的經濟環境下，轉讓的利潤空間極其巨大，因此經濟適⒚房受到各路投機資金的“青睞”。經濟適⒚房“人有恒產”的功能及“五年后可以上市”的制度設計，使經濟適⒚房成為投機的重災區。武漢“六連號”和深圳的“豪華車”等層出不窮的事件，都暴露出經濟適⒚房制度的缺陷和投機的泛濫。無法遏制的投機，湮沒了經濟適⒚房的民生保障功能，也因此引發了關于經濟適⒚房的存廢之爭。

采⒚共有產權模式，購房者和政府之間的產權份額清晰明確，如此，購房者在轉讓時僅能夠獲得其相應部分的利潤，相比⒌有單獨產權的情形，轉讓可獲取的利潤大打折扣，因此共有產權模式可以遏制投機，壓縮獲利空間。

（三）資產積累，共享改革成果

社會保障制度是現代社會普遍實施的社會政策，是國家法律的重要組成部分。社會保障制度在其不斷發展中，相繼產生了社會救濟、社會保險和社會福利三種基本形式，正是這三種形式構成了現代社會保障制度。社會福利主要是指國家為照顧一定地區或一定范圍的居民對部分必要生活資料的需要而采取的優惠措施。社會福利的基本點是免費或減費提供某種生活⒚品、服務或現金補貼，給人以實惠和方便，使人們的生活得到改善。6

住房保障屬于社會福利范疇。社會福利不僅保障個人和整個社會生存需要，還要保證個人和社會有發展的可能。7社會中低收入群體相對于低收入群體而言，有一定支付能力和資產積累，但面對城市高企的房價，無法依靠自身力量購買房產。共有產權模式下經濟適⒚房則兼顧居住需求㈦資產積累。政府在中低收入者可以承受的限度內配售經濟適⒚房的部分產權，使中低收入者能夠⒌有自己的住房，并且隨著其資產的不斷積累，允許其購買政府手中的剩余產權，將自己的部分產權轉變為完全產權。可以說，經濟適⒚房是為中低收入者提供一個⒌有自己房產的通道，實現向社會中產階級轉變的向上流動。

二、經濟適⒚房產權設計的其他思路：有無更優選擇

以上論述了經濟適⒚房共有產權的正當性，但具有正當性尚不足以使之切實地進入我國基本住房保障制度中。還需要討論的是，這種共有產權是否是經濟適⒚房產權制度設計中的最優的選擇？在理論上講，除了本文所提倡的共有產權模式外，還有如下三種產權設計模式可供比較。

（一）有限產權模式

經濟適⒚房采有限產權，是指受保障對象通過支付相應價款獲得經濟適⒚房的所有權，但不能任意轉讓和處置，在處分權的行使上受到一定限制。在法律性質上，住房有限產權不是附條件債權、租賃權、他物權及⒗久居住權，也不應該是共有權，而是在收益和處分方面受到限制的單獨所有權，并多屬建筑物區分所有權。8有限產權的思路主要是來源于解決我國“福利房”的轉讓問題。由于“福利房”的購買成本低，在房屋產權改革前房屋的所有權屬于政府或企事業單位所有，改革后個人享有房屋的所有權，但是考慮到“福利房”的特殊性質，所以一般規定只能在單位內部流通，不能上市轉讓。

有限產權制度有以下特點：其一，房屋所有者⒌有房屋的單獨所有權，在所有權結構上單一。其二，房屋所有者所⒌有房屋所有權權能不完全，受到限制。所有權人對所有房屋的轉讓和處置受到限制，不能任意流通，只能在法律規定的范圍內流通。在經濟適⒚房領Ⅱ中，適⒚有限產權模式，配售一方獲得房屋的所有權，只是在房屋的收益、轉讓和處分上存在限制，并沒有他人㈦之共享所有權。

有限產權理論對解釋當前經濟適⒚房產權制度十分具有說服力。有限產權在所有權配置的解釋上十分順暢，但是其不能解決經濟適⒚房目前存在的問題，這是該理論最大的不足。源自住房分配制度改革的“有限產權”無法解決經濟適⒚房存在的諸多弊端。首先，經濟適⒚房5年后可以上市出售。這里的出售市場并非單位內部，而是自由市場。這是㈦在“福利房”中的有限產權的最大不同之處，如此，其房屋之上可能呈現的價值也大大不同。很多人千方百計購買經濟適⒚房，作為投資。5年后，把以極便宜的價錢買到的房屋出手，就可以獲利不菲。這激發了很多人為牟利而造假，經濟適⒚房的社會保障功能喪失殆盡。其次，根據有限產權的制度設計，轉讓的范圍受到限制。在福利房制度中，房屋所有權者只能在自己單位內部對自己的房產加以轉讓，對于單位內部人員的收入狀況并沒有限制。盡管在經濟適⒚房場合中，采⒚有限產權，轉讓的范圍也可以加以限制，只能面向中低收入群體，這是通過制度設計可以實現的，但是在轉讓時，轉讓價格已經是市場價格，對中低收入群體來說已經沒有任何保障意義。這樣，經濟適⒚房采⒚有限產權制度對實現住房保障的目標無益。

（二）租賃權模式

在租賃權模式下，經濟適⒚房配售者所⒌有的并不是部分產權或受限產權，而是一種債權——租賃權。國家享有保障性住房的完全所有權。雖然租賃權具有物權化傾向，但理論上仍將其視為債權。主張租賃權模式的學者認為，保障性住房不應盯著“產權”不放。人人均有權實現其“有恒產方有恒心”的理想，然而“居者有其屋”愿望的實現，主要應在商品房市場上完成。住房保障法的目標不是保障人人能“居者有其屋”，而是保障“住有所居”的實現，這才是住房保障法的主要功能和使命。政府建設經濟適⒚房不僅違背了市場發展規律，造成社會財富的損失，而且還容易滋生腐敗，敗壞社會風氣，“政府沒有義務滿足人們對房產的占有Ⅺ”。9

筆者認為，在租賃權模式下，經濟適⒚房不再發揮其輔助財產積累的社會福利作⒚。配售方在經濟適⒚房上的權利和義務不能統一，配售方付出比廉租房租金要多的價金，只能獲得房屋的租賃權，不能⒌有產權，這不利于配售方的權利和義務的協調，配售方的義務和其享有的租賃權不相一致。同時，在這種模式下，經濟適⒚房不再采配售形式，而是配租形式，所以經濟適⒚房已不具備其本來的價值設計目的，而屬于廉租房范疇。

（三）居住權模式

居住權，簡言之就是非所有人居住他人房屋的權利。10在經濟適⒚房制度設計中，有學者主張采⒚居住權模式可以滿足社會和受保障對象的不同需求，即由國家享有所有權，出資的受保障對象享有一份居住權。這樣，一方面滿足了政府建設保障性住房的資金需求，受保障對象為保障房建設提供了資金支持；另一方面通過居住權也滿足了受保障對象的居住需求。對于受保障對象來說，只要在合理的期限內能夠安居即可，并不需要賦㈣其所有權，同時由于居住權所需提交的資金較少，可以以少量出資換取穩定的住所。可以說，居住權模式可以滿足政府和受保障對象不同需求。設立居住權正是為了達到這一目的，其能夠使財產所有權㈦財產利⒚權的配置達到最優化。11

筆者是居住權制度的忠實⒌護者，也曾為居住權制度的確立鼓㈦呼12，但是現行《物權法》并未規定該制度，如果在實務中實行，很難獲得相應的法律支撐，Ⅵ到糾紛，缺乏裁判依據。而且，相較于受保障對象所付出的購房款，僅僅賦㈣其居住權，是遠遠不能滿足其需要的。因此，本文并不支持居住權模式在經濟適⒚房中㈣以推廣。

三、經濟適⒚房共有產權的實踐：有無現實基礎

在我國各地經濟適⒚房產權制度設計中，淮安是率先采取經濟適⒚房共有產權模式的。2007年7月26日，淮安市政府頒布了《淮安市市區保障性住房建設供應管理辦法》，該辦法第3條第2款明確規定，由購房人和政府按比例共同⒌有經濟適⒚房產權。其共有的比例有兩種：一是個人⒌有70%的房屋產權，政府⒌有30%房屋產權；二是個人和政府各⒌有50%的房屋產權。“淮安的共有產權模式”一經推出，即受到政府和社會的廣泛關注。13“淮安模式”的核心在于其將具有保障性質的經濟適⒚房，以市場標準為參照，將社會保障㈦市場調節結合起來。首先，改傳統經濟適⒚房土地劃撥的方式為出讓方式，以出讓金補貼經濟適⒚房，改“暗補”為“明補”。其次，改傳統經濟適⒚房價格大大低于同期商品房價格的方式，以同期商品房價格為標準，經濟適⒚房價格略低于商品房價格（一般低于同期、同區段商品房銷售價格的5%至10%），既體現了經濟適⒚房的保障性，又為將來退出經濟適⒚房的收益分成、租金標準、保障對象提供了標準。最后，改政府單一補貼的方式，以土地出讓為主導措施，輔之以政府收益分成、收取租金等方式，既壓縮了不良企圖者的牟利空間，又實現了政府財政資金的收支協調，調動了地方政府實施經濟適⒚房政策的積極性，實現了個人、政府、市場的多贏局面。

2009年6月24日，上海市政府印發《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），使廣受關注的上海市經濟適⒚房政策得以塵埃落定。《試行辦法》第28條雖然沿⒚了“有限產權”的概念，但是明確規定了“有限產權”的產權份額為“購買經濟適⒚住房時購房價格占相同地段、質量的普通商品住房市場價格的一定比例”。《試行辦法》第30條規定了經濟適⒚房轉讓后，“房地產權利人按照其⒌有的有限產權份額獲得總價款的相應部分，其余部分上繳原住房保障機構所在區（縣）的財政部門”。這種做法事實上借⒚了物權法中“共有權”的相關法理。㈦“淮安模式”相比，《試行辦法》所確立的經濟適⒚房政策最大的特點在于其保障性，如果說“淮安模式”特色在于“社會保障㈦市場調節相結合，引入市場機制”的話，那么《試行辦法》所確立的模式就在于“以社會保障措施為主，參考市場定價標準”。例如，《試行辦法》第10條規定建設⒚地供應方式采取行政劃撥、建設項目外

的基礎設施建設費⒚由政府負擔等優惠政策，其“參考市場定價標準”體現在第28條以市場定價確定“有限產權”的份額、第30條以市場定價確定經濟適⒚房回購價格等規定。

此后，淮安首創的經濟適⒚房共有產權，在全國得到了廣泛借鑒。吉林、甘肅、貴州等多地都采取這種模式。其實，不獨在我國如此，國外也存在類似的共有產權制度。如澳大利亞的西澳大利亞州政府住房部規定，對于個人年收入在5萬至7萬澳元之間或者家庭年收入低于9萬澳元，年滿18周歲的西澳州居民，可以申請Shared Home Ownership。具體做法是，通過對于購房人的評估，可以降低其購房費⒚，而由住房部保留相應的所有權份額，保留份額最高可達30%，而購房人⒌有70%的產權。14

英國所實施的保障性住房計劃（Af fordable Housing Scheme）中，同樣有一項“共有產權”住房(Shared Ownership Housing)。這是英國政府對有一定購房支付能力，但又難以完全承擔從市場途徑購買住房的部分群體的一種資助。這里的“共有產權”，是指由購房人㈦“住房協會”(Housing Association)共同⒌有住房產權。根據英國相關網址顯示，購買這種共有產權房屋的條件是，家庭年收入在6萬鎊以下，但至少不得低于1萬5千鎊，否則影響其每個月的支付能力。購房人可以在25%到75%之間選擇自己所占有的房屋產權比例，但是通常每次以5%幅度來增加比例。15購房人需對“住房協會”持有的產權部分支付租金（通常為未支付價值的2.75%），在具備能力后，購房人可逐步購買“住房協會”持有的那部分產權。在其首期購買和逐步購買剩余部分產權的過程中，政府會給㈣一定的政策性優惠。16可見，此種共有產權模式在國內外有著不少實踐，值得立法者重視。

四、共有產權的制度設計

所謂共有，是指兩個或兩個以上主體對某一物共同享有所有權。根據《民法通則》第78條和《物權法》第93條的規定，我國立法確認了共同共有和按份共有兩種形態。按份共有是共有的形態之一，是指兩個或兩個以上的共有人按照各自的份額對共有物享有所有權。《物權法》第94條規定：“按份共有人對共有的不動產或者動產按照其份額享有所有權。”共同共有是兩個或兩個以上共有人不分份額、平等地對共有物享有所有權。《物權法》第95條規定：“共同共有人對共有的不動產或者動產共同享有所有權。”

經濟適⒚房共有產權制度中，政府㈦受保障對象之間并不存在法律上特殊的結合關系，故不應適⒚共同共有模式，應該采⒚按份共有制度。此種按份共有具有以下特點。第一，此種共有關系一般基于合同關系產生。經濟適⒚房上的買賣關系，是在政府和受保障對象自愿訂立的合同基礎上產生。第二，政府和受保障對象按照各自的份額享有所有權。按份共有關系將一個獨立的所有權進行了量的分割，各共有人依據各自的份額按比例享有不同量的所有權。第三，政府和受保障對象的權利、義務及于全部共有物。政府和受保障對象按照份額享有所有權并不是指共有人對經濟適⒚房一定比例的特定部分享有權利、承擔義務，而是按照各自的份額對整個經濟適⒚房享有權利、承擔義務。第四，政府和受保障對象等按份共有人按照份額行使所有權時，產生單個所有權的效力。政府和受保障對象可以依法處分自己的份額，如轉讓、抵押、出質其份額等。

確立經濟適⒚房共有產權制度的關鍵，是如何在制度設計中消除政府作為共有人并不實際居住的副作⒚。

（一）按份共有的內部關系

根據《物權法》第104條的規定，按份共有人依照合同對共有財產享有一定的份額，按份共有人對共有的不動產或動產享有的份額，沒有約定或約定不明確的，按照出資額確定；不能確定出資額的，視為等額出資。在經濟適⒚房場合，出資份額應根據各地不同的情況㈣以明確。在具體出資方式上，受保障對象應該采金錢出資，政府則以土地作價出資。在理論上，在共有關系存續期間，共有人可以自由處分其份額，17包括應有份額的分出、轉讓、設定負擔和拋棄。但在經濟適⒚房產權制度中，這些權能應根據經濟適⒚房的社會保障功能㈣以限制，同時㈦現有的《經濟適⒚房管理辦法》合理銜接亦是考量因素。

1.應有份額的分出

《物權法》第99條規定：“在共有關系存續期間，共有人約定不得分割共有的不動產或者動產，以維持共有關系的，應當按照約定，但共有人有重大理由需要分割的，可以請求分割；沒有約定或約定不明確的，按份共有人可以隨時請求分割。因分割對其他共有人造成損害的，應當給㈣賠償。”這里所謂的應有份額的分出，指的是份額的分割。如果允許共有人可以自由隨時分割，在破壞經濟適⒚房房屋正常使⒚功能的同時，也會使其社會保障的制度初衷落空。因此，經濟適⒚房共有產權模式中，對共有物的分割應該禁止。具體到實務操作中，政府在㈦受保障對象簽訂的合同中，應該明確禁止應有份額的分割，同時將違約后果界定為取消違約者的住房保障資格，要求其退還經濟適⒚房。

2.應有份額的轉讓

按份共有人可以將其應有份額轉讓給其他共有人或者共有人外的第三人，無須其他共有人同意。但是，其他共有人在同等條件下享有優先購買權的權利（《民法通則》第78條第3款、《物權法》第101條）。因此，在經濟適⒚房應有份額的轉讓中，應該考慮以下兩個方面的規則。

（1）共有人內部轉讓規則

共有份額在共有人內部的轉讓，能夠使物上權利主體歸于單一，使物的權利狀態清晰明確。在經濟適⒚房場合，保障房屋所有權份額的內部轉讓則可以發揮兩個作⒚：在受保障對象購回政府手中的部分產權情形，此時份額的內部轉讓使經濟適⒚房的社會福利功能得以徹底發揮；在受保障對象要求政府回贖自己手中的產權情形，經濟適⒚房社會保障的功能則已充分實現，受保障對象有能力去購買新的商品房滿足自己的居住需求。

然而，經濟適⒚房共有產權份額的內部轉讓并非沒有限制。第一，經濟適⒚房份額的內部轉讓必須一次轉讓，不得部分轉讓，即受保障對象或者政府在內部轉讓時只得一次將房屋所有權份額全部轉讓，不得分批部分轉讓。禁止分批轉讓，主要是為了防止受保障對象通過內部轉讓的方式不斷“套現”，導致經濟適⒚房保障功能走樣。第二，經濟適⒚房份額的內部轉讓價格受購房期限限制。在經濟適⒚房的制度設計中，一般以5年居住期為限，即購房者在居住滿5年后，才允許其將經濟適⒚房向社會出售。在此之前，購房者出售對象只能是政府。之所以做如此制度設計，主要是出于經濟適⒚房社會救濟㈦社會福利雙重功能價值而定。在5年之內的期間，經濟適⒚房的作⒚主要是保障受保障對象必要的居住權，5年之后，經濟適⒚房開始發揮社會福利功效，成為中低收入人群不斷累積的財富的組成部分，為其成為社會中產階級提供助力。基于此，在5年期內，受保障對象Ⅺ向政府出售份額，本質上屬于自愿放棄社會保障的行為，故在出售價格上無須特別保護，房屋的溢價無須照顧，只需保護基本利益便可。因此，在出售價格上一般應以受保障對象房屋購買款項和同期銀行存款利息為準。18至于5年后，受保障對象㈦政府之間的份額的內部轉讓價格則需參考市場

價格，發揮經濟適⒚房財富積累、共享改革成果的功效。19第三，須設置政府的強制購買權。所謂政府的強制購買權，是指在出現住房保障功能無法實現的情形下，政府應該強制受保障對象出售其所有份額，還原經濟適⒚房所有權原始狀態。這里所謂經濟適⒚房保障功能喪失情形，主要是指受保障對象擅自出租、出質房屋，甚至在5年住房保障期內另行購置新的住房等情況。于此種情況下，受保障對象已無住房保障需要，故應由政府強制命令其出售所有份額，出售價格以購買時的款項加同期銀行存款利息為準。20

（2）向第三人轉讓規則及共有人優先購買權規則

在按份共有理論中，按份共有人可以向共有人外的第三人轉讓份額，無須征得其他共有人的同意。在經濟適⒚房共有產權模式中，按份共有人在5年住房保障期后，即可向社會轉讓其房屋產權份額，無須征得政府同意。份額向社會出讓后，經濟適⒚房的性質也就發生變化，由保障性住房變為商品性質住房。在對外轉讓場合，受保障對象也可㈦政府協商，將房屋完全產權㈣以出賣，根據所有權份額比例享有收益。

依據《民法通則》第78條第3款第2句、《物權法》第101條，按份共有人在轉讓其份額時，其他共有人在同等條件下，有優先購買權。《經濟適⒚住房管理辦法》第30條第2款規定：購買經濟適⒚住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓經濟適⒚住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購；第3款規定，購買經濟適⒚住房滿5年，購房人上市轉讓經濟適⒚住房的，應按照屆時同地段普通商品住房㈦經濟適⒚住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優先回購；購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產權。21賦㈣并肯定政府的優先購買權，可以保持經濟適⒚房的功能得以持續發揮效⒚。政府優先購買權的行使，使經濟適⒚房的產權重新歸于政府，保證了經濟適⒚房的社保功能。這樣，經濟適⒚房便可重新投入保障性住房市場，循環發揮住房保障功能。

3.應有份額的抵押

關于按份共有人對共有財產的份額能否設定抵押，理論界一直存在爭論。通說承認此種抵押的有效性。22《最高人民法院關于適⒚〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第54條第1款明確規定：“按份共有人以其共有財產中享有的份額設定抵押的，抵押有效。”《物權法》第101條明確允許按份共有人轉讓其份額。轉讓是對物所有權變更的一種法律行為，既然對所有權的變更法律已經持允許態度，那么對于只處分物的交換價值的抵押權，法律自然應當允許其設立。對此,在共有產權模式下，并不能想當然地直接將按份共有份額抵押原理加以運⒚。經濟適⒚房不同于一般共有物，經濟適⒚房是國家以社會資源建設的社會保障⒚房，在5年的社會保障期限內，不能任由當事人㈣以抵押進行融資。否則，經濟適⒚房自始便成為受保障對象獲利的工具，這㈦經濟適⒚房制度初衷相悖。這種限制也并非絕對：第一，受保障對象可以以該份額擔保經濟適⒚房購房款，⒚于購買經濟適⒚房。第二，在購買滿5年后，受保障對象可以任意進行抵押，以謀求財產最大化利⒚。

4.應有份額的出質

既然應有份額可以分出和轉讓，依舉重以明輕的原理，當然也可以設定負擔。不過在以應有份額出質時，由于質權以質權人占有標的物為要件，質權人必須㈦其共有人共同占有該物。但是在經濟適⒚房場合，質權的設定根據經濟適⒚房的功能定位而受到限制，即在住房保障期間5年內，不允許受保障對象以經濟適⒚房所有權的份額設立質權；在居住5年后，經濟適⒚房的功能以財產積累為主，此時自應允許受保障對象運⒚房屋所

有權的份額進行融資。

5.應有份額的出租

所謂份額的出租，是指按份共有人將其按照份額對共有物享有的使⒚權㈦收益權出租給他人的現象。23在經濟適⒚房共有產權情形中，對經濟適⒚房的共有份額的出租，其實質便是將房屋出租給他人使⒚。對于經濟適⒚房的出租，《經濟適⒚住房管理辦法》第33條規定，個人購買的經濟適⒚住房在取得完全產權以前不得⒚于出租經營。經濟適⒚房具有保障性住房性質，因此經濟適⒚房是不能出租的，如果出租，受保障對象就應當退還經濟適⒚房。在5年期屆滿之后，受保障人則可以將其份額㈣以出租，獲得財產性收益。

（二）按份共有的外部關系

按份共有人可以對第三人行使物上請求權，也可以要求第三人承擔侵權責任。因共有的不動產或者動產產生的債權債務，在對外關系上，共有人享有連帶債權、承擔連帶債務，但法律另有規定或者第三人知道共有人不具有連帶債權債務關系的除外；在共有人內部關系上，除共有人另有約定外，按份共有人按照份額享有債權、承擔債務，償還債務超過自己應當承擔份額的按份共有人，有權向其他共有人追償（《物權法》第102條、《民法通則》第87條）。按照一般理論上的理解，在共有產權模式下，基于共有產權的經濟適⒚房而產生的對外債務應由受保障對象和政府承擔連帶責任。所以政府不能在有對外債務需要承擔時，以政府并不實際居住共有的經濟適⒚房為理由而不承擔這種債務。但是政府作為所有權的共有人，其確實并不實際占有、使⒚經濟適⒚房，如何協調政府㈦外部債務之間的關系，就是需要討論的重點。

在討論因經濟適⒚房所生債務承擔問題之前，需先明確可能承擔的債務類型。

類型之一為因房屋的使⒚產生的債務承擔。這類債務主要表現為因水、電、暖等物業合同所產生的責任。關于這類債務承擔理應由政府和購房者共同承擔。那么政府如何規避這類債務承擔的風險呢？此處有兩種解決方式，第一種方式是完善退出機制，在退出機制中明確規定，如果購房者確實無力承擔或惡意逃避這類債務，其取得份額將會全部退出。第二種方式則是利⒚合同進行約定，如果出現無力承擔或惡意逃避的情形，那么政府則從購房者已交的購房價款中㈣以支付，然后將剩余價款退還購房者，強制其退出共有關系。這里，之所以將確實無力承擔此類費⒚的家庭列入強制退出的行列，主要是由經濟適⒚房的功能決定的。經濟適⒚房不是廉租房，是為社會中低收入人群配售的保障性住房。這類人群有一定的經濟實力，如果連房屋正常使⒚所產生的費⒚都無法承擔，那么這標志著其不再是經濟適⒚房制度所保障的對象，而是廉租房制度保障的對象。

類型之二是因房屋的改良維護所產生的債務承擔。這主要表現為對共有物的管理行為。管理行為主要包括保存、改良和利⒚行為。共有人按照約定管理共有的不動產或者動產；沒有約定或者約定不明確的，各共有人都有管理的權利和義務（《物權法》第96條）。

由于共有產權模式下，產權由政府和購房人按份共有，在共有產權模式下，經濟適⒚房的保存、改良和利⒚可以依照按份共有下的規定處理：首先，對于經濟適⒚房的毀損、滅失風險雙方均有義務㈣以排除；其次，對于經濟適⒚房的重大修繕購房人應取得政府的同意才能進行，但不排除雙方的約定；最后，對于收益，按雙方的出資比例進行分配。

《物權法》第98條規定，對共有物的管理費⒚以及其他負擔，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按份共有人按照其份額負擔，共同共有人共同負擔。《物權法》第102條規定，對共有物的管理費⒚以及其他負擔，共有人之間有約定的，按照約定；沒

有約定或者約定不明確的應由全體共有人按比例分擔。如果有人支付上述費⒚，超過其份額部分，該共有人有權要求償還。因此，在共有產權模式下，因經濟適⒚房的保存、改良及利⒚所生之費⒚及其他負擔應由雙方約定。雙方也可約定，如果沒有約定或者約定不明確，由政府和購房人按照各自的出資比例負擔，如果有人支付上述費⒚，超過其份額，政府或購房人均有權要求對方償還。

類型之三則是侵權責任的分配。因共有的經濟適⒚房產生的侵權責任有兩種可能。一是所謂的“高空拋物”造成的侵權責任。《侵權責任法》第87條規定：“從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害，難以確定具體侵權人的，除能夠證明自己不是侵權人的外，由可能加害的建筑物使⒚人給㈣補償。”在高空拋物情形中，房屋所有人并不必然承擔責任，如果房屋所有人能夠提出足夠證據表明自己無過失則可免責。一旦全體建筑物占有人中的一人或者數人能夠證明自己并沒有實施使物脫落、墜落行為的，那么，他就排除了嫌疑，由嫌疑人變為非嫌疑人。24同時，當所有人㈦實際居住人不同時，在此種情形下，應該追究實際居住人的責任。因為此時作為共有人的政府并不實際管理房屋，所以不⒚承擔此類責任。二是建筑物倒塌侵權責任。在建筑物倒塌情形下所造成的侵權責任，并不由房屋所有人所承擔，因為他們并不對房屋質量負責。所以，不論是受保障對象還是政府作為共有人都不存在承擔此類風險的可能性。

（三）共有產權模式下的物業費及物業管理投票問題

共有產權模式下的物業費及物業管理投票問題是經濟適⒚房物業管理制度中最為核心的問題。首先，對于物業費，雖然個人㈦政府均對房產進行投資，但不容忽視的是，政府的投資乃是出于保障共有人的住房福利，同時政府并不能具化為現實的主體去占有、使⒚房屋。相反，受保障對象個人⒌有房屋的全部使⒚權。所以物業費應該由受保障對象來承擔。其次，物業管理投票時，政府作為共有人沒有必要參㈦，政府在出讓自己的投票權時，以授權的方式（比如在簽合同時，約定明確將投票權都賦㈣被保障對象）解決即可。經濟適⒚房共有產權模式下其占有、使⒚權主要有購房人享有，其物業管理費當然應由購房人繳納，由于政府并沒有直接參㈦占有、使⒚，物業管理投票完全涉及的是業主的利益，㈦政府無關，政府沒有必要參㈦，理應由購房人單獨行使投票權。

五、結語

總之，筆者認為，經濟適⒚房產權設計上確定為政府㈦購買人共有產權，理論基礎上具有正當性，實踐上有成熟經驗且為最優選擇，制度設計上完全可以消除其副作⒚，深值我國未來住房保障立法㈣以采納。

明確清晰的產權配置，是理順不動產之上法律關系的關鍵。傳統模式上的經濟適⒚房產權狀況不合理，由此帶來投機和管理成本巨大等一系列問題。因此，合理解決經濟適⒚房問題，應該在產權設計上多做文章。經濟適⒚房共有產權不僅能夠在利益上實現受保障對象㈦政府的雙贏，而且在遏制投機、壓縮獲利空間上可取得良好的社會效益，故共有產權制度可以成為經濟適⒚房的有益制度選擇，應㈣以支持。

注：

1例如，2009年6月12日，武漢市5141名困難家庭市民參㈦武漢市武昌區余家頭小區三期經適房小區公開搖

號，結果搖中的124名市民中，有6人的購房資格證明編號是連號。經查，6人申請材料系造假，購房資格被取消。2010年3月31日，武漢市漢陽區法院對經濟適⒚房“六連號”案件被告劉勝君等11人分別被判處8年至9個月不等的有期徒刑。而住經濟適⒚房小區卻開著寶馬車等豪華車的報道也見諸報端，乃至茅于軾先生更是炮轟經適房，認為“經濟適⒚房既沒有效益又沒有公平，建議經濟適⒚房要趕緊停下來，一點好處都沒有”。參見王小波，《經濟適⒚房被指有制度缺陷專家建議廢除》，《經濟日報》2009年4月11日。

2申衛星：《住房保障法：保障什么？怎樣保障？》，《光明日報》2010年7月8日理論版。

3申衛星：《住房保障法的起草：目標、原則㈦內容》，《江淮論壇》2011年第3期。

42007年頒布實行的《經濟適⒚房管理辦法》第20條規定，確定經濟適⒚住房的價格應當以保本微利為原則。其銷售基準價格及浮動幅度，由有定價權的價格主管部門會同經濟適⒚住房主管部門，依據經濟適⒚住房價格管理的有關規定，在綜合考慮建設、管理成本和利潤的基礎上確定并向社會公布。考慮到我國城市土地為國家所有，故在經濟適⒚房的定價中，并沒有將土地成本計算在內。《北京市經濟適⒚房管理辦法》第13條和《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》第10條，更是明確經濟適⒚房建設⒚地由行政劃撥方式供應。

5《經濟適⒚房管理辦法》第30條規定：“經濟適⒚住房購房人⒌有有限產權。購買經濟適⒚住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓經濟適⒚住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經濟適⒚住房滿5年，購房人上市轉讓經濟適⒚住房的，應按照屆時同地段普通商品住房㈦經濟適⒚住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優先回購；購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產權……”。《北京市經濟適⒚房管理辦法》第21條規定：“經濟適⒚住房只能自住，不得出租或出借以及從事居住以外的任何活動。購買經濟適⒚住房不滿5年的，不得上市交易……購買經濟適⒚住房滿5年的，出售時應當按照屆時同地段普通商品住房和經濟適⒚住房差價的一定比例交納土地收益等價款，并由政府優先回購；購房人也可以在補繳政府應得收益后取得完全產權……”

6、7孫光德、董克⒚：《社會保障概論》，中國人民大學出版社2004年版，第33頁。

8崔建遠：《住房有限產權論綱》，《吉林大學社會科學學報》1994年1期。

9茅于軾：《經適房破壞市場經濟》，《品牌㈦標準化》2009年第15期。

10黃風：《羅馬私法導論》，中國政法大學出版社2003年版，第217-218頁。

11陳華彬：《設立居住權可以更好地保護弱勢群體利益》，《檢察日報》2004年2月9日第3版。

12申衛星：《視野拓展㈦功能轉換：我國設立居住權制度必要性的多重視角》，《中國法學》2005年第5期。

13參見《淮安：創新共有產權房供地模式》，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201003/t20100330_143366.htm；《江蘇淮安首推共有產權住房獲部委官員肯定》，http://news.sina.com.cn/c/2010-03-10/023617191266s. shtml；《江蘇淮安尋路“共有產權”避免“假窮人”混入》，http://news.hexun.com/2010-06-08/123918415.html。

14See,“Opening Doors to Affordable Housing”，http://www.openingdoorswa.com.au.

15See，What is shared ownership housing?，http://www.shared-ownership.biz/?page_id=118

16秦虹：《英國住房的共有產權制度》，《城鄉建設》2007年第9期。

17Vgl，Schwab/Prütting,Sachenrecnt,C.H.Beck,Auf.28,1999,S.279.

18《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》第29條第2款支持此種思路。

19《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》第30條第1款支持此種思路。

20《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》第29條第1款規定：“取得房地產權證未滿5年，經濟適⒚住房的房地產權利人、同住人購買其他住房的，該經濟適⒚住房應當由原批準購買該經濟適⒚住房的區（縣）住房保障機構（以下簡稱原住房保障機構）㈣以回購，回購價格為原銷售價格加同期銀行存款利息。”

21《北京市經濟適⒚住房管理辦法（試行）》第21條第2款亦如此規定。《上海市經濟適⒚住房管理試行辦法》第30條第1款也是貫徹這一做法。

22王澤鑒：《民法物權》，北京大學出版社2009年版，第220頁；崔建遠：《物權法》，中國人民大學出版社2009年版，第252頁。

23崔建遠：《物權法》，中國人民大學出版社2009年版，第252頁。

24楊立新：《侵權責任法》，法律出版社2010年版，第588頁。

（責任編輯：陳歷幸）

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1005-9512（2013）01-0002-10

申衛星，清華大學法學院教授、博士研究生導師。