私主體參與干預行政信息搜集活動研究*——資訊社會中公私協力的一個切面分析

馬馳騁

（山東大學法學院，山東濟南250100）

對公私協力1問題的研究，在近些年一直是行政法學領域中的熱點，然而，對以信息搜集為主要任務指向的公私協力形式，相關的研究卻不多。在資訊社會背景下，信息的搜集、加工與擴散伴隨著行政任務發生至完成的全過程。在行政過程中，信息的搜集是社會信息、經濟信息等社群類信息2轉化為行政信息的過程中的第一步，其發生在多元信息存儲主體與行政主體之間，是行政行為成型的基本憑借。在行政私法化的浪潮中，如何從公私協力角度看待信息搜集的過程，既考驗著公私協力理論的生命力，也體現著干預行政信息搜集活動法治化建構的可能性。

行政主體既可以通過其他行政主體也可以通過私主體獲得所求信息。執行這個信息搜集任務的主體即任務主體，相應地，其他主體就是非任務主體。非任務主體包括作為信息來源的其他行政主體，也包括私主體。在本文中研究的是作為行政信息來源者的私主體（包括作為獨立市場經濟主體的國營企業）3，這是論述展開的概念前提。

私主體參與干預行政4信息搜集的形式有很多，比如以提供交通、通訊工具等為表現方式的純“行政輔助”行為，這些行為與信息提供活動在性質上本無根本不同。首先，若將行政活動極端二分為“給付行政與干預行政”5兩類，存在于干預行政中當然就屬于干預行政行為的一部分，都可以作為整個干預行政的一個環節而存在。其次，對具體行為性質均應個別分析，申言之，私主體的純輔助行為當然與行政行為無涉，而其他行政主體基于委托等而進行的純輔助行為要按照其行為構成要件做具體分析。對于干預行政信息搜集活動亦是如此，比如警察通過安放攝像頭以期獲得信息的行為，因與相對人公法上的利益增減之間缺乏因果性勾連關系而屬于事實行為范疇；警察依職權查驗身份證的活動就屬于行政行為。6需要特別指出的是，以“秘密方式”所為的信息搜集的性質，基于學界對行政行為“成立”與“生效”時間點等的爭論，有見仁見智的結論。7而純輔助行為與干預信息提供行為的相異之處主要表現在行為內容與結果影響力上，信息提供是信息搜集活動的中心內容，其他輔助活動的進行是為了該中心內容的完成，并直接與利害關系人利益之損益相關。長期以來在我國學界存在偵查權是“司法行為”還是“行政行為”的爭論，筆者認為，作為具體的偵查行為，如監聽監視、依職權從通訊公司獲得通訊記錄等，均是行政權行使的表現，8而在目前我國法律體系下，宏觀概念位階上偵查權作為一種被憲法固化的特定權力束，與司法行為范疇也并無根本抵牾之處。

一、私主體參與干預行政信息搜集活動的容許性及其界限

私主體參與干預行政的“容許性”是一個帶有明顯德國法色彩的術語，筆者主張采用這個概念來描述干預行政的參與可能性問題，與此相關但不等同的問題即“民營化禁區”。9民營化或許存在禁區，但公私協力不應該有禁區，任何形式的行政輔助活動都可劃入最廣義的公私協力中，問題在于私主體參與直接目的性活動是否應被體制所接納，即私主體作為干預信息來源者的容許性。

在德國以及我國臺灣地區學說體系中，對于私人參與干預行政的容許性已有很多研究成果，而在祖國大陸，學者的立論基礎往往是不存在禁止私主體參與干預行政的憲法解釋結論，說服力相對不足。可喜的是，章志遠教授對此作了擴展性研究。10筆者想另外指出的是：首先，這種由憲法解釋而得的“默認”毋寧是法律制度在對私人逐利主義的容許與規制中的理性安排，是對“合法占有”的基本尊重。其次，“獨占性”的行政任務也是一個歷史性的概念，其任務范疇也在不斷地改變，“作為對典型國家任務之軍隊、法院、乃至警察事務，在歷史上都曾交由私人來經營”。11干預任務之范圍為何，及其是否專屬于行政主體，不存在先驗性假設。某項公共任務是否專屬于公權主體，須“依憲法以及所有合憲法規范之規定來決定”，12即須依據特定時空背景下具體法秩序予以確定。這種具體法秩序基本表現為以下邏輯順序：當某項行政任務由法律明確授予某行政主體時，基于法律優位原則，行政主體不得違反法律之規定，將該行政信息搜集活動交給私人處理；若無明確授權，則私主體參與干預行政任務的達成就不具有可責難性。最后，從對干預行政相對人權益保護的角度來看，同樣的干預措施（在這里表現為助益于最終干預形成的行政信息的搜集）由公權機關親自為之或由私主體為之，造成的干預程度并無二致，不會因為由私主體為之就比較緩和。因為相對人權益受侵害程度是由相應行政行為決定的，如對酒駕者的行政處罰結論須從法定處罰格次中裁量產生，其不是由對受處罰者與違法行為信息的搜集過程決定的。需要補充說明的是，下文所論及的“私主體非主動參與干預行政信息搜集”，其實是國家透過干預措施（強制私主體參與）來開展干預行政，那么，作為非主動參與干預行政信息搜集活動的“私主體”本身的權益也就受到干預，這就需要一并考量對該主體（而非僅是干預措施的相對人）造成的權利干預是否合乎比例原則的問題。

廣義上的公私協力當然不存在“界限”問題，問題在于“憲法允許行政機關或者立法機關在干預行政的領域內舉著‘公私協力’的大旗，進行任何類型的民營化嗎”？13換言之，以民營化形式進行的公私協力是否應有界限？答案應該是肯定的。界限之所在可以從對民營化類型的劃分上找出線索，在德國法上，民營化大體可分為組織民營化、財產民營化、功能民營化和任務民營化（實質民營化）14等幾個類型，它們有相異的界限標準，而德國法上的“權力獨占”15理論，就可以被用來劃定“功能民營化”的大體界限。

干預行政與權利獨占理論所指涉的不是同一類概念，權力獨占的內容指代的是國家任務中的一部分，而干預行政指的是履行國家任務的某種手段，“干預行政”這個概念指的應是國家履行任務的手段，而非任務本身的目的，即“干預”非“干預行政”的當然目的。國家所肩負的各種行政任務，均可以通過干預的手段完成。因此，“私主體參與干預行政信息搜集”是否有界限存在及界限何在，恐怕不能一概而論，而必須由采取“民營化”措施的干預行政本身目的與追求來決定。干預行政中進行信息搜集的目的，無非是想透過搜集信息找出危害隱患，并防止危害發生，以利安全保障，或是透過咨訊搜集措施而取得犯罪證據，以利于犯罪偵查及刑事追訴程序之順利進行。所以問題就演變為危害防止任務以及犯罪追訴任務到底有沒有民營化的界限（如果有的話界限在哪里）。如上所述，這兩者均屬于國家不可放棄的任務。國家要履行危害防止或是犯罪追訴之任務，必須以“信息”作為最重要的前提。因此，信息搜集乃是國家在履行這兩項不可放棄的任務時相當核心而必不可少的手段。在這種緊密的關聯性下，信息搜集這一核心手段若以民營化的方式為之，也必須遵守其“目的”任務的民營化界限，充其量只能采取“功能民營化”16之形式，即不能讓渡相關權力，私主體在其中只能作為參與者而存在——即使這個參與者是最終干預信息的來源者，這也不是架空不能讓渡之權力，因為對該信息加工并將其最終“行政信息化”的權力仍屬于公權力主體。

二、伴隨干預行政信息搜集而存在的兩個相關問題

（一）“問題”之中的問題：給付行政模式下的信息搜集之殊異

給付行政下的信息搜集與干預行政下的信息搜集有什么不同呢呢？這可以從以下幾個方面加以觀察。在目標設置上，信息搜集本身并不帶有“給付”或“干預”之目的性色彩，而只是信息搜集活動的成果助益于異種的行政過程而已，即同一信息搜集行為可能屬于給付行政序列，也可以屬于干預行政序列。不過，不同應用指向也決定了各自的某些特點。如對行政救助對象信息的搜集，由于該搜集的目的在于賦益而非損益，那么行政主體發出搜集信息的表示就有天然的給付性，又因為給付行政的目的多在于財產性給付或者可以導致財產性給付的其他類型給付（如信息給付），所以行政主體從行政過程參加人身上所期待獲得的也多是財產性信息，比如考察被救濟者的財產狀況，以衡量其是否符合救助標準；而干預行政的信息內容更具綜合性，甚至與該行政目標關系不直接關聯的信息也可以作為信息搜集的有效對象，比如在對逃稅者的個人財產狀況信息的搜集活動中，逃稅者在某地的消費信息也當然是重要參考信息而可能被搜集。此外，在給付行政中行政相對人擁有較大的信息給予裁量權。例如，在給付行政中一般情況下，行政相對人不會因為自己不提供真實的信息而被制裁；又如，在某些情況下，甚至誰有資格接受給付都可以由相對人來裁量決定，如《自然災害救助條例》第20條規定：“居民住房恢復重建補助對象由受災人員本人申請或者由村民小組、居民小組提名。”這其實就是對“受災程度是否達到賠償標準信息”的決定權，政府一般不會去追究被詢信息的真偽，當然，對于騙取救助錢物的行為人進行處罰是由其刑罰該當性決定的。而在干預行政中，正如上文所述，被采納的信息可以不與行政目標直接相關，但若知而不答，行為人一般會承擔民事甚至刑事責任。

與干預行政相比,給付行政對法律依據的也要求比較寬松,也就更容易產生行政慣例，17這對于給付行政活動中的信息搜集而言亦是如此；而對于干預行政中的私主體信息搜集權之獲得應該以每次授權或委托為主（當然，基于最廣義的公私協力概念，不能排除私主體“無權”信息搜集活動的適法性），故較難以形成行政慣例。給付行政中的私主體在向行政主體“輸送”信息的同時也有可能承擔信息披露的職責。因為對于給付行政而言，私主體可以更高程度地參與其中，能夠在某種程度上作為實質行政任務的承擔者存在。那么，對于信息的“聚”與“散”而言，私主體不僅承擔信息“聚合”的職責，也承擔某些信息“擴散”的職能。比如洪水災害發生后，某慈善團體受政府委托而對符合救助條件的受災戶數目進行了統計并完成上報，后續要求相應受災戶填寫受助單、提供銀行賬號等信息相關工作，以及向相關人解答救助政策，向社會公示救助款流向等活動，也可以由完成先前信息搜集任務的慈善團體繼續為之，而這種使后續信息擴展或者相關信息披露之權力（或說責任）有可能來自于法律，也有可能來自于行政主體的要求。換言之，即使是拋開行政程序法的明確要求，對于履行具有給付行政任務性質的“私主體”而言，在登記、運行程序中的某些環節，行政主體也可能要求它們承擔信息擴散義務，即使最終完成某項行政任務的是企業主體，其也應該具有信息披露的權力（或說責任），“進而確保通過這類企業獲得服務或者消費的人群能夠充分地知曉信息并對此類企業產生信任”。18而干預行政中的私主體一般并無此項職責，這是因為干預行政中私主體的信息搜集活動是一種事務型行為，以完成特定信息的聚合與傳導為內容的行政任務為目的。

（二）“問題”之外的問題：社會與國家關系的變遷關系背景下的信息搜集

私主體參與干預行政信息搜集是國家與社會關系演進到新階段的產物，這個階段以政府、市場和社會三方互動為主要特征，重點是信息市場因素的引入。同時，私主體借由參與公共行政任務進入了行政國家場域，但是其參與行政任務的內容又要求其返回社會場域搜集相關信息，社會與國家之間的界限顯得愈發模糊。其實行政任務民營化的濫觴就表明了國家與社會存在一段分離的歷史，作為歷史進步表征的二元分離是否因民營化出現而改變？“集權國家的政府，總是試圖消弭國家與社會之間界分，以便將個人完全納入國家的組織體系中去”，19所以隱憂就在于國家是否通過合作行政之相對人選擇權而加強了對社會的控制呢？對于這些問題的回答，基于公私協力的干預行政信息搜集無疑是一個恰當的分析樣本，因為信息承載的是社會基本結構與價值關系，并最終以社會主體的權利義務狀態表現出來，信息流動狀況成為觀察這些因素變化的恰當窗口。

首先，社會與國家的所謂“距離”只是一種極端二元分法的產物，社會與國家從來沒有也不可能真正涇渭分明，也從沒有無間隙疊合過。從最有說明力的責任承擔角度對社會與國家關系進行觀察，更顯出公私協力語境下的變化，“公私協力”概念的出發點就是在國家與社會之間進行責任20與風險21的新的分配，讓原本由國家負起全責的任務，透過各種民營化的模式，轉而由私主體承擔其輕重不一的責任。輔警的責任承擔就屬于此類情況，由于爭議法律關系的不同，輔警可能承擔民事責任，也可能承擔行政責任。不同的責任類型可以表征行為的權力來源，這不會因為任務完成者的轉移而改變。從這個意義上說，國家與社會之間的界限不會因為私主體承擔部分行政任務而模糊。

其次，私主體進入行政任務領域的現象，也恰好說明了社會作為一個相對獨立單元的存在意義，私主體能夠承擔一定的社會任務是社會成長發育到一定階段的表現。不過無論如何，私主體也只是社會力量中的一部分，其在承擔一定的行政任務的同時，私主體的樣態與責任承擔方式等方面均是由社會所根本決定的。國家借助社會的力量完成治理目標的同時，社會也借助政治國家的平臺進一步地完成資源整合與進化，國家僅僅扮演一種任務提供者的角色，而未用強制力取得存在于社會中的特定信息，其實就是社會力量進一步壯大的結果。在制度上防止社會群體的無序發展的方法，是國家應該具有信息搜集主體的選任權，當然，防止該權力不適當應用的對策就是加強責任制度建設，以防止脫逸合義務裁量現象的發生。

總之，“公私協力”概念是一種目的導向性行為描述，其在行政法認識論上的最大意義無疑是給予我們一種觀察行政過程的工具。在某個行政過程中，國家與社會的力量在行政目標的指引下完成了一定程度上的整合，達到了“公私部門合作治理”。23若行政目標屬于干預行政范疇，私主體參與干預行政目標達成的行政現象就不可避免地出現了。

三、主動參與干預行政信息搜集活動

考察私主體參與干預行政信息搜集的標準是一種客觀義務標準，與此相應，還存在以“自愿與否”為內容的主觀性標準。需要明確的是，“自愿”不等同于“主動”，“自愿”與否是一種難以考察的主觀性分類標準，即從參與干預行政信息搜集活動的私主體內心動機做分類并不具有實際意義。采用此概念也不是為了區別“義務標準”是否還有“主觀性的”。“客觀”與“義務”是一種同義復合，筆者只是為了著重強調從信息提供者是否具有來自外界的法定義務來做分類是根本性的。具體說來，首先，主動與否也是一種客觀義務標準，只不過開始的著眼點是私主體的初始動作。其次，其有利于更鮮明地考察行為，即肩負不同行為責任的主體在采取不同的行為方式的情況下，行為效果與行政責任歸結的情形分別是怎樣的。只有當不具有信息提供責任的主體參與行動時，“自愿”與“主動”才具有一致的行為意義。也應看到，“主客觀相一致”是立法者的當然期待，如《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》中規定：“有關主管部門依法履行職責時，網絡服務提供者應當予以配合，提供技術支持。”此條款在加諸網絡服務者信息提供責任的同時，也暗含一種希望其自愿配合的內心期待。這種標準也不要求考察私主體主動參與的真實目的，該目的可能是為增加或者減損自己或他人利益（也不能排除以減損己方利益為目的的罕見情況）。采取這樣的分類方法有助于我們了解私主體參與干預行政信息搜集的基礎推動力源自何處，并在此基礎上對私主體在干預行政中的實然角色及塑造這種角色的原因有客觀的思考（行政助手或私法主體23抑或其他角色均有可能)。

主動參與者完全可以只依據社會公義等價值進行內心決斷而行動，也可以因為對行政獎勵的追求而進行行為選擇，或者因行政主體的外部壓力而行動。對于第一種情況，有可能存在信息提供后的補償問題。對于第二種情況，在成本補償之外也存在對價給付或者承諾踐履的情形（當然有可能無成本補償）。第三種情況是混合情形，當行政壓力大到一定程度時，就變成了私主體被迫參與信息提供，這樣就存在違法賠償的適用可能。壓力并不大時，則仍可被認為是自愿參與其中而只享有補償。當然這個界限是且只能是模糊的，模糊的界限就是由上文所提的客觀判斷標準造成的。這也說明所謂的“主動參與”包括一部分的“非自愿參與”，即主動參與信息搜集可解釋為出于自身的“自我驅動性”，但不包括為了履行實定責任而行動，因為具有信息提供責任的主體主動參與行動是履行義務的當然選擇，法律規則“盲視”了“主動”的意義，從反面抽象化為不履行責任之相關制裁，即其不履行義務時將被追究的相關責任。從這個意義上講，履責而為更接近非主動參與（有足夠強的外力存在）。

另外，對信息的“搜集”也包括行政主體未掌握信息，由相關方主動提供而獲得之情形，因為該信息所及之利益已具有法律上由原主體繼續占有之不適當性了，盡管這種不適當性是或然的，然而基于防范未被公權力機關知曉之危險的考量，由相關主體主動提供的行政信息也屬于干預行政信息的搜集的應然對象。只不過在行政主體事前未掌握有關信息，因相關人提供而獲得信息的情況下，信息提供者是某個行政程序的啟動者，無論這個程序是指整體的干預行政程序還是行政信息的獲取與處置程序。換言之，作為干預行政程序觸發點的信息提供行為也屬于干預行政信息搜集的范疇，因為該信息很有可能是潛在的搜集對象，與后續的干預行政構成因果關系。

在此有兩類活動可以被重點關注。一類是行政處罰中的申請聽證，當事人要求聽證表現了一種愿意提供相關信息的誠意，即使該信息有可能加大對其的處罰力度，這是為了維護己方利益而主動參與信息搜集獲得的典型情形。另一類是一部分的行政舉報。行政舉報在行政、刑事執法領域中均有不少的應用實例，如在交通行政領域，南昌24、蘇州25、武漢26等城市相繼出臺交通違章舉報獎勵制度；在計劃生育管理領域，南寧出臺過針對舉報人工鑒別性別活動的獎勵制度。27對這種以提供信息為行為內容的舉報懸賞行為的性質多有爭議，不過從考察該行政過程角度出發，若最終舉報信息被采納而開啟了后續程序，提供的信息應該被納入整個后續行政程序來看待，而不僅僅是被當作行政獎勵程序的一個元素來看待。我國臺灣地區的“線民”28也是一個重要研究對象，祖國大陸雖然并無明確規定“線民”的法條，但是在實踐中也有類似做法。由于所從事事務性質之特殊性，“線民”與行政主體之間的糾紛對于外界屬于罕見，不過就基本法律關系而言，“線民”也屬于主動參與干預行政信息搜集活動范疇。

四、非主動參與干預行政信息搜集活動

基于本文觀點，非主動參與干預行政信息搜集等同于具有法定的信息提供責任主體履行職責的過程（被強迫參與的屬于一般的行政侵權而不具有公私協力的研究意義），在實踐中一般具體化為刑事偵查或行政處罰偵查等的信息調查搜集活動。比如在刑事訴訟中，在除當事人之外的相關主體中（當事人之獨立訴的利益導致信息提供的自然責任），證人的信息提供責任即屬于此類。這可從我國《刑事訴訟法》第98條的有關規定看出來：“應當告知他應當如實地提供證據、證言和有意作偽證或者隱匿罪證要負的法律責任。”自然地，作為提供信息的前提——占有和儲存信息義務，應該被作為一個具有獨立研究價值的部分看待。在資訊社會背景下，這種義務之主體一般是電信業者（或擴大至郵電服務提供商）。現在我國信息傳遞媒介雖然以國有企業為主，但是國有企業作為獨立市場主體，并不享有信息提供的豁免權，其掌握的信息當然不屬于行政主體已掌握信息的范疇。

信息占有一般是經營活動的結果。需要指出的是，非因經營活動而占有的信息（比如某企業在訴訟活動中得知的信息）也應該提供，因為法律義務指向的是擁有具有特定價值的行政信息的主體，而不問信息的取得渠道為何（當然諸如隱私保護等為合法抗辯事由）。信息儲存本來是源于經營需要，不過由于這些信息的潛在行政價值，實定法加諸私主體強制性存儲義務，要求私主體必須存儲某些信息。這在我國臺灣地區“第三代行動通信業務管理規則”與“第二類電信事業管理規則”的相關規定中均有體現，并且，其特別規定了存儲時間，如“第二類電信事業經營者”必須將各種電信通信記錄保存一個月到六個月不等的時間。我國《互聯網信息服務管理辦法》第14條第1款也有類似規定：“從事新聞、出版以及電子公告等服務項目的互聯網信息服務提供者，應當記錄提供的信息內容及其發布時間、互聯網地址或者域名；互聯網接入服務提供者應當記錄上網用戶的上網時間、用戶賬號、互聯網地址或者域名、主叫電話號碼等信息。”該條第2款規定：“互聯網信息服務提供者和互聯網接入服務提供者的記錄備份應當保存60日，并在國家有關機關依法查詢時，予以提供。”《電信服務規范》亦規定：“移動電話原始話費數據及點到點短消息業務收費詳單原始數據保留期限至少為5個月。”對于這些規范性文件的內容，可以做如下解釋：私主體應該保存的內容既包括基礎技術資料也包括通話的內容信息，前者如信息產生時間、信息產生與傳遞存儲的媒介設備條件等，后者是信息的實體內容。另外，需要看到的是，這種協力義務一方面來自法規規章的實然規定，另一方面來自具體的行政作為，即具體的協助內容必須等到行政主體在個案中的處分來決定，也就是說，一個完整的信息提供過程是由實然規定內容與具體行政行為共同推動完成的。

在此產生了由于私主體的信息提供行為而生的費用歸結問題。在由國家壟斷資訊傳播事業的時代（對于我國而言，1980年之前國家直接以行政機關名義為社會提供媒介服務）29，國家作為唯一的電信事業經營者，對因電信所帶來的安全風險具有當然的防堵責任；但在電信事業市場化后（國有企業的市場地位構造相對完成），這里就產生了一個矛盾，行政權力的確退出了電信事業的經營場域，然而，“國家退場，改由廣義的民間力量來經營電信事業”并不能導出“相關責任一并轉移到民間業者身上”的結論。不管因為何種目的實施的干預信息搜集活動，都是國家不可能放棄的任務（或者是追蹤犯罪或者是防止危險或者是狹義行政干預）。既然是國家不可放棄的任務，那么就無法解釋為何在電信事業市場化后，國家竟然可以把仍須自我負擔的責任完全推到電信業者身上，而要求電信業者為了應付完成“國家”之任務而付出經濟成本（如器材購置與維護費中與被提供信息相關的那一部分）。從這個角度上講，既然私主體是“非自愿”參與行政任務，并隨之產生“非自愿”的經濟利益減損，那么國家至少要給電信業者一定形式的補償，“否則就是對私主體經營自主權的不合比例的干預，甚至屬于違憲”。30

五、協力模式隱含的蓋然性法經濟主義取向（代結語）

允許私主體參與干預行政信息搜集具有鮮明的經濟性意義。

第一，從信息“供——取”二造的角度而言，這種經濟性集中表現在節約行政成本上，也表現在減少私主體的相關成本上，即減少了雙方成本的總和。首先，信息的稀缺性形成一種賣方市場，行政主體必須給出對價才能取得相應的信息，雖然這樣增加了信息采集成本，不過其減少了巨大的行政信息搜尋成本（一般也包括信息的初加工與儲存成本）。而且在一些緊急事態應對中，由于導致災難的原因事出突然，控制相關事態的干預行政（如控制病疫散播的動物捕殺令）所需信息難以被行政機關日常監管所尋獲，但因為經濟性誘因的存在，行政信息的取得就可能快速而低成本。其次，因為很多信息的時效性很強，私主體得以更快地憑借手中的“稀缺資源”換取價金，并減少因敏感信息占有帶來的額外風險。再次，對于被動參與信息搜集活動的私主體而言，其參與行為降低了社會整體財富減損的可能，并且其也能從中獲取補償，符合經濟性要求。不過，價金的存在確實增加了行政成本，行政主體應嚴格控制成本增量，在成本與信息獲得上遵從適當比例原則。

第二，從違法（甚至犯罪）者的角度而言，公私協力背景下的信息搜集制度增加了違法者的違法成本，因為違法者畏懼被檢舉而只得增加各種防御性支出(如為采用更高級的保密技術手段、為獲取更可靠的合作對象等而增加的成本)，以確保有關其個人信息及違法行為信息不被外界知悉，“這種防御性支出在量上如果大到一定程度，使違法者不能因違法行為而有利可圖，違法行為就會減少”。31

總之，從任務達成的可能性來講，“如果讓某些具有特殊儀器設備或身份地位的私人來參與干預措施的履行，能比國家親自為之更容易達到干預所欲追求之目的”。32從法律執行成本角度講，公私協力的信息搜集模式是一種具有法經濟主義的合理假設，雖然這僅具有蓋然性，不過即便如此，這種蓋然性也具有相當的法律價值。

注：

1與“公私協力”有縱橫交錯關系的概念是“民營化”、“私人參與行政任務之履行”。“公私協力”側重對從公與私二者的關系的描述，民營化側重對手段方式的闡述。二者均不是具嚴格外延并有學界共識的概念，公私協力的范圍更寬泛。而“私人參與行政任務之履行”之外延邊界清晰，且較“公私協力”為小。筆者采用“公私協力”的用法，更多的是鑒于行政法學用語中“民營化”與社會生活用語中的“民營化”語義區別明顯，并且筆者重點論述的并不是行政任務承擔者由公轉私的過程，而是私主體在干預行政中的參與形式，有一些行政參與形式是不屬于“民營化”范疇的。

2這里當然包括諸如天氣、水文等自然信息，但是這些自然信息也是相關人工活動加諸自然現象后的產物，也屬于社群信息范疇。

3“私”是對獲取信息的“力”的屬性之描述，即排除了行政主體成為所謂“私主體”的可能性。首先詞義上的“私”主體、“公私協力”當然排除公權主體的存在，除此之外，更重要的是，即使行政主體基于私法契約原因而提供的信息，也是因行政權力的行使而獲得的。

4在對行政模式進行描述時，干預行政、秩序行政、規制行政、負擔行政等與授益行政、給付行政、福利行政、服務行政等形成兩個對應的概念群。不過，兩組概念之間非直接對應關系，組內概念的內涵與外延之間也區別明顯。基于不同的立論視角與研究目的，不同的學者會取用不同的概念，如楊建順教授采取“規制——給付”，然而只是極端化二分行政活動的話，“干預——給付”這一組更合適，因為這一組經典的德國法概念無疑更有本源性，其他概念在一定程度上都是由其派生而來的。相關見解見陳敏：《行政法總論》，臺北三民書局1999年版，第12-13頁；朱林：《德國行政行為撤銷的理論及其立法評價》，《法律科學》1993年第3期；胡建淼：《行政行為基本范疇研究》，浙江大學出版社2005年版，第209頁；章劍生：《現代行政法面臨的挑戰及其回應》，《法商研究》2006年第6期。

5吳庚：《行政法之理論與實用》，臺北三民書局1996年增訂3版，第10-22頁。

6參見《中華人民共和國身份證法》第15條。

7此問題是行政法學界爭論的老問題了，筆者無意著墨于此，故只列出問題而未有結論。

8是否屬于行政行為就另當別論了，相關代表性論述見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權》,《法學》1998年第8期，鐘玉瑜主編：《中國特色司法制度》,中國政法大學出版社2000年版,第2-21頁；陳業宏、唐鳴：《中外司法制度比較》，商務印書館2000年版,第7頁。

9章志遠：《行政法視野中的民營化》，《江蘇社會科學》2005年第4期。

10章志遠：《私人參與警察任務執行的法理基礎》，《法學研究》2011年第6期。

11 Wi l fied Lange,Rechtsprobleme der Privatisierung f fent lich Unternehmen,JZ 1981 S.699，轉引自陳愛娥：《公營事業民營化之合法性與合理性》，《月旦法學》2004年第26期。

12 Fritz Ossenbühl,Die Er fül lung von Verwal tungsaufgaben durch Private,VVDStRL29/1971,S.205

13、28謝碩駿：《論私人參與國家機關之資訊搜集活動》，《高大法律論叢》2012年第2期。

14民營化的表現類型是見仁見智的問題，本文觀點來自Stef fen Det terbeck,a.a.O. (Fn.3),Rn.895 f f.；Friedrich Schoch,Privatisierung von Verwal tungsaufgaben,DVBl.1994,S.962 f f.；Helmuth Schulze-Fiel itz,a.a.O.(Fn.2),§12 Rn.108 f f。

15“權力獨占”是指，人民放棄部分的武力使用權，而將其讓渡于國家使用，換取國家對安全的保護，以促進整體秩序穩定與社群福祉。此理論在一定程度上解釋了國家的合法性基礎，也從一個側面說明對于與“武力”有關的“安全”性公共任務應由國家一體行使。

16 Stef fen Detterbeck, a.a.O.(Fn. 3), Rn.895 f f.Friedrich Schoch, Privatisierung von Verwal tungsaufgaben,DVBl.1994,S.962 f f.；Helmuth Schulze-Fiel itz,a.a.O.(Fn.2),§12 Rn.108 f f.17[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年第1版，第39頁。

18胡敏潔：《履行給付行政任務的私人之法律地位——以養老保障行政為例》，《華東政法大學學報》2011第2期。

19李建良：《自由、人權與市民社會——國家與社會二元論的歷史淵源與現代意義》，轉引自蔡英文、張福建：《自由主義——政治思想論文集》，“中央研究院”中山人文社會科學研究所2001年版，第148頁。

20 Vgl.Andreas Vo?kuhle,in:Hof fmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle (Hrsg.),Grundlagen des Verwal tungsrechts,Bd.1,2006,§1 Rn.63.

21鄒煥聰：《公私協力的風險社會理論詮釋》，《江西行政學院學報》2012年第7期。

22章志遠：《民營化、規制改革與新行政法的興起——從公交民營化的受挫切入》，《中國法學》2009年第2期。

23章志遠：《私人參與執行警察任務的行政法規制》，《法商研究》2013年第1期。

24《南昌懸賞拍攝交通違法，照片若選用每張獎勵30元》，ht tp://news.sohu.com/20100708/n273359377.shtml,2012年12月10日訪問。

25《蘇州“懸賞”舉報公交司機違規》，ht tp://news.sina.com.cn/c/2007-01-24/073411074423s.shtml，2012年12月10日訪問。

26《武漢獎勵市民拍攝違章，拍客目標周入萬元》，ht tp://www.baidu.com/l ink?ur l=jncLGJqj J4zBBpC8yDF8xDherCavK5d5SmUAbEkU2g0f3Z9iGjNxwccjQnClmyCJPlG，2012年12月10日訪問。

27《南寧“懸賞”舉報違法行為》，ht tp://www.chinadaily.com.cn/hqgj/j ryw/2012-05-22/content_5974283.html，2012年12月10日訪問。

29《我國電信業的改革歷程》，http://news.xinhuanet.com/it/2001-12/11/content_156749.htm，2012年11月9日訪問。

30震山：《以法律課予私人完成任務之法理思考》，《月旦法學雜志》2000年第63期。

31應飛虎：《我國懸賞舉報制度建立之探討》，《社會科學研究》2003年第1期。

32當然，目的本身必須具有正當性，這是比例原則審查的起點（Friedhelm Hufen,StaatsrechtⅡ,2.Auf l.,2009,§9Rn.15Hans D.Jarass,a.a.O.(Fn.13),Art.20Rn.83a；Hartmut Maurer,a.a.O.(Fn.13),§8Rn.56）。