把國家和政治找回來——對后發國家政治發展問題的重新檢視

□郝娜

政治發展，是針對政治不發展而言的。政治發展主要指“傳統社會”，即在第二次世界大戰后獲得獨立的大批亞非國家，在某種程度上，也包括二戰前已經取得獨立地位的拉美國家的政治狀況。這些國家被認為與“現代社會”尚存有重大差距，因此，政治發展研究的目的就在于如何消除這些差距，促使政治不發展的社會走向政治發展。①陳明明:《所有的子彈都有歸宿——發展中國家軍人政治研究》，天津人民出版社2003年版，第156、145頁。幾乎所有處于變遷社會的發展中國家都經歷過殖民地或半殖民地時期。在某些方面，殖民統治對這些國家和地區的影響是雷同的，而在其他方面，則有很大的差異。

政治發展研究的理論資源有現代化理論與依附論。現代化理論與依附論的共同點在于:(1)都以發展中國家作為研究對象;(2)都認為發展中國家的根本出路在于工業化和現代化;(3)都認為在發展與實現工業化的過程中，政治權力與政府作用具有特殊的意義。不同之處在于，依附論將政治權力與政府看作是抵抗帝國主義、抗拒“中心”國家控制的橋頭堡，而現代化論者則是將政治權力與政府能力當作資源動員和社會整合，改造傳統社會、完成現代化和工業化的重要工具。②同上，第156頁。兩種立場不同的政治發展理論在關注主體上的殊途同歸說明了，在發展和現代化問題上，國家與政治是無法回避的因素，它們對發展和現代化往往具有決定性意義。

盡管發展政治學把國家和政府置于歷史變遷的中心地位，其致命性的缺陷正在于它沒有任何關于國家的理論。現代化理論，尤其是依附論在論及國家時，無法準確界定“國家”到底為何物，國家發展戰略意味著什么，功能何在。有些研究聲稱，后發國家之所以會落后和不發展，是因為西方資本主義國家的殖民活動和殖民體系的侵略與剝削;而另一些研究則發現，這些國家在二戰后的國家構建活動中會陷入低度發展困境，是因為此前的殖民主義對這些社會的傳統精英與傳統權力關系改造和摧毀得不夠徹底。決定當今各國工業化和經濟績效的因素，到底是殖民遺產、不平等的世界資本主義體系，還是另有根由?其背后的政治邏輯是什么?本文嘗試以比較政治學中“以國家為中心”的研究路徑和精英(沖突)理論的視角來解答這一問題。

一、現代國家:原初含義和形成條件

托馬斯·埃特曼(Thomas Ertman)認為，有關現代國家的研究基本上都來自于托克維爾(Alexis de Tocqueville)、韋伯(Max Weber)、埃利亞斯(Norbert Elias)和奧托·欣茨(Otto Hintze)。①(美)托馬斯·埃特曼:《利維坦的誕生:中世紀及現代歐洲早期的國家與政權建設》，郭臺輝譯，上海人民出版社2010年版。韋伯將國家界定為一定疆域內合法壟斷暴力的政治組織，包括行政、司法、稅收等國家制度。②(德)韋伯:《韋伯作品集:社會學的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學出版社2005年版。欣茨將國家視作是控制領土的組織，是存在于國內社會政治秩序和國際關系交接面上的一個組織，它從國內外環境中汲取力量和優勢來維持存在。③Felix Gilbert ed．，The Historical Essays of Otto Hintze，New York:Oxford University Press，1975．他們對國家的界定方式，使后來的研究者得以擺脫不同政治制度、政體基本特征的困擾，轉而從國家地緣環境和國家間關系對國家結構與行為方式的塑造的角度，來重新認識現代國家的形成。

維斯與霍布森(Linda Weiss＆J ohn M．Hobson)認為，現代國家的建立從來不是內生的經濟進化的邏輯，不論這個邏輯是以“階級”(馬克思主義)還是以“市場”(古典自由主義)為基礎，而是外在(國與國之間)和內在(國內)發展的結合。④(澳)琳達·維斯、約翰·M·霍布森:《國家與經濟發展——一個比較及歷史性的分析》，黃兆輝等譯，吉林出版集團有限責任公司2009年版，第60頁。波拉尼(Karl Polanyi)指出，經濟并不是獨立自主或自我形成的，反而是植根于非經濟過程和制度中，尤其是政治方面。雖然國家建立于經濟基礎之上，但政治同樣是經濟的根源。如果缺乏強大的國家，資本主義根本就不會出現。只有在國家形成和經濟形成的強力政治制度戰略下，資本主義和“自由市場”才能實現。⑤Karl Polanyi，The Great Transformation:the Political and Economic Origins of Our Time，Boston:Beacon Press，1968．所以，如果把市場資本主義說成自然出現，就是把經濟范疇虛幻的地方具體化，并賦予它一些不存在的神秘魔力。⑥(澳)琳達·維斯、約翰·M·霍布森:《國家與經濟發展——一個比較及歷史性的分析》，黃兆輝等譯，吉林出版集團有限責任公司2009年版，第66頁。

通常所說的“現代國家”形成過程中的國家，是指西歐國家。資本主義從一點出發，迅速覆蓋全球，是近代世界的特例。本迪克斯指出，所有現代化進程的概念都必須要從西歐的經歷出發，因為西歐是商業－工業革命和民族革命的發源地。⑦Reinhard Bendix，Tradition and Modernity Reconsidered，Comparative Studies in Society and History，9(1967)，pp．292 －313．所有發展中國家的現代國家建設過程都是一種變相的政治秩序西方化的過程。⑧Bertrand Badie，The Imported State:The Westernization of the Political Order，translated by Claudia Royal，Stanford University Press，2000．現代國家的形成最初可能是歐洲背景下的獨特產物，但后來成為全球性的普遍發展目標。現代國家的構建，也就是非西歐國家獲得前述諸多特征的過程。⑨楊雪冬:《民族國家與國家構建:一個理論綜述》，劉建軍、陳超群主編:《執政的邏輯:政黨、國家與社會》(復旦政治學評論第3輯)，上海辭書出版社2005年版，第87頁。“現代國家作為一種組織形式，發展于歐洲，并通過強加、傳播和學習，從歐洲擴散到世界的其他地區。”[10](美)阿圖爾·科利:《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》，朱天飚等譯，吉林出版集團有限責任公司2007年版，第451頁。世界邊緣地區先被重組為殖民主義依附地區，然后被英國、法國和日本等殖民者變成近似于現代國家的政治實體。

殖民主義首先是個政治控制行為，大部分發展中國家的政權都是殖民主義的產物，如果沒有殖民主義，這些國家很難自動導入獨立自主的工業化進程。在每個國家，前現代的“國內政治經濟結構都顯示了以下特點:政治分裂，無力征稅，無力提供公共物品，低水平的技術、工作效率、收入和需求，轉移經濟‘剩余’至引人注目的消費和非生產性投資等。這些特點創造了工業化的主要障礙，甚至使這些國家在殖民主義猛烈擴張面前變得更加脆弱”。而且，“各種與控制和剝削相關的宗主國戰略導致邊緣地區不同類型國家的構建，而不同類型的國家又反過來孕育出各種經濟轉化的模式”。①(美)阿圖爾·科利:《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》，朱天飚等譯，吉林出版集團有限責任公司2007年版，第444頁。

二戰以來，一些學者在強調帝國主義對歐洲以外國家和地區的落后與停滯負責時，傾向于將所有未進入工業化時代的發展中國家看作具有或多或少相似的發展起點。這既違背歷史事實，又會產生誤導。亞非拉美國家的民族主義宣傳常常會讓人誤以為，沒有西方入侵，亞非拉美會自然而然進入到資本主義經濟和現代國家中，比如中國近現代史書寫中的“資本主義萌芽”論和早期現代化論。中國在20世紀以前一直經歷大規模商業化，但黃宗智(Philip C．C．Huang)指出，中國經歷的是“無發展的商業化”和“無發展的增長”(沒有工業化的發展)。②黃宗智:《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，中華書局1993年版。這固然說明了輕易判定傳統中國為何沒有自動導入近代化是個偽命題，但也說明了若非西方來襲，中國社會難以自動導入現代社會，建立現代國家。其他地區同樣如此。

二、后發國家:精英沖突與國家構建

后發國家的政治發展同政治發展戰略的選擇密切相關，影響政治發展戰略選擇的因素如下:(1)發展背景，即發展是在什么樣的起點上展開、在什么樣的環境下啟動的。按照發展背景不同，我們可以將發展中國家分為獨立后國家和革命后國家。(2)發展取向，即發展所追求的目標和重點是什么。目標選項有政府能力、政治參與、經濟增長和財富與收入的分配。經驗上來看，獨立后國家多模仿宗主國的政治體制，采取民主－競爭的發展模式;革命后國家的精英在革命中見識到了自己和大眾的力量，革命后多采取精英－動員式發展模式;當發展遭遇重大挫折和危機，民主－競爭模式與精英－動員模式多轉向官僚－權威模式，其目標只有一個，即安全與發展，工具性色彩濃厚。③陳明明:《所有的子彈都有歸宿——發展中國家軍人政治研究》，天津人民出版社2003年版，第166－169頁。

二戰后發展中國家的國家構建大致有這樣兩條路徑:(1)國家轉型與下層階級被吸納進跨階級聯盟同時發生;或者(2)國家構建先于吸納平民。由此形成了全然不同的國家類型:早熟的凱恩斯主義國家和發展型國家。④(美)戴維·瓦爾德納:《國家構建與后發展》，劉娟鳳等譯，吉林出版集團有限責任公司2011年版，第2頁。吸納平民的時機區分了國家構建與轉型的不同路徑，而精英沖突的強度決定了國家轉型的發生是否同時或先于吸納平民:高強度的精英沖突往往導致廣泛的跨階級聯盟的出現，構建早熟的凱恩斯主義國家;低強度的精英沖突使得下層階級被排除在外，小范圍的階級聯盟很容易促成，更可能出現發展型國家。⑤同上，第4－10頁。

精英內部沖突的不同動力機制為不同的聯盟戰略提供了激勵，這些戰略反過來通過新的制度和政策的作用得以實現。現代國家不是根據某個總體規劃的藍圖建立的，國家構建者想要汲取更多的財政和軍事資源，想要提高自身創造和控制權力的能力，都必須與社會集團和階級進行談判。西歐、日本、韓國吸納平民發生在現代國家的直接統治建立之后;而在大多數后發國家，吸納平民與國家轉型大致同時發生。大體而言，后發國家面臨的殖民遺產不同，國內權力結構不同，國家構建的策略不同，而導致國家構建途徑與發展戰略選擇不同。當國家引導的工業化需要將國家能力擴大到不利于曾經獨立、占據特殊權位的精英，而他們常常是傳統社會中的地方代理人時，精英沖突最為激烈，建立跨階級聯盟的動機也最強烈。

印度的國家形成于殖民地時期，是全方位的殖民統治及由此激發的強烈的、大眾化的民族主義運動壓力合力下的產物。當1947年印度贏得主權時，印度的國家具有了代議制政府的諸多要素。但印度的國家理念是自由放任的;英國人與傳統精英結成了各種各樣的政治聯盟，限制了國家向下滲透的能力;大眾化的民族主義運動把各色各樣的社會階層都納入到印度的政治生活中來。①(美)阿圖爾·科利:《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》，朱天飚等譯，吉林出版集團有限責任公司2007年版，第246－261頁。傳統精英地位穩固，民族主義精英又四分五裂，所以印度的國家構建與吸納下層階級同時發生，分散性多階級國家特征明顯，使其對民主和公平的訴求明顯強于經濟增長或提升政府能力。

巴西早于1881年就成為主權國家，但它卻沒有全國性的政治精英來領導，權力分散在不同群體手中，沒有一方能把巴西帶入現代化、工業化的道路。由于長久地偏好和認同歐洲，巴西人的民族意識和國家意識既膚淺又稀薄，“國家促進快速的經濟增長的意愿更多是為了提高精英的收入，而不是為了促進國家構建。巴西國家構建的目標不是為了建立一個更加有力的、具有自主性的政治經濟體”。②同上，第236頁。巴西的工業化從一開始就高度依賴與全球經濟的聯系，國家和外資結成緊密的聯盟使得巴西的工業化與經濟發展不斷動蕩，雖在一些時段促進了生產，也使得巴西難以靠自身來維持經濟增長。

在南部非洲，與類似國家的政治組織相關的傳統在歷史上比較薄弱，英國對尼日利亞進行殖民統治時，目標僅僅是將其他歐洲競爭者排除在外，所以殖民策略是成本最小化。殖民者不斷向本地精英妥協，反而加強了本土專制者的權力。③同上，第382－383頁。英國在尼日利亞創造了一個分散性和無效力的國家，而這個國家的社會基礎難以使其輕易轉型為現代國家。去殖民化給尼日利亞留下的是一個非中心化權威，廣泛的政治分裂、部族分裂和個人化傾向。④同上，第389、462 頁。獨立后的尼日利亞分散的政治權力沿著既有的裂痕強化，統治精英沒有國家發展共識并互相掣肘，既不維護經濟精英的利益，也不與底層大眾結盟，工業與經濟舉步維艱無從發展，長期陷入巨額國際債務之中無力擺脫。

日據時代的朝鮮建立起這樣幾項影響久遠的制度結構:(1)一個高度官僚化的滲透性的建設性國家;(2)一個國家主導的、以生產和利潤為目標的、國家與有產者之間的統治聯盟;(3)對工人階級的壓制性社會控制。也許日本的殖民遺產影響深遠，但韓國現代國家的構建主要還是在二戰后經由統治精英的戰略來推動。外部威脅刺激了韓國發展型國家的構建，龐大的軍事支出與維持高水平的外匯儲備購買武器的意圖催生了韓國獨特的發展路徑。埃文斯(Peter Evans)則強調沒有大地主的存在使韓國政府在制定發展政策時更加獨立。安全威脅可能真的會促進國家建設，但精英的同質性程度以及精英－社會的關系會導致不同的結果。

三、政治聯盟與國家發展戰略

為什么有些國家在工業化和發展問題上扮演了重要角色，而另一些則陷入統治精英的不同私利爭奪中(如巴西)?為什么有些后發國家是追趕型的，另一些則毫無發展意愿，而寧愿國家內的經濟發達地區發展受損以保證統治精英的權力穩固(如尼日利亞)?為什么有些國家認為外資與外國技術有助于本國工業化與經濟起飛(如韓國、臺灣地區和巴西);而另一些則以保護平民生計的名義有計劃有組織地阻抑民族工業的發展壯大，如尼赫魯和英迪拉·甘地掌權時期的印度?這些差異既說明了不同國家的不同發展策略很大程度上是統治精英和國家有意選擇的結果，也說明不同國家的政治發展目標相去甚遠，不同的政治戰略也許都達到了統治精英各自的政治目標，但并不一定都達到了發展與經濟增長的目標。

一國國民經濟結構的正向提升與持續合理化是一國經濟工業化與現代化的發展要求，因此，后發國家的政治發展戰略若要實現國家政治與經濟的長期良性運轉，應達到如下兩方面要求:(1)實現資本積累以建立和發展工業;(2)提升本國工業的國際競爭力。與此相應的，在后發國家的發展問題上，時常面臨著如下兩種集體困境:(1)阻礙新工廠的資本積累和投資;(2)阻礙既有工業企業經濟績效的提高，包括提高生產效率、降低成本和改進產品質量。①(美)戴維·瓦爾德納:《國家構建與后發展》，劉娟鳳等譯，吉林出版集團有限責任公司2011年版，第8、175頁。經濟發展困境長期困擾著發展中國家，既證實了后發國家主導政治與經濟發展的合理性，但同樣揭示了各國不同的發展戰略是統治精英的明確意圖及目標選擇的特定結果。

在資源有限和總量一定的情況下，創造與維持跨階級聯盟和長期的產業轉型、培養國際競爭力之間存在著尖銳的矛盾。約翰遜(Chalmers Johnson)指出，所有的政治家都會頻繁地面臨將經濟決策政治化的動機。②同上，第51頁。究竟是什么條件會誘使政治精英對經濟決策進行政治化或去政治化呢?高強度的精英沖突和民族主義者企圖摧毀、取代傳統精英的艱難程度迫使印度、敘利亞和土耳其的精英將工人和農民吸納到跨階級聯盟中;而低強度的精英沖突則使韓國的精英能夠把下層階級排除在外并且建立保守的聯盟。③同上，第167頁。所以，是精英沖突強度產生的激勵結構決定了聯盟的戰略，而不是要求參與的下層群眾的力量。

獨立后國家多形成跨階級聯盟，民主化一定程度上也是精英沖突的結果。然而，一旦允許自由選舉的決定出臺，早熟的凱恩斯主義就是不可避免的結果，叛變的精英除了向潛在的支持者承諾上臺之后的物質利益外，幾乎不能提供任何其他東西。④同上，第173頁。跨階級聯盟常常需要施以大量物質恩惠，對于支持者的義務常常阻礙了國家從社會中汲取資源的能力，迫使國家更依賴于間接的和看不見的稅收，而不是直接的稅收。并且，精英為了其政治目的而主動提供轉移支付，有限的資源過早地、不斷地被分配給大眾以換取支持，無法建立向集約型增長、競爭力提升目標傾斜的相對健全的、符合經濟長期發展要求的財政與金融政策。

通過高轉移支付建立跨階級聯盟常常導致國家與經濟發展之間發生嚴重沖突，比如高水平的轉移支付使得出口導向型增長不太可能，而只能建立進口替代工業化的體制:(1)國家無法通過資金、稅收和彈性匯率政策傾斜來扶持出口工業的發展;(2)國家經濟干預主要是通過保護支持者免受市場異常波動之害來迎合支持者。因此，早熟的凱恩斯主義國家的制度輪廓如下所示:(1)支持－庇護主義;(2)分配性的財政政策;(3)政治化的官僚機構;(4)保護支持者不受市場力量侵害的國家發展戰略。⑤同上，第51－147、173頁。而一旦建立了跨階級聯盟，國家就無法訓導私營部門的資本家或國有部門的經理，政治需要也往往壓倒了經濟增長的要求。

與之相反，低水平的轉移支付降低了政治精英將決策政治化的強大動機，“只有當政治領導層對擇優和技術官僚體制的需要大于它需要將公務部門作為一種庇護來源去贏得大眾支持時，只有當政治家不必害怕獨立的官僚機構執行的發展項目會與用直接物質利益換取大眾支持的邏輯相沖突時，官僚的獨立性才會產生。”⑥同上，第52頁。與早熟的凱恩斯主義國家形成鮮明對比的，便是軟威權政府和市場體系并駕齊驅的發展型國家。建立發展型國家有兩個前提條件，即低強度的精英沖突，和政府沒有對平民的義務。發展型國家的特征如下:(1)經濟決策相對的去政治化;(2)行政機構的組織方式是政治家統治而官僚管理，這有利于長期發展戰略的形成;(3)財政政策由國家精英控制，其唯一目的是經濟發展，利用資源的唯一目的就是生產和資本積累;(4)國家干預局限在指導經濟向目標產業發展，和協助既定產業的公司增強國際競爭力。⑦同上，第163頁。

在東亞政府引導的發展中，政府將這些作為其促進投資的目標，“在規模經濟重要的地方使其有足夠的規模來獲得規模經濟;協調后向和前向關聯的發展，使任何活動的外部經濟都能夠在內部獲得;促進國內生產商提升其技術能力，將激勵與這種提升掛鉤。”①(美)戴維·瓦爾德納:《國家構建與后發展》，劉娟鳳等譯，吉林出版集團有限責任公司2011年版，第216頁。出口并不簡單地等同于自由貿易，東亞出口導向型的增長并不等于沒有政府干預和尋租行為。與其他發展中國家相比，東亞政府干預經濟的強度與力度更大，既通過保護某些產業，也通過改變價格允許工業企業獲取租金。以促進出口為目的的宏觀經濟政策只有與以協助公司獲得競爭力為目的的微觀政策相結合時，才能發揮最佳作用。

四、結論:找回什么樣的國家?

卡岑斯坦(Peter J．Katzenstein)強調，資本主義市場其實是由政治構成的，離開了國家和政治，就無法了解市場，國家的角色對后發地區的工業化模式起決定性作用。②Katzenstein，Peter J．1990:Comparative Political Economy:Nationalization in France and Italy Thirty Years Later．In Peter Katzenstein，Theodore Lowi，and Sidney Tarrow(ed．)，Comparative Theory and Political Experience:Mario Einaudi，Ithaca，NY:Cornell University Press，pp．172．一般來說，國家行動不會單純為資本服務，而是為特定的國民經濟或國家利益服務。而民族資產階級能否擔當起國家建構的重任，很大程度上取決于后發國家統治精英的國家發展戰略和“國家利益”定位是否容納資產階級，發展中國家的國家發展戰略是吸納底層大眾還是吸納經濟精英對于一國的發展很關鍵，而把誰納入政治聯盟取決于國內政治精英的團結與分裂程度，而不取決于殖民經歷或世界資本主義體系。

在巴西工業化過程中，私人資本的份額在減少，國有企業或外國企業的份額則迅速增加，可見巴西的發展戰略是政治精英有意選擇的結果。20世紀60年代韓國李承晚政府實行進口替代戰略以避免韓國經濟再一次淪為日本的附庸，70年代自樸正熙政府開始持續推進的工業出口戰略，與美國傾向于犧牲韓國和臺灣地區以加強日本發展的東亞政策正相背反，說明了政治選擇對于后發國家的重要性，發展中國家的精英可以在很大程度上塑造自己的國家。韓國與印度對外國直接投資保持相對自主和民族主義的姿態，但韓國對外國技術保持開放態度，印度則因大眾民族主義的反帝立場長期拒斥外資和技術，從而造成工業化緩慢。

如果說發展型國家的發展戰略有利于資本積累與提升本國工業的國際競爭力，而早熟的凱恩斯主義國家的發展戰略有利于政治精英獲取和維持自身權位，那么，不同的發展戰略都完成了各自設定的發展目標。但發展戰略是用來維護自身權位，還是致力于經濟發展，已經預示了不同國家不同的發展命運。早熟的凱恩斯主義國家的經濟因為背負過多政治任務，經濟增長被鎖定在低效、耗費巨著的新投資的低水平狀態。而發展型國家因為有獨立、能干的官僚機構制定和執行長期的產業戰略;對金融體系的高度控制使政府對國有部門和私營部門的投資和生產決策有能力進行干預;差別化的政府干預將工業活動導向目標部門，以助其取得國際競爭力，從而保證了自己的長期發展。

發展型國家的經濟發展歷程還說明，無論是關鍵產業部門中企業的競爭優勢，還是發達國家的比較優勢，都不會是固定的，它們都可以經由企業戰略和政府政策締造出來。國家面臨的內外環境決定了國家面臨的政治發展問題不同，精英沖突的狀態與國家發展戰略的目標選擇則決定了各國不同的發展路徑與發展結果。而只有具有相對權威特征、超越了維持統治精英自身權位的狹隘性的國家，才具有有效組織與提升國民經濟結構的能力，有利于實現可持續性的經濟績效，并最終實現國家的政治發展與經濟發展目標。