國外礦區水環境保護制度對我國的啟示

■ 藍 楠/劉云浪

（1.國土資源部國土資源法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

采礦業在推動經濟發展的同時也導致了生態環境的破壞，尤其是對水域造成嚴重污染。我國礦區水環境問題突出，如何有效地減少礦區水污染，保護礦區水環境，達到人口、資源和環境的可持續發展是我國礦區水環境保護和管理工作的重中之重。

1 國外礦區水環境保護制度的實施概況

礦區水環境污染與破壞的歷史可追溯至古羅馬帝國時期的酸性排水污染水域事件。工業革命之后，能源需求增加導致大量開采，礦區水環境問題突出，許多國家曾發生過礦區水環境污染的事件。但各國片面追求經濟利益，使得礦區環境保護處于忽略狀態，直到20世紀60年代，由于礦區環境進一步惡化，各國才開始采取一系列措施來保護礦區環境。目前各國采礦活動普遍接受了“避免對水質有世代影響的開采、廢物處理方法”的指導性原則。國外現行礦區環境保護與管理制度主要分為兩類：一類是直接管制，包括礦山環境影響評價制度，礦山閉坑計劃，環境許可制度，礦山環境監督檢查制度等；另一類是經濟手段，包括環境恢復保證金制度，排污許可證制度、環境責任保險制度，信貸支持制度，排污交易制度等。[1]目前各國對礦區的水環境保護與治理處于起步階段，尚未形成較為系統的保護制度。大多數國家都是在相應的礦區環境管理制度中突出對水環境的保護措施，只有少數國家形成一些特別的礦區水環境保護制度。各個國家在礦區水環境保護中呈現出不同的優勢。

2 國外礦區水環境保護制度的評介

2.1 實施直接預防礦區水環境污染的環境影響評價制度

環境影響報告書是進行環境影響評價的基礎，其格式的統一有助于環境影響評價管理部門進行有效的評估和防止開發者逃避環境責任和義務，有效降低礦區活動對水環境污染的可能。如美國1969年《國家環境政策法》第102(2)(C)強制性規定礦區環境影響報告必須包括自然環境、社會環境、減輕措施和備用方案四個方面。自然環境影響包括對水環境影響的預測、報告進行規定，減輕措施中對水環境保護和恢復進行規定。[2]環境影響評價制度的重要一環是采取替代方案制度，正義和環境組織通過對歐洲發達國家的環境影響評價制度的評估，指出歐洲各國基本上建立了替代方案制度。菲律賓在礦區水環境保護的環境影響評價制度中考慮替代方案的實施等，這有利于保護礦區水環境。

2.2 嚴格的礦區環境檢查制度有效打擊礦區水環境違法

國外實施嚴格的礦區環境檢查制度的重要保障是配備專門的礦山環境監督檢查員。如美國聯邦和州政府的礦山環境監督檢查員擁有政府授予的管理權力，對礦山環境實施直接的監督檢查，監督檢查的內容涉及礦區水環境在內的礦山環境各個方面。礦山環境監督檢查員要求礦山企業對礦區環境變化和環境治理的開展等情況直接報告。當遇到滑坡、尾礦壩坍塌、有毒氣體泄漏、水污染事件等緊急情況和重大問題時要在 24 小時內寫出報告，對于政府管理部門發現的礦山環境問題，礦山企業也要整理后形成書面報告。[3]

2.3 閉礦計劃中明確的水環境治理方案有效治理礦區水環境污染

礦產資源具有有限性，必然會出現枯竭，導致礦山開采完畢后的環境保護弱化，對水環境的影響不容忽視。澳大利亞規定礦山企業必須向當地采礦批準機關提交特定地點的閉礦方案中的復原計劃。美國環境評價過程中必須包括關閉環節，閉礦計劃必須符合露天采礦和復墾法案中的復墾計劃。美國加利福利亞州規定閉礦分為采礦期間的閉礦計劃和閉礦后的計劃，這些計劃必須經過地方區域委員會的批準。印度尼西亞格銅金礦實施閉礦計劃有效的緩解了對河流區域的污染，其中明確規定5年的復墾和酸性排水控制計劃等。

2.4 閉礦后水環境恢復管理制度確保水質恢復

設立專門的水質恢復管理機構負責閉礦后水質恢復工作。在美國加利福尼亞州關于閉礦的水質保護與管理機構是水質量控制委員會。該機構擁有對“廢礦區”包括廢棄的礦石廢物區尾礦池等的管轄權。不管是在運行期間還是已經閉礦之后都將確保這些廢物的排放不會再影響到州水的實益用途；負責確定礦山企業進行復墾其水質是否達標；確定政府治理礦區水環境是否達標并決定是否還應繼續治理等。國外閉礦政策一般規定嚴格的水質復原要求。如在南非，《水法》嚴格規定礦業活動可能導致水污染的人（包括法人）的責任，規定必須采取相應的措施確保水資源不再受到污染。一旦違反該規定就要承擔嚴格的法律責任，這些規定適用于任何礦主，并且適用于采礦期間和閉礦之后。在日本，礦山水質由《礦業安全法》和《水質污染防治法》予以規定。在美國，多層次的水質復原標準更能體現對水質恢復管理的重視。關于水質規定的法律分為地表水和地下水兩部分。地表水的水質標準由《清潔水法》規定，地下水水質參數由州規定。[4]如科羅拉多州《水質控制法》規定，如果廢水濫排并且沒有采取相應治理措施，勘探和采礦活動的排放許可證可能被阻止，閉礦之后沒有采取相應的措施會遭遇處罰。內華達州《水污染管制法》規定了閉礦的過程以及水質恢復的條件。

2.5 多樣化的經濟手段保障礦區水環境

環境經濟政策被普遍認為是當前解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。[5]國外礦區水環境治理的趨勢是將礦區水環境治理外部成本內部化。各國廣泛運用保證金制度，促使礦山企業內部控制降低水環境恢復成本。如銀行擔保、存款、信托資金、公司擔保或母公司擔保、信用證、采礦復墾合同協議、債券等。礦業公司往往會盡可能利用內部控制來降低礦山水環境恢復的成本，減少礦山水環境污染。環境責任保險制度在英國稱之為環境損害責任保險和屬地清除責任保險，在美國稱之為污染法律責任保險，但目前都有著廣泛的實施。[6]在礦區水環境保護與管理中引進環境責任保險制度，由保險人承擔被保險人的經濟賠償責任，可以有效解決水環境治理的責任履行不能，及時對受害人進行賠付，在礦區水環境保護的同時也保障受害人的合法權益。礦區環境保護基金制度彌補礦山企業環境治理不能，有效減少水環境污染不力的情況。如美國擁有發達的環境治理基金制度。聯邦層面有超級基金，有些州也有專門的水環境復墾基金。如加利福利亞州提供關于水質恢復治理資金等。

3 國外礦區水環境保護制度對我國的啟示

3.1 完善礦區水環境保護的環境影響評價制度

我國目前已經實施礦區環境影響評價評價制度，但還存在著一些有待完善之處。第一，我國應統一環境影響報告書的格式并明確其中礦區水環境影響報告的格式；我國目前還沒有統一的礦區環境影響評價報告書的格式，針對此，我國應在礦區環境影響評價制度中開展此項工作。由國土資源部和環境保護部聯合制定礦區環境影響評價報告格式，并出具指導性意見，供各下屬部門予以參考，下屬部門根據各地的實際情況規定相應的環境影響報告書格式，并報送上級予以審批。在具體格式上，應分類進行統一，分成礦區土地影響、水質影響等其他環境影響進行陳述，對礦區水環境的影響應該細化明確。第二，實行礦區開采技術替代方案評價制度。國外在環境影響評價制度中規定了替代方案制度并且有有力的實施，表明環境影響評價的核心是替代方案的分析。我國現行的礦區環境影響評價制度未考慮替代方案。《環境影響評價法》只要求環境評價解決規劃是否對環境造成不良影響和建設項目的選址是否合理。因此，應根據礦區水環境的環境影響評價制度的實質內涵，在立法中加強對有關替代方案的規定，明確規定礦區環境影響評價制度必須包括替代方案(包括無行動方案)。確定礦區開采替代方案，即對一個具體項目或項目方案做出承諾之前，對它的費用和效益進行審議，包括“無行動”方案和不同的選址、技術、工藝和原材料均須予以考慮。

3.2 確立礦區的水環境檢查制度

我國已經設立礦區環境監督管理的部門，再設置單獨的礦區監督檢查員制度不符合我國國情，但應在現有的礦區環境監督管理部門中確定礦區環境監督人員相應的權責。也可借鑒美國實行的礦區環境變化及時報告制度和年度環境保護實施報告制度，這樣有利于管理部門及時掌握礦區企業環境的即時變化，有效地處理重大環境影響事件，尤其是對礦區河流等水域的污染事件。實行年度環境保護實施報告制度可以保障礦區環境監督管理部門有效審查礦區企業提交的水環境治理方案能否有效實施，促進礦區企業采取相應的環境保護措施，以達到有效減少礦區水環境的污染，切實保護礦區水環境的目標。

3.3 實施閉礦計劃制度

在全國范圍內實施閉礦計劃，根據閉礦計劃實施閉礦規劃方案審批制度對我國礦區水環境保護與管理具有重要戰略性意義。閉礦計劃應包括關閉計劃、閉礦的成本計算、閉礦后的環境監測和管理、閉礦后的社會經濟管理等方面。閉礦計劃方案中在明確閉礦標準的同時應注意在制定該計劃過程中的公眾參與，廣泛吸收各方意見，制定相關閉礦標準，并且保證閉礦標準得到所有相關利益者的同意。筆者建議閉礦標準的確定可以被定義在環境影響評價階段，成本計算必須立足于適當的技術和估計，根據實施恢復和社會經濟的閉礦措施而帶來的所有成本，而不是僅僅根據重新植被的成本。為使最終的計劃和成本盡可能真實，閉礦計劃和成本估計必須在采礦前和采礦期間進行審查。

3.4 建立閉礦后的水環境恢復管理制度

我國礦山關閉后的環境問題突出，閉礦后礦區環境地質災害影響嚴重，尤其是礦區水系變化問題嚴重，應該采取相應措施積極處理。[7]第一，應設立專門水質管理機構，明確權責范圍。美國加利福利亞州管理礦區的機構是水質控制委員會，專門的機構對礦區水質保護和管理很有力，我國也應確立專門管理礦區的水質管理機構。在權責范圍上，應確定其有權審批礦山企業向礦區周圍排放廢物的許可；有權確定礦山企業進行復墾后水質是否達標，并決定礦山企業是否完成環境治理；確定政府治理礦區水環境的達標與否并決定是否還應繼續治理，制衡相應政府治理環境的權責，切實落實政府保護和治理環境的責任。第二，明確相應的水質恢復標準。從前述可以看出美國、南非、日本等國對礦區的水質恢復標準都有嚴格規定，對礦區水環境保護起到重要作用，我國也應明確相應的水質恢復標準。我國首先應修訂《水法》，明確礦區水質的標準，供礦區在從事對水環境有污染的活動時參考。然后在礦業相關復墾的規定中明確相應的水質恢復標準，水質恢復標準的確定可參照美國的規定，按照區域分類設定標準，達到相應的實益用途。比如在濕地地區，就要達到濕地水生物的安全生長標準，在河流地區（非飲水源區），應該達到游泳、對魚類生長不造成危害的標準。

3.5 健全礦區水環境保護經濟制度

我國現行治理礦山水環境的資金主要是工業企業當年投資來源所得，企業自籌，水環境保護與治理投入不穩定，缺少資金導致企業不能有效治理礦區水環境問題。如不能進行深入的礦區水環境治理技術的研發，或即使單個企業擁有較先進的礦區水環境治理技術，但卻因缺少資金而存在技術推廣難等問題。為解決這一問題，應完善我國礦區水環境保護與治理恢復保證金制度。自《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》下發以來，我國礦山礦區環境治理恢復保證金制度逐步建立。美國信用體系、金融體系和抵押體系完備，保證金的收取形式和各種保證形式靈活，實施效果較好。而目前我國相應的體系還不健全，“徒法不足以自行”，我國應加強該制度相應的實施保障機制。逐步實施環境責任保險制度也是健全礦區水環境保護的重要經濟制度之一。我國一直缺乏針對環境責任風險的系統規定，目前可以援引的條款散見于《民法通則》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》等相關法律法規中。礦區水污染事故一旦發生，將造成極大的損失和嚴重的后果，往往單個的企業和個人難以處理，極不利于受害者的補償和事故的應急與善后。應設計出適合我國實際需要的礦區水資源可持續利用責任保險制度。此外，我國應建立礦區企業水環境保護專項基金。以往礦業用地復墾、污染治理費用攤提及使用等沒有納入礦區企業的財務管理，沒有內化為成本，既不利于促進經濟增長，也不利于礦區水環境保護。應加大對礦區水環境保護的投入，建立礦區水環境保護治理專項基金制度，將這一制度列為礦區企業市場準入的必備條件。

[1]徐曙光.國外礦山環境立法綜述[J].國土資源情報,2009(8):20-24.

[2]Allan Ingelson, William Holden, & Meriam Bravante.Philippine environmental impact assessment, mining and genuine development[J].Law Environment and Development Journal，2009，5(1):3-19.

[3]許珍.我國礦山環境治理法律制度研究[D].江西：江西理工大學，2010：1-48.

[4]Cochilco. Research on Mine Closure Policy[EB/OL].Mining, Minerals and Sustainable Development 2002,44(1):1-94.

[5]陳燕，藍楠.美國環境經濟政策對我國的啟示[J].中國地質大學學報(人文社科版)，2010,10(2):38-42.

[6]黃鳳文，余振國，孫貴尚.礦山環境管理引入礦山環境責任保險制度研究[J].中國國土資源經濟，2007(8):24-25.

[7]馮東梅,閉礦后礦區環境地質災害分析[J].遼寧工程技術大學學報,2002(8):526-527.