土地流轉改革之本：讓農民分享土地增值收益

崛起戰略研究聯盟秘書長、研究員 王大賢

剛剛結束的中央農村工作會議強調，當前和今后一個時期要守住充分保障農民土地承包經營權這條底線，不能限制或強制農民流轉承包土地。稍早時候的十八大報告則首次明確提出，要依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

農民土地流轉權，與前不久修訂的農民集體所有土地征收補償制度，構成了我國農村土地制度改革的基石。農村土地流轉是農村家庭承包的土地通過合法形式保留承包權，而將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。這是在我國城鎮化進程不斷加快，農村人口向城市大量流動的大背景下出現的現象。流轉之后，農村集中起來的土地使用效率更高，平均收益猛增，規模化、集約化、現代化的農業經營模式能得以全面展開。而農村集體土地制度的改革，也有助于推動農民獲得城鎮化的啟動資金。

十七屆三中全會通過 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》后，我國農村土地流轉發展迅速。據統計，截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%，簽訂流轉合同2259萬份；累計有800多個縣 (市)、12000多個鄉鎮建立了土地承包經營權流轉服務中心。

但隨著土地流轉規模的增加，也暴露出不少問題。如村委會代替農民簽訂流轉合同，強制農民流轉土地；相當部分土地流轉期限過長、流轉價格偏低；部分企業沒有履約，給轉出土地的農戶造成較大經濟損失；市場機制不完善，農民在流轉中的合法權益保護不到位；土地產權界定不明晰，農村土地所有權抵押受到法律限制；農民土地使用權有待進一步明確，農村土地金融發展制度安排有待建立，農村土地經營權價值評估缺乏科學依據等。另外，相當一部分地方政府對企業大面積、長時間租賃農戶土地監管不力，在用途上“非糧化”、 “非農化” 和 “非林化”， 致使一些土地出現撂荒現象。

最關鍵的是，地方政府征地按較低標準的農地價格補償，被征地農民不能分享土地增值的豐厚收益；同時，不允許農村建設用地進入市場，農民不能憑借土地財產權參與工業化、城鎮化進程。而現行法律明確規定農村土地使用權歸集體，農戶僅享有承包經營權，這造成了農村土地事實上的產權缺失，阻礙了土地正常流轉。

關系農村生產關系重大調整和突破的土地流轉，是當前社會主義新農村建設的一大主題，是一場廣泛、深入、持久的變革，理當進一步推進。

首先，需要把土地經營職能從土地管理職能中分離出去，逐步構建城鄉統一的建設用地市場，從法律上明確商業開發不應征收農村集體土地，限制非公益征地。加快放開農村集體用地入市流轉交易步伐，讓農村集體土地直接面對市場交易。通過有效增加住宅用地供給，逐漸降低城市商品房房價。盡快完善規范管理農村土地承包經營權流轉的制度，比如登記備案、合同管理、糾紛調處和動態監測等，切實保護流轉雙方利益不受損害。

其次，對于合法認定的農村建設經營性用地，政府統一登記管理后，應明確規定能以出讓、出租、入股、轉股、聯營等方式進入市場正式流轉。對于城郊結合地帶的農民存量小產權房，在補交一定標準出讓金，并達到一定基礎設施和規劃標準后，相應土地實現國有化，符合條件的轉為大產權，可直接上市流轉。對于農民宅基地使用權，按一戶一宅確認登記后，允許上市交易。

再次，加快發展“土地銀行”，實施農村土地制度創新。所謂“土地銀行”，是特指在我國農村土地集體所有制與農戶承包土地經營權相分離的法律背景中，為有效促進土地流轉，農戶將所承包的土地“存入”“土地銀行”，領取利息，“土地銀行”對所存入土地再貸給土地需求者。在推進土地銀行發展過程中，應明確“土地銀行”的角色、功能定位、融資方式、招投標、轉讓的監督，以及如何協調政府、土地銀行機構、轉讓者之間的利益關系。創設土地承包經營權抵押制度，從法律上明確農村土地的擔保物權性質。

還有，推動建立農村“土地票據”制度。農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據形式通過農村土地交易所公開拍賣。“土地票據”交易制度可以市場化配置農村建設用地指標，推進農地入市，建成統一的土地要素市場，使固化的土地資源轉化為可流動的資本。

需要特別提出的是，土地流轉只是就農村用地解決農民與農民之間、農民與企業之間的關系，并沒解決農村土地征用過程中農民與國家利益的分配關系。所以，作為長久之計，還需進一步改革土地產權制度，完善農村土地產權管理制度。