突破土地資本化的“瓶頸”

文/柳博雋

在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移出來，長期在城市務(wù)工經(jīng)商，已實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的非農(nóng)化和居住的城市化，但仍“候鳥”般地遷徙在城市與農(nóng)村之間，沒有真正轉(zhuǎn)化為城市居民。其中的原因，除了城市戶籍限制和公共服務(wù)不足等之外，農(nóng)民在農(nóng)村的土地缺乏一種退出機(jī)制，不能連同農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)一起轉(zhuǎn)移出來，卻是最根本、最關(guān)鍵的。

學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)民在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)（房產(chǎn)）無法流轉(zhuǎn)，最大的障礙是土地（宅基地）集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不能直接進(jìn)入市場“交易”。由于房產(chǎn)附在土地之上，也就不能實(shí)現(xiàn)商品化、價(jià)值化、貨幣化。眾所周知，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，房產(chǎn)是農(nóng)民最重要的家庭財(cái)產(chǎn)，如果一直“沉淀”在農(nóng)村，也就相當(dāng)于把農(nóng)民的“根”留在了農(nóng)村。

其實(shí)，產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利，并非是一項(xiàng)單一的權(quán)利，而是一系列權(quán)利束的集合。這些權(quán)利包括產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)客體所擁有的各種權(quán)能，如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史演進(jìn)過程來看，產(chǎn)權(quán)既可作為一個(gè)整體的形態(tài)而存在，也可以通過“權(quán)利裂變”以分解的形態(tài)而存在。而產(chǎn)權(quán)權(quán)能由合一到分解，主體由單一到多元，則是經(jīng)濟(jì)由低級(jí)到高級(jí)變遷的重要標(biāo)志，是人類理性無限與有用資源稀缺的必然結(jié)果，也是改善和提高資源配置效率的制度創(chuàng)新。

就土地而言，其產(chǎn)權(quán)同樣可以進(jìn)行分解，并在現(xiàn)行法規(guī)約束下形成符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的各種權(quán)能。縱觀改革開放以來的土地制度變遷，實(shí)際上就是在一系列法規(guī)的約束下，不斷分解土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，并不斷將分解后的部分權(quán)能推向市場，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資本化的制度變遷過程。十一屆三中全會(huì)后，集體土地和國有土地先后將所有權(quán)與使用權(quán)分離，在土地公有制的條件下實(shí)現(xiàn)了土地的有償使用，解決了所有權(quán)與使用權(quán)合而為一所造成的低效率問題。1988年《憲法》修正案規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，土地權(quán)能的進(jìn)一步裂變，提高了土地資源的使用效率。這表明，在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地資本化的過程中，既要推進(jìn)土地管理制度改革，也要繼續(xù)分解農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能，實(shí)現(xiàn)其可交易的價(jià)值。

所以，在土地所有權(quán)不發(fā)生變動(dòng)的情況下，土地使用權(quán)是市場主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，也是土地使用權(quán)權(quán)利人的一種財(cái)產(chǎn)。因此，放棄使用權(quán)就是放棄未來的收入。從一般意義上理解，當(dāng)土地的一項(xiàng)能夠帶來收益的權(quán)利進(jìn)入市場流通并進(jìn)行自由交易而帶來收入時(shí)，土地就被資本化了。在我國，土地資本化是通過土地使用權(quán)資本化實(shí)現(xiàn)的。

在這一層面上，土地資本化可以理解為：通過土地租賃、土地股份制等制度設(shè)計(jì)，把土地通過金融機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)集中起來重新整合，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生收益的過程。很顯然，土地資本化并不等同于“土地私有化”，私有化是一個(gè)所有權(quán)概念，而土地資本化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的投融資概念。也就是說，土地資本化并非是以改變土地所有制或者土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為前提，而是以土地使用權(quán)作為操作對象，通過一定的融資方式，達(dá)到盤活土地資源、實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值的目的。

土地資本化的核心通過資產(chǎn)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)最大程度的土地增值。近年來，圍繞農(nóng)村土地資產(chǎn)流動(dòng)與增值的制度創(chuàng)新，正在一些地方探索醞釀。一種實(shí)驗(yàn)的思路是：還權(quán)賦能，能更有效地釋放出土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。“還權(quán)”指的是，歸還農(nóng)民和村集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括理清土地和房屋的所有權(quán)和使用權(quán)，以及土地和房屋資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；“賦能”指的是賦予農(nóng)村宅基地以財(cái)產(chǎn)功能。農(nóng)村土地有了這一“權(quán)能”，就能通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)（出資）入股、聯(lián)營等多種形式，將農(nóng)村建設(shè)用地（使用權(quán)）用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途，直接參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的增值收益。