試論城中村改造中拆遷補(bǔ)償利益主體的缺位與錯(cuò)位

孟俊紅

（1. 河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，河南 鄭州 450014；2. 華東政法大學(xué)研究生教育院， 上海 200042）

1 問(wèn)題的緣起

近年來(lái)，拆遷造富的新聞屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。廣東省廣州市珠江新城的獵德村已建起37棟村民安置樓，若按市價(jià)，每平方米達(dá)2萬(wàn)元以上，其中補(bǔ)償面積最大的一戶(hù)有2000多m2，“身家”高達(dá)4000多萬(wàn)；廣州市番禺區(qū)石樓鎮(zhèn)有三個(gè)村，配合亞運(yùn)村工程拆遷，583戶(hù)村民也一夜變成“百萬(wàn)富翁”；深圳市福田區(qū)崗廈村改造，村民大多選擇房產(chǎn)補(bǔ)償，原住戶(hù)“身家過(guò)億”的接近10個(gè)[1]；河南省鄭州市城中村拆遷改造讓很多村民一夜暴富，上至老人下至頑童，每人都分到了200 m2的房子，折合市價(jià)百萬(wàn)元[2]。

與政府強(qiáng)制拆遷、被拆遷者的合法利益嚴(yán)重受損的情況相比，上述拆遷造富神話僅是個(gè)例，而且存在所謂的“財(cái)富”能否變現(xiàn)的問(wèn)題[3]，但是上述報(bào)道也的確反映了拆遷的另外一個(gè)問(wèn)題：拆遷可能真的會(huì)使許多人一夜暴富。目前社會(huì)各界對(duì)待拆遷的態(tài)度不一，那種視老百姓利益如草芥的野蠻拆遷當(dāng)然不能容忍，但是如果真的按照專(zhuān)家學(xué)者、被拆遷戶(hù)所期望的那樣給予完全補(bǔ)償，又會(huì)發(fā)生什么問(wèn)題呢？拆遷造富神話使我們不得不對(duì)完全補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行思考。筆者認(rèn)為，完全補(bǔ)償必須考慮三個(gè)問(wèn)題：其一，完全補(bǔ)償是針對(duì)被拆遷者的既得利益的，但這種利益是否合法？其二，被拆遷者的既得利益即使合法，是否都可歸被拆遷人所有？是否還有其他應(yīng)當(dāng)分享利益的主體？其三，完全補(bǔ)償是否考慮社會(huì)公平與公正問(wèn)題？認(rèn)真思考上述三個(gè)問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，目前的城中村改造拆遷造富問(wèn)題很大程度上是由拆遷補(bǔ)償中利益主體的缺位與錯(cuò)位造成的。這個(gè)問(wèn)題如果不解決，隨著完全補(bǔ)償理念的深入，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾將會(huì)越來(lái)越突出。

2 拆遷補(bǔ)償利益分析

拆遷造富神話中的拆遷補(bǔ)償是以被拆遷者的既得利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算的，那就必須對(duì)這些既得利益進(jìn)行分析，考察利益界定是否存在問(wèn)題，考察既得利益的構(gòu)成和受益人等問(wèn)題。

2.1 拆遷補(bǔ)償考慮的主要是土地價(jià)值補(bǔ)償

拆遷補(bǔ)償一般包括房屋價(jià)值補(bǔ)償和土地價(jià)值補(bǔ)償。一般而言，在利用過(guò)程中，房屋等固定資產(chǎn)的使用價(jià)值會(huì)被逐步消耗，直到完全喪失，而土地資源，特別是建設(shè)用地資源，作為稀缺資源，大多數(shù)情況下都會(huì)增值。因此，在拆遷補(bǔ)償中必須考慮土地價(jià)值在拆遷利益中的地位，合理切分房屋價(jià)值補(bǔ)償和土地價(jià)值補(bǔ)償，并在此基礎(chǔ)上按照不同的受益主體分割。

2.2 拆遷補(bǔ)償中的受益人

拆遷補(bǔ)償首先需要切分為房屋價(jià)值補(bǔ)償和土地價(jià)值補(bǔ)償，房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)氖芤嫒溯^為單一，爭(zhēng)議不大，但是土地價(jià)值補(bǔ)償?shù)氖芤嫒溯^難確定。有學(xué)者認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)的土地收益是中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地開(kāi)發(fā)投資者、土地經(jīng)營(yíng)使用者和農(nóng)民等參與主體共同行為的結(jié)果，集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)形成的土地收益應(yīng)當(dāng)在相關(guān)利益主體之間合理分配[4]。筆者認(rèn)為，按照產(chǎn)權(quán)受益和投資受益的基本原理，土地價(jià)值補(bǔ)償?shù)氖芤嫒藨?yīng)當(dāng)為土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人、地方政府。

2.2.1 土地所有權(quán)人 基于產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償原理，集體土地所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)參與土地價(jià)值補(bǔ)償分配。城中村改造后，集體土地所有權(quán)滅失了，對(duì)土地所有權(quán)人自然應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。雖然許多學(xué)者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位提出了質(zhì)疑，但這并不影響集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)人參與分配拆遷補(bǔ)償。許多關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方文件對(duì)此有明確的規(guī)定，如廣東省人民政府《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》規(guī)定：為進(jìn)一步加大農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的力度，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，其中50%左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排，剩余的50%左右，一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，大部分仍應(yīng)分配給農(nóng)民。鼓勵(lì)農(nóng)民將這部分收益以股份方式，投入發(fā)展股份制集體經(jīng)濟(jì)。村集體提取的這部分利益在許多地方成為安置富余勞動(dòng)力的重要手段。因此，在城中村改造時(shí)，城中村的村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)利分享土地增值利益。

2.2.2 土地使用權(quán)人 土地使用權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)等）是《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)類(lèi)型，不管是基于社會(huì)保障的宅基地使用權(quán)，還是基于公益事業(yè)的鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)，或是基于商業(yè)化運(yùn)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，均是通過(guò)使用過(guò)程中的收益或潛在收益來(lái)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的。土地使用權(quán)人作為他物權(quán)人，拆遷勢(shì)必會(huì)影響他們的經(jīng)濟(jì)利益。因此，土地使用權(quán)人也應(yīng)當(dāng)參與拆遷補(bǔ)償?shù)睦娣峙?。關(guān)于土地使用權(quán)人參與拆遷補(bǔ)償分配并無(wú)爭(zhēng)議，現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題是如何界定這些主體應(yīng)該分得的土地補(bǔ)償?shù)姆蓊~。在中國(guó)，土地所有權(quán)是不能進(jìn)入市場(chǎng)流通的，土地所有權(quán)均需借助在其上設(shè)立的土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流通，在民法上土地使用權(quán)起著所有權(quán)的功能，土地使用權(quán)才是中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的“自物權(quán)”[5]。這樣，在拆遷補(bǔ)償利益訴求和談判中，土地使用權(quán)人成為主要力量，集體組織等土地所有權(quán)人由于組織虛化等原因反而退居次要位置，在拆遷補(bǔ)償中經(jīng)常出現(xiàn)土地使用權(quán)人“壓迫”土地所有權(quán)人的局面。

2.2.3 地方政府 地方政府參與土地補(bǔ)償分配的問(wèn)題一直是一個(gè)敏感的問(wèn)題，也是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。地方政府不是土地所有權(quán)人，也不是土地使用權(quán)人，憑什么參與土地價(jià)值補(bǔ)償分配？學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題看法不一，主要有“土地增值歸農(nóng)說(shuō)”、 “土地增值歸公說(shuō)”等?！巴恋卦鲋禋w農(nóng)說(shuō)”的主要理由有：政府巨大的土地收益實(shí)際上是來(lái)源于農(nóng)地的非農(nóng)化，應(yīng)主要按照“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的原則確定土地收益的分配和使用，從而受益的主體應(yīng)該是農(nóng)民而不是政府[6]。“土地增值歸公說(shuō)”的主要理由有：（1）土地增值源于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。（2）地租理論。城市建設(shè)用地的土地出讓金是按照城市用途產(chǎn)生的收益而轉(zhuǎn)化來(lái)的，其實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)用地地租的表現(xiàn)形式，而城市建設(shè)用地的地租大部分來(lái)源于城市政府的投資經(jīng)營(yíng)，當(dāng)然應(yīng)歸國(guó)家所有[7]。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投入，其產(chǎn)生的級(jí)差地租通過(guò)建在宅基地上的村民住宅的出租收益、轉(zhuǎn)讓價(jià)值而體現(xiàn)出來(lái)，也就是集體土地享有了城市國(guó)有土地的收益。城市功能的擴(kuò)張，使農(nóng)村土地大幅增值，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村帶來(lái)巨大的收益[8]。

筆者認(rèn)為，地方政府基于城市公共設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入?yún)⑴c土地增值部分的分配有一定的合理性。地方政府是公法主體，但是也可以是私法主體，不能因?yàn)樗墓ㄖ黧w身份而否定他的私法主體身份。不同城市的經(jīng)營(yíng)水平不同，地租收益也不同，這不是土地所有權(quán)人自身經(jīng)營(yíng)所致，很大程度上是由于政府的“經(jīng)營(yíng)”行為所致。至于政府參與分配的理由，“歸公說(shuō)”闡述的已經(jīng)很清楚，筆者不再贅述。該方面的立法例，臺(tái)灣地區(qū)土地立法可資借鑒：各級(jí)政府于該管區(qū)域內(nèi)，因推行都市建設(shè)，提高土地使用，便利交通或防止天然災(zāi)害，而建筑或改善道路、橋梁、溝渠、港口、碼頭、水庫(kù)、堤防、疏浚水道及其他水陸等工程，應(yīng)就直接受益之公私有土地及其改良物征收工程受益費(fèi)[9]。

2.3 拆遷補(bǔ)償中的違法建筑補(bǔ)償問(wèn)題

拆遷補(bǔ)償還涉及房屋的補(bǔ)償問(wèn)題。被拆遷者計(jì)算房屋補(bǔ)償時(shí)是以既得利益為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的，既得利益的計(jì)算主要考慮房屋出租的收益。城中村被拆遷建筑的地理位置一般比較好，往往處于城郊結(jié)合部，或者就在城區(qū)。這種地理位置的優(yōu)越導(dǎo)致城中村的租房業(yè)特別發(fā)達(dá)，家家戶(hù)戶(hù)基本上都靠房租作為主要收入，許多房東只是打打麻將、喝喝茶，輕輕松松收房租。但這種既得利益是合法的嗎？

村民的這種既得利益與違法建筑是分不開(kāi)的。村民的宅基地本來(lái)是為村民提供基礎(chǔ)保障的，城中村的樓層一般不應(yīng)超過(guò)三層。以此計(jì)算，村民的房屋除滿足自住外，可供出租的房屋是有限的，但在租房利益的驅(qū)動(dòng)下，城中村違法建筑大量出現(xiàn)，幾乎家家都存在違法建筑。

與違法建筑相伴隨的還有房屋出租業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題。在實(shí)踐中，稅務(wù)、工商等管理部門(mén)往往疏于監(jiān)管，導(dǎo)致村民應(yīng)當(dāng)繳納的各種稅費(fèi)流失。村集體組織的監(jiān)管也存在問(wèn)題，村民的房租收入應(yīng)當(dāng)包含土地使用權(quán)的收益，村集體組織提供給村民的宅基地是保障用的，而不是投資收益用的，如果轉(zhuǎn)變用途，村集體組織應(yīng)當(dāng)分享土地使用權(quán)的收益，但是在實(shí)踐中，村集體組織的這種收益分享似乎從未實(shí)現(xiàn)過(guò)，老百姓對(duì)此也是聞所未聞。

3 拆遷補(bǔ)償利益主體的缺位與錯(cuò)位

許多學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民分享改革的成果，這似乎可以構(gòu)成給拆遷農(nóng)民完全補(bǔ)償?shù)睦碛?，但分享改革成果是全體農(nóng)民分享改革成果還是個(gè)別人分享改革成果？是讓合法利益者分享改革成果還是讓所有的既得利益者（包括非法利益者）都分享改革成果？部分人分享改革成果是否必然要犧牲他人的合法利益？思考這些問(wèn)題，再考察拆遷補(bǔ)償會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償特別是城中村改造拆遷補(bǔ)償問(wèn)題存在明顯的利益主體缺位與錯(cuò)位問(wèn)題。

3.1 違法建筑導(dǎo)致的拆遷補(bǔ)償錯(cuò)位問(wèn)題

按照法理，在拆遷中對(duì)合法建筑是應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)?，?duì)違法建筑是不應(yīng)該補(bǔ)償?shù)模恋貦?quán)屬不清、村民法治意識(shí)淡薄是城中村長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，在利益驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的積累，城中村的違法建筑數(shù)量龐大。這樣，在拆遷補(bǔ)償中，拆遷主體就處于兩難境地：如果不予補(bǔ)償，則村民不會(huì)配合拆遷，違法行為的普遍性導(dǎo)致改造難以進(jìn)行；如果予以補(bǔ)償，則必將加大改造補(bǔ)償成本并引發(fā)新的搶建風(fēng)潮。因此，在全國(guó)的城中村改造拆遷補(bǔ)償中，大多數(shù)城市對(duì)違法建筑采取了妥協(xié)的辦法，按比例進(jìn)行補(bǔ)償。鄭州市的補(bǔ)償比例可能是最高的，拆遷的補(bǔ)償，原有房屋三層以下者按1∶1進(jìn)行賠付，三樓以上者根據(jù)拆遷合同而定，有的按3∶1進(jìn)行賠付，有的按4.5∶1進(jìn)行賠付，還有少部分村莊是按面積補(bǔ)償現(xiàn)金[2]。即使拆三補(bǔ)一，由于建筑成本很低，村民還是會(huì)競(jìng)相效仿、大建違法建筑，對(duì)拆遷形成巨大壓力?，F(xiàn)行拆遷補(bǔ)償造就百萬(wàn)富翁、千萬(wàn)富翁問(wèn)題，很大程度上是由于對(duì)違法建筑補(bǔ)償造成的。

3.2 集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與拆遷補(bǔ)償利益主體的缺位與錯(cuò)位

要解決城中村改造中的利益補(bǔ)償問(wèn)題，首先必須明確農(nóng)民與村集體財(cái)產(chǎn)的關(guān)系。《物權(quán)法》規(guī)定了按份共有與共同共有兩種類(lèi)型，村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)是按份共有還是共同共有，學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題的看法并不一致。部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是共同共有關(guān)系，但是從村民加入村集體組織不需要支付任何代價(jià)、退出村集體組織時(shí)無(wú)權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，共同共有關(guān)系無(wú)法解釋村民的成員資格問(wèn)題。比較合理的解釋是，這種關(guān)系更接近于“總有”關(guān)系。所謂“總有”，謂并未賦有法律上人格之團(tuán)體，以團(tuán)體資格而所有物之共同所有，依團(tuán)體統(tǒng)制之規(guī)范，（村民）按其身份之得喪，而其權(quán)能亦隨同發(fā)生與消滅，不得離開(kāi)身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分，其物之管理處分，屬于團(tuán)體之全體的權(quán)能，各團(tuán)員無(wú)請(qǐng)求分割權(quán)[10]。亦即，“總有”中團(tuán)體的成員身份相對(duì)確定但不固定，團(tuán)體的成員因取得成員身份而自然享有權(quán)利，因喪失成員身份而自然喪失權(quán)利。自然人加入某一個(gè)成員資格不固定的團(tuán)體時(shí)，對(duì)其他成員的現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然有所損害，但是依“總有”的法理，其他成員卻沒(méi)有對(duì)新成員的加入行使否決的權(quán)利[11]。從法理上分析，中國(guó)的農(nóng)村集體組織與這種“總有”組織非常相似?；诳傆嘘P(guān)系，拆遷補(bǔ)償時(shí)首先應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖谴寮w組織，然后讓全體村民受益，但是在城中村改造時(shí)，村集體被改造掉了，“總有”關(guān)系在現(xiàn)實(shí)操作中被當(dāng)作按份共有關(guān)系（村集體組織成員人均一份）處理，這樣不可避免地會(huì)發(fā)生補(bǔ)償利益的缺位與錯(cuò)位問(wèn)題。

3.2.1 土地所有權(quán)人補(bǔ)償?shù)娜蔽?城中村是一個(gè)類(lèi)型獨(dú)特的社區(qū)，其存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生存的依賴(lài)之源是土地和物業(yè)。村民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是村集體經(jīng)濟(jì)分紅、出租屋收入以及小規(guī)模的商業(yè)。如上文所述，村集體作為土地所有權(quán)人，在拆遷補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)參與土地補(bǔ)償?shù)姆峙?，但在許多城中村改造時(shí)，村集體組織被改造掉了（一般都改為社區(qū)，但城市社區(qū)一般被認(rèn)為是缺乏自由財(cái)力的自治機(jī)構(gòu)）。缺少了這樣一個(gè)保護(hù)農(nóng)民集體利益的“殼”，本該由集體組織分享的利益卻轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)人獨(dú)享。這也是村民以此向政府討價(jià)還價(jià)的理由：既然村集體沒(méi)有了，土地就是我的，補(bǔ)償就必須全部歸我。

3.2.2 村集體組織成員受補(bǔ)償利益的錯(cuò)位 在集體經(jīng)濟(jì)框架下，農(nóng)民占有宅基地并不需要支付對(duì)價(jià)，是基于福利性質(zhì)的無(wú)償取得。由于各種原因，宅基地的分配肯定會(huì)存在不公平、不合理的地方，但是在土地為集體所有的情況下，集體土地出讓的收益歸村民享有的那部分為全體村民共享，這種矛盾被掩蓋。城中村改造時(shí)，合理的做法應(yīng)當(dāng)是：合理界定每戶(hù)村民應(yīng)當(dāng)享有的宅基地，對(duì)于超占的、不合理的部分應(yīng)當(dāng)收歸村集體，將不公平、不合理的既得利益收歸集體，但現(xiàn)實(shí)中基本上是按照村民占有的實(shí)際面積進(jìn)行補(bǔ)償。由于按照實(shí)際面積給予補(bǔ)償，本該由村集體組織享有、間接由全體村民享有的那部分增值利益直接由宅基地使用權(quán)人獨(dú)享，原來(lái)被掩蓋的矛盾凸顯出來(lái)，即：誰(shuí)違法占地多，誰(shuí)獲得的補(bǔ)償就可能多。

3.3 拆遷補(bǔ)償利益主體缺位與錯(cuò)位之后果

這種利益補(bǔ)償主體的缺位與錯(cuò)位導(dǎo)致的結(jié)果是：（1）地方政府利益受損，國(guó)有資產(chǎn)流失。政府想方設(shè)法要彌補(bǔ)這份損失，就會(huì)通過(guò)非法渠道（強(qiáng)拆等）獲得土地收益。（2）造成嚴(yán)重的社會(huì)不公平，本該由全體人民分享的改革成果卻由個(gè)別地區(qū)、個(gè)別人，甚至是違法占地、違法建筑的個(gè)人分享，造成嚴(yán)重的區(qū)域貧富分化。（3）產(chǎn)生了一大批“食利階層”，嚴(yán)重偏離了宅基地使用權(quán)以保障村民最基本居住需求的社會(huì)保障功能[7]。一些大城市的城中村農(nóng)民，因拆遷而驟富，因富裕來(lái)得太快和太容易，許多轉(zhuǎn)型農(nóng)民的生活方式和價(jià)值觀念受到極大沖擊，少數(shù)人過(guò)起了游手好閑、斗富比奢的日子。

4 問(wèn)題解決方案

解決拆遷補(bǔ)償中利益主體的缺位（集體組織）和利益主體錯(cuò)位的問(wèn)題，關(guān)鍵是解決集體土地所有權(quán)問(wèn)題。目前有國(guó)有化主張、私有化主張和折中說(shuō)三種主張。國(guó)有化、私有化均可以使土地主體明晰，但是國(guó)有化經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高，私有化與中國(guó)國(guó)情不符，實(shí)不足??；折中說(shuō)較為可行。傅鼎生教授分析了城中村改造的各種方案：強(qiáng)行改變“城中村”農(nóng)民的身份，撤銷(xiāo)農(nóng)民集體建制；打破征收條件的限制，允許國(guó)家征收“城中村”農(nóng)民集體的土地；在《物權(quán)法》中增加集體土地“進(jìn)城”自動(dòng)改變權(quán)屬的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則；打破城市的土地屬于國(guó)有的限制，允許農(nóng)民集體的土地進(jìn)入城市，最后得出結(jié)論：應(yīng)允許農(nóng)民集體保留“城中村”土地所有權(quán)，讓農(nóng)民參與城市建設(shè)[12]。筆者認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市流轉(zhuǎn)是理想的目標(biāo)，但當(dāng)務(wù)之急是完善相關(guān)配套制度，以解決利益主體缺位與錯(cuò)位造成的拆遷補(bǔ)償不公平問(wèn)題。

首先，政府參與土地增值分配的途徑應(yīng)當(dāng)多元化。政府參與土地增值分配可借鑒其他國(guó)家和地區(qū)土地增值稅的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)為解決農(nóng)地開(kāi)發(fā)收益分配的公平問(wèn)題，以課征稅賦的方式實(shí)現(xiàn)征地增值收益的分配。早在1427年，亨利六世在英格蘭授權(quán)對(duì)于地主的土地因海堤圍筑而形成的增值，以課稅方式予以歸公；1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，土地所有權(quán)人或開(kāi)發(fā)者，應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)價(jià)值交納100%的開(kāi)發(fā)稅；1965年，又制定了資本利得稅，對(duì)土地買(mǎi)入、賣(mài)出的差價(jià)征30%的資本利得稅；1967年，土地委員會(huì)制定改良稅代替資本利得稅，對(duì)開(kāi)發(fā)凈價(jià)值課征40%的改良稅；1973年，制定開(kāi)發(fā)利得稅，對(duì)土地投機(jī)行為進(jìn)行限制；1976年，工黨政府開(kāi)征開(kāi)發(fā)土地稅，稅率為在不同起征點(diǎn)（5萬(wàn)英鎊和7. 5萬(wàn)英鎊）的60%比例稅[13]。除了土地增值稅制度，地方政府還可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)征收工程受益費(fèi)的方法參與土地增值分配。工程受益費(fèi)與土地增值稅的理論基礎(chǔ)是不同的：工程受益費(fèi)的理論基礎(chǔ)是初次分配中的投資受益；增值稅的理論基礎(chǔ)是政府強(qiáng)制無(wú)償?shù)赜枚愂辗绞椒峙渫恋卦鲋挡糠郑跃S護(hù)社會(huì)公平。因此，政府征收土地增值稅是基于公法行為，征收工程受益費(fèi)更多地是基于私法中的投資受益，二者可以并行不悖。

其二，完善拆遷補(bǔ)償利益分配格局?，F(xiàn)行體制下城中村改造時(shí)補(bǔ)償利益主體的缺位與錯(cuò)位實(shí)質(zhì)上是拆遷補(bǔ)償設(shè)計(jì)的缺陷問(wèn)題。如上文所述，拆遷補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w應(yīng)包括集體土地所有權(quán)人、集體土地使用權(quán)人、地方政府。完善拆遷補(bǔ)償制度的前提是建立科學(xué)的土地價(jià)值評(píng)估體系，合理切分房地產(chǎn)價(jià)值中的房產(chǎn)價(jià)值與土地價(jià)值。作為集體土地所有權(quán)人，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體建設(shè)用地?fù)碛薪^對(duì)的支配權(quán)，應(yīng)該分配收益。集體土地使用權(quán)人在獲得使用權(quán)后不斷地增加對(duì)土地的投入、長(zhǎng)期進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，分配收益也是毫無(wú)疑問(wèn)的，但是對(duì)于超占、違法占用的土地應(yīng)做合理界定，將該部分利益補(bǔ)償給集體，以社會(huì)保障的方式讓全體村民受益。地方政府配套設(shè)施的投入，可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)工程受益費(fèi)的方法分享土地增值，并專(zhuān)款專(zhuān)用繼續(xù)投入到市政設(shè)施建設(shè)中去；以增值稅方式分享的土地增值可用于維護(hù)社會(huì)公平方面的投入。中國(guó)目前開(kāi)征土地增值稅，但由于影響增值的因素很多，且程度不是很容易把握，所以應(yīng)加強(qiáng)土地資源的評(píng)估工作，研究和總結(jié)一套科學(xué)的理論和方法，對(duì)土地價(jià)值（價(jià)格）的動(dòng)態(tài)變化準(zhǔn)確掌握[14]。

其三，應(yīng)當(dāng)加大行政執(zhí)法力度。對(duì)于違法建筑要從源頭抓起，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，不要等規(guī)模大了再去處理，形成尾大不掉的問(wèn)題，對(duì)于城中村房租收入，要加大稅收征管力度，通過(guò)稅收維護(hù)社會(huì)公平。

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