礦產資源勘查開發境外直接投資的思考

■ 劉建芬/黎 羿

（1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149; 2.陜西理工學院，漢中 610700 ）

近年來，隨著中國經濟社會的快速發展，境外涉礦貿易和直接投資不斷增長。同時，經濟全球化和礦產資源全球分布的不均衡性，也決定了礦業全球化發展趨勢,礦產資源勘查開發的國際投資已經成為全球重點關注的一個熱點問題。在礦業市場競爭日趨激烈的今天，各國普遍意識到只有掌握雄厚的礦產資源儲備，擁有自身穩定可靠的原礦來源，才能很好地規避因原礦的來源和價格波動帶來的經濟風險，很多國家想盡一切辦法來擴張上游資源儲量。

中國礦產資源雖然豐富，但正如溫家寶總理所說：“一個很小的問題，乘以13億，都會變成一個大問題；一個很大的總量，除以13億，都會變成一個小數目”。如中國煤炭儲量居世界第3位，石油儲量第13位，天然氣儲量第17位。可是，按人均儲量計算，中國煤炭的人均儲量是世界平均的70.9%，石油、天然氣、鋁土礦、銅礦、鐵礦、鎳礦、金礦的人均儲量分別是是世界人均的6.1%、7.9%、14.9%、22.7%、70.5%、19.5%、19.4%。重要礦產資源境外依存度不斷提高，2011年石油、鐵礦石、銅、鉀肥、鋁的境外依存度分別為56.7%、56.4%、71.4%、51.5%、61.5%，[1]這深深刺痛著我們的神經，“走出去”成為中國礦產資源勘查開發的必然選擇。

世界經濟危機加重了世界經濟的不平衡性，面對國內外經濟失衡和國內礦產資源供需矛盾短期內難以徹底改觀的局面，加大境外直接投資礦產資源勘查開發力度[2]，將有助于發揮我國外匯儲備實力、提高外匯資金效益、調整國際資源產業戰略、支持國內資源產業升級、緩解境外貿易“雙順差”[3]和國內礦產資源勘查開發“保資源”壓力、促進國內礦業市場和礦產資源宏觀調控的正常運行、順利實施“走出去”戰略、發揮“兩個市場、兩種資源”的互補作用。

1 境外直接投資礦產資源勘查開發的國際借鑒

境外直接投資是國家經濟發展的一個重要表現形式。美國、日本等國家境外直接投資礦產資源勘查開發的成功經驗很值得我們借鑒。

1.1 美國境外直接投資礦產資源勘查開發

美國礦產資源儲量豐富，是世界第一礦產資源大國、最大的礦產品消費國。從某種意義上來說，美國經濟是用全世界豐富而低廉的礦產原材料堆積而成的，離開世界礦產資源源源不斷地供給，美國經濟很可能會陷入癱瘓狀態。

從20世紀初開始，美國就憑借強大的經濟和軍事實力，出于對本國礦產資源和環境的保護，采取了限制國內礦業發展，充分利用國外礦產資源彌補本國經濟發展需要的礦產資源戰略。通過實施全球礦產資源戰略，在礦產資源全球配置中逐漸占據有利位置。智利的銅礦，蘇里南和圭亞那的鋁土礦，加拿大的鎳礦，澳大利亞的鐵礦、錳礦、銅礦和鈾礦，非洲的石油，拉丁美洲的鐵礦和鋁土礦等，都被納入到美國礦業投資的范圍內。同時，依靠對跨國礦業公司較為完善的法律、行政以及經濟優惠政策的保障，通過礦產資源來源多元化、分散風險的方式，實現了美國的全球礦產資源戰略。

從美國境外直接投資礦產資源的品種來看，石油被排在第一位，礦產資源勘查開發投資的重點是鐵礦石、富錳、鉻鐵礦、鈷、金、銅、鉛、鋅、鎳、鈾、鎢等礦種。境外直接投資礦產資源勘查開發的方式，一是壟斷資本的強行快速進入，二是經濟援助的逐漸滲透進入，三是跨國公司采取業務多元化經營和參股控股的方式向國外投資迅速擴張。

1.2 日本境外直接投資礦產資源勘查開發

日本國內礦產資源極為匱乏，日本是許多重要礦產的世界第一或第二大進口國，離開世界礦產資源的供給，日本或許將會退出世界經濟競爭的舞臺。

日本境外投資礦產資源勘查開發的歷史可追溯到明治維新時期。二戰前主要采取掠奪的方式從中國和東南亞地區獲取礦產資源，二戰后，采取緊盯具有歐美背景的跨國礦業公司動向，憑借政府、組織、企業協力合作，建立了強大的境外礦產資源基地，獲取國外礦產資源的方式主要有勘查礦、股本礦和購買礦等多種方式。對有前景的境外礦產地，加強直接投資(股本參與)。一是采取與境外資源供應國企業簽訂長期框架協議，保障資源供應短期內的穩定性；二是境外直接投資，保障日本國內資源供應的長期持續性；三是投資礦產資源種類的多元化，分散礦產資源依賴國別，并集礦產品勘探、開發、冶煉、銷售為一體；四是政府針對不同礦種，采取不同地區、不同政策的戰略，通過國有企業，并采取財政、金融、稅收等多手段，全方位鼓勵跨國礦業經營，充分發揮政治、外交等支持和促進境外礦產資源勘查開發的功效。其投資足跡遍布亞洲、非洲和美洲。

2 中國境外直接投資礦產資源勘查開發情況和存在的問題

2.1 基本情況

經過近30年來的發展和努力，我國境外直接投資礦產資源勘查開發取得了很大成績。礦業企業的境外投資能力日益成熟，礦產資源勘查開發與加工 “一條龍”的業務格局漸已形成，參股控股能力顯著增強，政府和企業漸漸擰成一股繩，單從2004年起到2011年，中國境外采礦業直接投資累計為554.05億美元，采礦業直接投資存量達到669.95億美元，近八年的采礦業直接投資額占采礦業直接投資存量的82.70%，但是中國境外直接投資礦產資源勘查開發依然問題重重。2011年底，中國采礦業境外企業數量為780家，占中國境外直接投資企業總數的4.3%，科學研究、技術服務和地質勘查業630家，占中國境外直接投資企業總數的3.5%。

當前中國企業在境外礦業投資，已經逐漸從石油發展到金屬礦，從采礦發展到風險勘探，從國有企業發展到多種所有制企業。然而由于中國境外直接投資礦產資源勘查開發主要是與發達經濟體及其他新興經濟體之間的競爭，從技術、管理、資金等方面，中國都缺乏優勢，可以說正面臨著眾多挑戰，當然也具有很多的機遇選擇。

從中國境外直接投資產業分布狀況來看，采礦業一直是境外直接投資的重點，這和中國經濟社會的快速發展以及人均礦產資源相對貧乏密切相關。當前中國正處于工業化、城鎮化高速發展時期，可以預期“十二五”甚至更長一個時期內，對于礦產資源的需求還將繼續增長。

2.2 存在的問題

當前世界經濟仍處于復蘇階段，經濟前景尚不明朗，雖然全球境外直接投資不斷增長，跨國并購有所增長，部分國家在礦產資源勘查開發等領域與中國的合作意愿有所加強。但是，部分國家依然對中國存在偏見，對于中國資本存有敵意，尤其是對帶有“中國政府”背景的國有資本的直接投資非常敵視，往往被與政治結合在一起，從意識形態角度考慮中國境外直接投資礦產資源勘查開發。中國企業在境外投資中面臨著來自政治、經濟、文化等多方面的挑戰。

一是我國礦業企業國際化程度普遍較低，雖然企業數量不斷增加，但境外投資主體還是國有或國家控股的大型礦業公司。大部分礦業企業信用等級不高，加上跨國經營經驗不足，國際化的管理人才缺乏，不熟悉投資國別的政治法律制度，中小型項目投資為主，難以形成規模優勢[4]，一個個“散兵游勇”，造成了跨國投資經營的風險極高，成功率較低。二是我國與境外投資相關的法規政策體系尚不完善，尚未頒布針對境外礦產資源勘查開發投資的法律，國家對礦產資源開發的政策支持不夠，缺乏有力的政策支撐和公共信息服務，缺乏有效的經濟和政策引導。境外直接投資礦產資源勘查開發缺乏統一的投資方向、重點、規模以及戰略，缺乏科學有效的風險監督制度。三是我國沒有一個統一、高效的境外直接投資礦產資源勘查開發的協調管理機構，現在是財政部、商務部、國家發改委、國土資源部、國家外匯管理局、中國銀行及其他中央相關部門、各地方政府負責管理，各管一段、各管一塊、一事一議、多頭管理。這種多元化、分散化的管理體制，與其說是“各負其責”，倒不如說是“都不負責”，造成辦事效率低下和各類管理資源的浪費。四是境外直接投資礦產資源勘查開發的中介咨詢機構力量薄弱，行業協會和相關機構的服務意識及服務能力亟待提高[5]，企業在境外經營過程中的審批程序復雜，更多會牽涉到國家政治利益，且審批時間較長。五是中國礦業企業更注重那些投資少、見效快的礦產資源勘查開發項目，非油氣項目所占比重較大，其中又以有色金屬為主，尤其是市場銷路好的礦產資源，更多時候并不考慮國家利益，政府對于境外直接投資的企業多以“GDP掛帥”的行政干預手段介入，人、財、物管理不規范，管理水平還有待于提高，與發達國家境外直接投資礦產資源勘查開發的管理存在一定差距，致使我國境外直接投資礦產資源勘查開發的礦業企業經常處于保守、迷茫與觀望狀態。

3 對策建議

《十二五規劃綱要》中指出，要堅持“引進來”和“走出去”相結合，利用外資和境外投資并重，提高安全高效地利用兩個市場、兩種資源的能力。

資源的全球化是經濟全球化的一個重要組成部分，全球化配置礦產資源成為必然選擇。隨著國家經濟發展水平的不斷提高，我國境外直接投資礦產資源勘查開發經歷了“沒有境外投資→境外直接投資為零或很少→適度境外直接投資→凈境外投資”的過程。從目前我國經濟發展水平來看，雖然我國已經存在加快發展跨國直接投資礦產資源勘查開發的條件和要求，但是大規模的境外直接投資礦產資源勘查開發或者過分強調“國外資源、國外市場”對緩解我國礦產資源供需矛盾的積極作用而做出超前決策并不現實。境外直接投資礦產資源勘查開發需要更多的保障措施。

第一，境外直接投資礦產資源勘查開發需要進行戰略規劃。中國境外直接投資礦產資源勘查開發遍布五大洲，投資目的地呈現出多元化，但從整體來看，受各種因素影響，投資地區又比較集中。這種毫無目標性的“尋食”，正是缺乏比較縝密的戰略規劃的表現。不僅造成境外直接投資的經濟損失，而且造成“窩里斗”現象頻頻發生，很多時候是我們自己人與自己人哄抬并購價格。恰恰是這種“窩里斗”也為“中國威脅論”的出現創造了絕佳的條件，到頭來可謂“賠了夫人又折兵”。我們需要的是真正有效的境外直接投資礦產資源勘查開發戰略規劃。

第二，境外直接投資礦產資源勘查開發亟待《境外直接投資法》及配套法規的鼎力支撐。《十二五規劃綱要》中指出，要加快完善境外投資法律法規制度，積極商簽投資保護、避免雙重征稅等多雙邊協定。健全境外投資促進體系，提高企業境外投資便利化程度，維護我國海外權益，防范各類風險?；趪医洕l展階段對資本的需求，我國對引進外資的法律規定相對較為完善。而受中國人傳統保守思想，尤其是計劃經濟體制尚未完全轉型的影響，恰恰忽視了境外投資的重要性和可行性，造成境外投資相關法律規定的不完善，一定程度上制約了國內企業走出去的步伐?！毒惩庵苯油顿Y法》應包括：境外直接投資的宏觀調控、準入門檻、審批備案程序、監測預警和管理、稅收和金融政策、責任和義務、政府服務保障、侵權受理程序及相應懲罰條款等。

第三，組建一個統一、高效的境外直接投資礦產資源勘查開發的協調管理組織。美國、日本等發達國家視境外直接投資礦產資源勘查開發為重大國策，均成立了較高規格的相應機構，而我國的境外直接投資礦產資源勘查開發管控卻是一個“多龍治水”的松散體，不僅級別較低，而且在實際運作過程中存在相互扯皮現象，很難有效調解在境外直接投資中與被投資國產生的各種矛盾，不利于國內企業走出去。建議成立國家級境外直接投資礦產資源勘查開發協調管理組織，常設機構在國土資源部，增設“境外礦產資源勘查開發直接投資協調管理司”，專門承擔相應職能，為走出去企業提供市場信息。

第四，根據形勢需要，適時調整境外直接投資礦產資源勘查開發區位的投資比例，有效規避各種風險，最大限度減少國內企業的經濟損失。有投資就有風險，盲目境外投資的風險更大。境外礦產資源勘查開發風險很大，面對全球不同地區多變的商業投資環境，建議境外直接投資礦產資源勘查開發投入比例的調整以年度為基數，每年年底前，根據當年前11個月或者前10個月的境外投資情況，結合世界經濟、政治、軍事、礦產資源豐度、環境等形勢，以及國內經濟社會發展和相對礦產資源勘查開發狀況，對投資區位的比例進行適度調整。

第五，加強規范國有企業的礦產資源勘查開發境外直接投資，鼓勵支持民營企業開展礦產資源勘查開發境外直接投資。礦產資源勘查開發的境外直接投資需要培育具有影響力的大型跨國公司，但一些大型國有企業，在境外直接投資礦產資源勘查開發項目過程中存在著偏離主業、投資擴張超過企業自身能力、與國內同業產生比拼、國有資產大量流失等現象。建議采取“扶優扶強”的策略，通過一系列的政策措施規范國有企業的礦產資源勘查開發境外直接投資。民營企業作為我國境外直接投資礦產資源勘查開發的一個重要主體，相比國有企業而言，在與國外企業競爭過程中，具有政治上和運作機制上的優勢。建議將大型民營企業境外直接投資的礦產資源勘查開發項目列為國家境外投資重點支持項目，為民營企業營造良好的境外投資環境，以實現國有企業和民營企業共同擔當起境外直接投資礦產資源勘查開發的“兩駕馬車”的目標。

隨著全球經濟的緩慢復蘇，未來一個時期內，新一輪的資源爭奪戰即將開始（或正在進行中），屆時，跨國礦業公司間的爭奪極有可能演變成國家間的暗中較量。而在發達國家已經基本壟斷全球重要的礦產資源的情況下，從“虎口”中“奪肉”勢必構成對發達國家資源利益、經濟利益的挑戰，這對政府、礦業企業提出了更高要求，我們無法回避，只能勇敢地走出去，為中國經濟社會的再次跨越提供基礎性資源保障。

[1]中華人民共和國國土資源部.中國礦產資源報告2012[M].北京：地質出版社,2012.

[2]劉建芬,那春光.中國資源安全問題探析[J].中國人口·資源與環境,2011,21(12專):329-331.

[3]張燕生.“十二五”期間中國實施“走出去”的戰略選擇[J].當代世界,2011(6):4-9.

[4]李兵.“走出去”與我國境外資源開發戰略研究[J].山東經濟,2006(2):121-125.

[5]周密.不平衡中的博弈,積極探索中國企業“走出去”之路[J].國際貿易,2011(5):20-25.