我國產業政策強化機制的探究與反思——基于稀土產業的案例分析

□ 崔鳳軍 徐夢周

一、問題提出

在《通產省與日本奇跡》一書中，查默斯．約翰遜指出策略性選擇政策是發展型國家實現趕超的重要戰略。日本以及韓國的成功使得這種以積極干預經濟為特征的“發展型政府”及其推行的產業政策成為許多發展中國家爭相效仿的典范。1986年，“產業政策”一詞首次出現在我國官方文件中，1988年國家計委成立產業政策司為系統實施產業政策進行機構性準備，1989年2月國務院頒布《中國產業政策大綱》，開始勾畫中國產業政策的整體框架，1989年3月國務院又做出《關于當前產業政策要點的決定》，進一步明確產業政策的實施重點。90年代以來，產業政策的規劃和制定成為我國政府部門的一項重要工作。

實際上，關于產業政策效果的質疑不絕于耳，學術界、企業界對過去崇尚的產業政策提出了很多批評和反思。就日本經濟的成功，不少學者認為靠的是比較健全的市場競爭機制，以及企業自主經營和企業家的創新精神，而產業政策很難說起到了推動作用，甚至有學者認為正是產業政策的失效以及政府順應企業要求所做出的調整才沒有對經濟發展造成大的阻礙。①R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．②R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．在國內，江小涓運用公共選擇理論對轉軌時期中國的產業政策進行了分析，認為產業政策在制定、執行過程中因隱含諸多限制而容易失效。①江小涓:《中國推行產業政策中的公共選擇問題》，《經濟研究》，1993年第6期。江飛濤和李曉萍提出中國特色產業政策難以找到相對應理論依據，多為不充分或者理論依據本身存在嚴重問題，甚至是對理論本身的誤讀和扭曲。②江飛濤、李曉萍:《直接干預市場與限制競爭:中國產業政策的取向與根本缺陷》，《中國工業經濟》，2010年第9期。然而，在面臨諸多非議的背景下，產業政策仍頻頻被我國政府所使用，特別是2008年以來實施規模空前的產業振興規劃，“國家干預論”的影響快速上升，產業政策表現出強烈的直接干預市場、以政府選擇替代市場機制與限制競爭的管制性特征。③孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產業政策效率的決定》，《當代經濟科學》，2010年第1期。④孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產業政策效率的決定》，《當代經濟科學》，2010年第1期。這是值得深入探討的問題，如果特定的產業政策目標實現是以整個國家的資源配置效率降低、甚至是以減緩國家經濟轉型進程為代價，則應引起警惕。⑤孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產業政策效率的決定》，《當代經濟科學》，2010年第1期。關于產業政策越演越烈之現象需要進一步解釋，也只有探索其背后的緣由，才能明確討論產業政策有效性和適應性的意義。

二、我國產業政策強化機制的理論架構

資源分配是選擇性產業政策重要的內在功能。在選擇性產業政策中，政府部門替代市場成為資源分配的主導者，在中央政府創造、分配租金的過程中，不同地區、企業之間的境遇將出現明顯差異。⑥俞靜:《地方性國家統合主義、尋租和中國汽車產業政策失效》，《公共管理評論》，2006年第2期。比如對于受鼓勵產業，相關部門在項目審批與核準、信貸、稅收上予以支持，而限制和淘汰類將難以從管理部門獲得資金、土地等發展要素。也正因如此，政策制定者和執行者存在較為激烈博弈。

1．中央政府的資源分配規則:自主性與公平性困境

作為產業資源的分配者，中央政府在分配規則的制定上面臨較大局限。這種局限性首先體現為政策自主制定與非自主執行的困境。在政策制定過程中，由于制度安排和成本要素的影響，鮮有社會力量能實質性地介入或對某項政策提出有力挑戰，可以說，政府政策制定的自主性相當高。但產業政策實際執行多為依賴地方政府，特別是分權改革擴大了地方政府、部門和企業的投融資權力。對于任何一項政策的執行，地方政府都要比中央政府擁有更加充分的信息，所以中央對產業資源的權威性分配是否有成效取決于國家是否建有健全、高效的政治調控體系。其次，中央政府的局限性還體現為資源分配規則公平性的困境，產業內部的復雜性、區域的多樣性以及主體的多元化讓產業政策的資源分配功能在我國情景下變得極為復雜，產業政策制定者試圖傳遞明確的產業導向和選擇標準，保證有能力指揮各級地方政府按照政策要求開展工作，為此中央政府必須實現政策最大程度的公平性，讓不同地方政府能夠意識到政策內在的有效性，保證其對中央政策的忠實執行和政策精神的準確貫徹以及對地方實際情況的準確及時的向上傳遞，公平性要求政策實現最大程度的包容性，兼顧各地區、各產業的特點。然而公平性和包容性又在一定程度上存在悖論，正如周雪光所指出的，國家政策越明確統一，它與地方實際條件的差異就越大，政策決策過程與執行過程的分離就越大。⑦周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。

2．地方政府應對策略及其支撐條件

面對中央政府的產業政策，地方政府存在三種主要應對策略:(1)嚴格執行產業政策;(2)通過正式渠道(如會議、匯報、文件等)或非正式渠道(如游說、找關系、走后門等)向中央主管部門傳遞反映本地利益的政策需求，使得這一需求轉變為正式制度供給;(3)選擇性執行，相關利益受損較大的地方政府在產業政策執行過程中出現變通的方式，拖延不執行或執行相對較為容易的任務，而在一些積極政策中未獲資源傾斜的地方政府則有可能通過暗中模仿試點單位的做法或另辟新徑等予以突破。在以上應對策略中，只有當遵照執行政策所產生凈收益大于其他應對方式時，地方政府才會嚴格遵循產業政策，但往往這一條件難以在短時間內顯現。首先，事權與財權越來越不匹配的大環境下，抓收入是地方政府的首要任務。其次，產業結構調整并非一朝一夕，新興產業發展也充滿風險，如果積極調整產業結構在短期內帶來很大的財政壓力并引發自身政治風險，地方政府領導人將難以接受。為此，更多的地方政府傾向于選擇后兩種執行方式，從源頭上解決政策束縛，或者在執行過程中尋找政策的漏洞。

地方政府的產業需求制度化和選擇性執行這兩種應對方式能否有效執行取決于不同支撐條件。前者取決于地方政府討價還價的實力和技巧，為獲得含有壟斷租金的政策導向而展開區域間競爭，代價是對中央相關部門大量政治資源的利用和尋租。特別是當招商引資和土地成為地方政府發展核心要素，而能否獲得產業項目核準又是嚴控土地和貸款的唯一標準時，產業政策的實際功能被無限加強。如果某個政策涉及眾多利益，就會引發大量地方政府和制定者的長期反復的討論、談判，結果帶來產業政策遲遲無法出臺。長期的談判本身就導致了產業政策的“非公共化”，出臺后的政策必然和產業長遠發展不相匹配。選擇性執行取決于產業政策本身的規范性以及地方和中央之間的信息不對稱程度。多數情況下，我國產業政策多為臨時抱佛腳的舉措，中央對地方的信息缺乏全面了解，故此十分容易突破，更為關鍵的是，即使突破產業政策，地方政府所承擔的代價也較小，甚至可以動用上級政治資源予以解決，導致出現大量地方政府與企業合謀爭取上級資源，特事特辦、綠色通道和立即就辦成地方政府普遍性行為。

表1 中央產業政策的地方執行策略及后果

3．目標偏差、管制偏好與產業政策強化

對于中央政府和地方政府而言，如果兩者在產業發展上的利益完全一致，那么共同利益會引導兩者的一致性行為，但從實際來看并非如此，地方政府迫于政績及財政壓力往往采取偏離產業政策，以對己有利的方式變通執行。這種沖突的結果就是中央愈發傾向于加強對地方的控制，其方式主要有以下三種:(1)深化和細致產業政策，減少地方政府政策執行的自主性空間。比如強制淘汰落后產能，在行業準入上除環境、安全方面的規定外，還會對設備規模與工藝、企業規模、技術經濟指標方面設定了一系列詳細舉措。(2)加強信息收集。信息對稱是中央政府控制地方機會主義行為的重要條件，目前很明顯的舉措是讓更多中央主管部門參與到政策制定與監督過程中，通過增加關聯方實現信息互通。(3)強化負面激勵措施，把握最終裁決權，提高地方政府違背執行產業政策的成本。在這一情景下，地方政府偏離政策的成本大幅上升。既然地方政府無法做到嚴格遵行產業政策，那么第二種應對策略即增加參與政策制定的主動性，通過游說等方式在產業政策出臺前進行利益格局的確定便成為三種策略中的占優選擇，而且區域之間的競爭會使得這種通過游說實現需求制度化的行為成為一種集體行為。當中央打算加強某個行業時，就會出現多個省份甚至所有省份都積極參與的情況，各地區不約而同期望中央主管部門政策傾斜，此時中央主管部門管理權力被無限放大。

值得注意的是，政策制定部門的“管制偏好”是中央政府不斷加強產業政策控制的另一誘因。產業政策是由具自利特質的官僚機構和官員付諸實踐的，有許多事實可以證明，政府機構及其工作人員的利益對其行為確有影響①江小涓:《中國推行產業政策中的公共選擇問題》，《經濟研究》，1993年第6期。，產業政策的管制恰好給了相關部門及官員獲取政治資源的渠道和借口。在政治利益和物質利益的趨勢下，不少部門不愿放松規制反而通過產業政策以“正當”、“全局性”名義加強管制。從而導致兩種結果:(1)中央政府為了轉變地方政府的發展思路而上收權力并且通過多種渠道提高地方政府違反政策的成本，迫使地方政府不斷加強參與政策制定的意愿，產業政策上被異化為相關主體利益的擋箭牌，造成產業政策文本具備合理政策目標卻缺乏操作性;(2)主管部門和官員的“管制偏好”傾向于盡量讓地方政府依賴私底談判而非公開的政策文本來獲得操作空間，造成產業政策機制大打折扣，產業發展越來越遠離競爭和政策初衷。可以說，當中央對資源分配權力以及自身權威的努力維護遭遇到地方政府為尋求資源而對產業政策不斷利用乃至突破時，就出現產業政策不斷被強化、失效再強化的尷尬局面(圖1)。

圖1 我國產業政策強化的內在機制

4．產業政策強化中的國企角色

在產業政策不斷強化大背景下，國有企業的日益“受寵”實屬必然，而央企更是中央和地方在產業發展中博弈的最大受益者。出于共同利益和控制權的考慮，在國有企業和非國有企業之間，無論是中央還是地方政府都會優待前者。首先，代表各相關產業的利益集團為爭取對自己最有利政策而展開政治競爭，相對于代表非國有企業的利益集團，政策制定者更關心代表國有企業的利益集團。其次，出于控制權的考慮。以招商引資為例，地方政府項目資源短缺，引發了項目投資方的多地選擇策略，特別是外國投資方深諳其道，利用各地招商迫切的心情進行要價，逼迫地方政府割肉讓利。此外還有不少本地大型民營企業也會以遷出本地為要挾索要土地及其他產業政策優惠，還有地方政府十分擔心的跨省企業合并等等，這些事件的存在或多或少都會帶來減少本地就業崗位和轉移稅基的問題。相比之下，國有企業的很多決策受制于政府部門，不會出現太大偏差，所以地方政府更加希望是國有企業能夠占優。

而中央層面的國有企業之所以會成為香饃饃，原因在于:(1)中央政府在提高自主權的過程中需要可信賴的企業主體進行資源利用，以保證產業目標的實現。毫無疑問，央企有著突出優勢，兩者在利益上有著一致性。特別是現有留存下來的央企都有著強大的政治影響，能夠在執行中央政策的過程中不斷收集關于地方發展的相關信息，幫助中央政府實現對地方政府的監管。(2)審批部門與央企有千絲萬縷的聯系。干部間可以交流、調動，央企管理層中的官員就占很大比例，一些經濟管理部門的高中層干部中也有大批是國企管理層出身。

在這樣的背景下，通過央企，審批部門能夠更好實現自身管制偏好，通過政策保護國有企業的壟斷地位，同時又給自身帶來“合理、合法”的好處。再者，央企的影響力還來自地方政府的支持，地方政府越來越傾向于在產業政策制定時尋求利益，那么通過與央企的合作不失為一個好途徑，既可以利用央企的政治影響，也可以利用央企的資金實現對本地的產業支持。當然，一些規模較小的央企希望借助更多地方資源來盡快擴張規模，以上種種最終導致政策制定者在不斷強化產業政策的同時也采取了不斷強化國有企業壟斷地位的舉措。

三、我國稀土產業發展困境及政策演進

1．我國稀土產業發展困境

我國稀土礦的開采始于20世紀50年代，70年代末，中國稀土產量僅為1000多噸，經過三十年發展，稀土產業取得較大發展，目前全球約95%的稀土產品由我國生產供應。稀土產業快速發展的背后出現了系列問題:一是稀土資源過度開發。保有儲量及保障年限不斷下降，主要礦區資源加速衰減，不少礦山資源枯竭。二是產業結構不合理。低端產品過剩，高端產品匱乏，而且產業集中度低，缺少具有核心競爭力的大型企業。三是價格波動性大。稀土價格周期性波動十分大，缺乏國際市場定價權。四是生態環境破壞嚴重。縱觀稀土產業發展，可以看出其產業問題在我國具有很強的典型性，鋼鐵、煤炭、多晶硅等產業均有如此問題。

2．我國稀土產業政策演進

針對稀土產業系列問題，我國不斷出臺相關政策，尤其是2005年以后，對稀土開采、加工、出口、技術、環保等管控顯著強化。可以說，政策類型日益豐富，政策密度不斷提高。①杜鳳蓮、董競澤:《中國稀土產業政策及其對出口市場的影響》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》，2011年第11期。②杜鳳蓮、董競澤:《中國稀土產業政策及其對出口市場的影響》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》，2011年第11期。

(1)開采和生產雙限額。2006年我國實施稀土開采總量控制管理，2007年起開始對稀土生產實行指令性規劃。2008年發布《全國礦產資源規劃》(2008－2015年)，對稀土等保護性開采特定的礦種實行規劃調控、限制開采、嚴格準入和綜合利用。2009年，國家將保護性開采特定礦種的勘查、開采的登記、審批權限上收。2010年，中央收回了稀土探礦權、采礦權審批權限。2011年，國家統一調整了稀土礦原礦資源稅稅額標準。

(2)實行出口配額，出口退稅轉為征稅。2004年開始大幅消減出口配額。2006將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類等產品列入加工貿易禁止類商品目錄。2008年繼續調整涉及稀土產品的《加工貿易禁止類商品目錄》，并削減了稀土出口配額總量，下調幅度超過21%。2009年工信部的《稀土工業發展的專項規劃》更提出，2009－2015年每年出口稀土不超過3．5萬噸。與此同時，政府逐步從對稀土的出口退稅轉變為出口征稅。1985年開始實行稀土產品出口退稅政策。2004年1月1日起出口退稅從13%調整為零，將稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機或有機化合物出口退稅率由17%、13%調整為5%。2005年5月起取消稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產品的出口退稅。2007年6月起對稀土產品加征10%出口關稅。2008年調高對中、重稀土的出口關稅稅率，2011年繼續提高稀土產品的出口關稅。

(3)加快行業兼并，扶持大企業:2002年，國家經貿委下發了《關于組建全國性稀土企業集團有關問題的通知》，對組建稀土企業集團的原則、在全國按地域分類別組建南北兩大稀土集團等有關事項提出了具體意見。2003年，國家發改委設立稀土辦公室，加強對稀土工業的行業管理和宏觀調控。2008年公布11項稀土行業標準。2010年，稀土行業首次列入國務院實施兼并重組的重點行業;2012年7月，《稀土行業準入條件》明確稀土相關企業生產規模①混合型稀土礦山企業生產規模應不低于20000噸/年(以氧化物計，下同);氟碳鈰礦山企業生產規模應不低于5000噸/年;離子型稀土礦山企業生產規模應不低于500噸/年。禁止開采單一獨居石礦。使用混合型稀土礦的獨立冶煉分離企業生產規模應不低于8000噸/年;使用氟碳鈰礦的獨立冶煉分離企業生產規模應不低于5000噸/年;使用離子型稀土礦的獨立冶煉分離企業生產規模應不低于3000噸/年。稀土金屬冶煉企業生產規模應不低于2000噸/年(實物量)。。

(4)提高深加工能力、加強環保要求:稀土產品深加工能力不足一直是阻礙我國稀土行業健康可持續發展的重要問題。2011年，環境保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，2012年《稀土行業準入條件》又對對稀土開采、冶煉分離企業的生產規模和設備、環境保護、生產技術經濟指標、資源和能源消耗指標提出了更高的要求，比如混合型稀土礦、氟碳鈰礦開發應建有完備的三廢處理設施，專門的廢石場和尾礦庫，稀土冶煉分離項目不得采用氨皂化等國家禁止使用的落后生產工藝等。

四、我國稀土政策強化的內在機理

1．我國稀土政策的選擇性特征

自2006年起，國土資源部依據全國稀土儲量及合法礦山的開采量，制定并下達稀土開采總量控制指標;工信部從2007年起，根據稀土市場需求也將稀土礦產品和冶煉分離產品生產納入指令性計劃管理。稀土出口配額和出口關稅等由商務部和稅務總局確定;由環境保護部決定稀土企業的污染物排放標準。多部門的參與使得產業內資源分配的機制發生了變化，政府及官員替代企業及企業主成為決策者。而且在這個過程中，出現了較為明顯的利益分化。稀土產業鏈由稀土資源開發、稀土冶煉加工、稀土應用等環節構成，原料、分離產品、新材料、器件價值比例約為1:10:100:1000，意味著越到下游，產業附加值越高，技術門檻也越高。現有產業主要以配額方式控制上游、中游產業鏈，不僅規定開采、生產、出口的指標，而且限定了參與的企業，這樣一來進入名單獲得配額的企業就能獲得收益，未能獲得配額的企業就無法進行運作，甚至于下游掌握關鍵技術的企業會由于上游指標控制而需要承擔原材料的高成本。

2．稀土政策內在缺陷和利益主體目標沖突

(1)稀土產業政策內在缺陷。在現有政策中，出口配額是最為連續的產業政策，其目的在于控制出口，達到保護戰略資源的目的，但是現有產業政策在配額確定方式、配額分類、配額分配對象等方面都存在嚴重缺陷。一是在配額確定方式上，每年企業能所獲出口配額的指標取決于前3年稀土的出口數量和出口金額，其中出口數額這一指標較為穩定，這樣，企業能從配額總數中獲取的出口權重，主要就取決于出口金額，而出口金額又取決于出口的稀土品種，越貴重的稀土資源出口金額越高，導致一些稀缺類的稀土資源加速外流。這一點可從近年來的輕重稀土開采量對比中窺見一斑。②2007年－2009年，輕稀土開采總量分別為7．82、7．85、7．23萬噸，實際開采量為7．58、8．85和9．67萬噸。中重稀土開采總量分別為0．882、0．912、1．002 萬噸，實際開采量為4．5、3．6、3．27 萬噸，差距達3 倍之大。二是在配額分類上，2011年之前稀土出口配額簡單分為氧化物、鹽類和金屬三類，對稀土的17種元素采用同一個配額標準，并且未有考慮稀土鐵合金在出口配額中的比例，造成許多高科技含量、高附加值的稀土冶煉加工產品被當作原礦資源而被限制出口，而稀土鐵合金則不受配額限制變相實現大量出口。③以贛州虔東稀土集團股份有限公司為例，該公司2011年第一批稀土出口配額為329噸，較去年大幅減少207噸。今年一季度，該公司出口稀土167．8噸，減少25．8%，其中釹出口由去年同期的50噸降為零;而同期出口釹鐵硼合金677．1噸，激增2．7倍，同時出口稀土元素總含量在10%以上的其他鐵合金的量也達到35．5噸，上述兩項商品的出口市場與去年同期釹的輸出地基本一致，均為歐盟和日本。資源來源:http://61．233．14．182:8088/Include/ShowNews．asp?text_id=n0327344000011000023．自2011年5月20日起，國家開始將稀土鐵合金納入稀土出口配額許可證管理，并在2012年實行輕重稀土出口配額區分，但是仍然是粗放式的，無法體現不同稀土元素之間的差異性。三是在配額分配對象上，存在貿易公司出口配額占優傾向，不少生產企業從貿易企業手中購買配額，使得生產成本大幅上升。與出口配額政策一樣，指令性開采指標和生產計劃的制定也存在一定缺陷，對市場真實狀況調研的滯后性以及計劃制定的主觀性使得計劃常常不符合市場需求狀況和產業發展前景。

(2)利益沖突充分體現在中央政府和地方政府之間，央企和地方企業之間。首先，就中央政府而言希望控制稀土的產能過剩而傾向于將礦權和礦產資源回收進行集中分配，但是就很多地方政府而言，礦產資源是地方收入重要來源，稀土開采和冶煉分離企業的興起帶動了地方經濟的發展，大大增加了地方財政收入，一旦國家將礦權拿走，對地方產業沒有好處，更為重要的，大型央企不僅控制礦產資源，而且更傾向于在當地建立起整個產業鏈，這樣與原有產業鏈無疑是一個競爭關系，導致地方企業抵觸情緒強烈。我國稀土產業分布呈現“北輕南重”的格局，輕稀土礦主要分布在內蒙古包頭等北方地區和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區，其中南方稀土分散涉及眾多行政區域，各地基于自身利益與中央政府難以達成共識，使得行業整合工作頻頻受阻。

3．稀土企業和地方政府應對策路

根據前文所言，企業和地方政府在面對特定產業政策時存在嚴格執行，談判游說以及選擇性執行三種方式，在產業政策帶來明顯利益沖突時，嚴格執行并不現實，故此后兩種方式成為不少利益主體的應對策略，而產業政策內在缺陷也為此提供了可能性(表2)。

(1)非法采礦和走私日益嚴峻。盡管政府每年出臺生產性計劃和出口配額，但是因配額制度引發國內外市場的巨大價差促企業非法采礦、走私或者變相走私，且越演越烈。如圖2和3所示，從2007年到2010年，無論是稀土礦開采量還是稀土冶煉分離產品均大幅突破計劃指標，其中冶煉分離產品實際產量高于計劃產量的比例逐年遞增，分別為6.13%、13．24%、15．01%、38．25%，表明指令性計劃并未有效發揮調控作用。

這一現象同樣體現出口配額上，2006年至2008年，國外海關統計的從中國進口稀土量，比中國海關統計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1．2倍。海關數據顯示，2011年中國稀土出口配額是2．4萬噸稀土氧化物，折合實物量是大約3萬噸，但去年的實際出口是1．86萬噸的實物量，稀土配額有40%沒有使用。這意味著，如果按照國外海關的統計，從中國進口的稀土總量達到了4．092萬噸，通過走私出去的稀土量超過了2萬噸。①資料來源:2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書。外資企業紛紛在內蒙古等稀土產地設廠，購進原材料做簡單加工后再出口，繞過中國政府出口配額的限制。

(2)對政策的預判產生新的市場過程并帶來稀土價格的劇烈波動。從2003年開始一系列產業政策的出臺反應了對國家對稀土產業的重視，然而過度頻繁的調整政策卻未考慮到產業自身的承受能力，導致了不必要的新市場過程。政策的利好預期使得大批游資進入產業鏈炒作稀土價格，上游原材料企業也以儲備為由進行囤貨，一時間整個稀土市場成了投機的天堂，最終導致價格上漲區間超過了稀土本身價值的合理區間和隨后泡沫破裂時的暴跌。原材料價格的暴漲暴跌嚴重干擾了市場秩序，使得整個稀土產業鏈劇烈動蕩，尤其對下游應用企業造成極大傷害，整個行業在“過冷”與“過熱”之間的劇烈波動。下圖4為我國稀土從1986－2010年間的價格變化，可以看出近幾年來稀土價格變化的幅度在大幅增加，2011年上升至最高點后，稀土價格又在2012年出現大幅下降，2012年稀土全年均價同比下跌幅度達40%左右。

圖4 1985－2011年我國稀土價格分布

(3)地方政府主導下地方企業擴大生產能力以增加談判力度。地方政府出于自身利益考慮一方面在政策執行中有所選擇，對政策的實施和監控力度不足，造成地方非法開采、許可證非法轉讓以及環境污染等現象泛濫，另一方面積極推進地方企業的重組實現與中央企業的抗衡，抓住資源開采權，用“統一分配”的模式引進下游企業，打造產業鏈，以增加談判能力的方式影響中央政策取向。2011年《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》提出“用1－2年時間南方離子型稀土行業排名前三位的企業集團產業集中度達到80%以上”的計劃，面對這一政策，地方政府紛紛加快速度組建本省稀土整合平臺以避免被整合。廣東省提出由省稀土產業集團完成對省內現有稀土采選、冶煉分離企業的整合，2013年底成為國家重點發展的大型稀土企業集團。福建省提出2012－2015年間培育1個產值超過200億元，具有國際競爭力的稀土龍頭企業，1個國家級稀土產業園，到2015年稀土產業產值達400億以上，廈門鎢業是整個福建稀土整合力量的主導企業。同樣在湖南、江西、廣西等地政府也都是按照這一思路不斷擴充企業產能。面對地方政府和地方企業的布局，以五礦和中鋁為代表的央企也在地方積極爭取資源，在江西、四川等傳統資源地區的利益博弈中受挫后，這些央企在一些剛起步的地區取得了進展，比如五礦集團先后與廣東、湖北、廣西等地企業合作，而這些地區礦業權并不多恰恰希望借助央企的實力實現本地生產能力的整合與擴展。

表2 稀土產業政策強化機理的內在分析

五、結論與建議

在產業政策有效性面臨諸多非議的背景下，選擇性產業政策近年來卻被我國政府頻繁使用。本研究關注于這一現象，嘗試解釋產業政策不斷被強化的內在機制。實際上，產業政策強化、失效再強化的問題不僅僅在稀土產業發生，鋼鐵、煤炭、多晶硅等行業也是上演著同樣的情景。本研究認為這一現象是選擇性政策所帶來的必然結果，選擇性政策所存在的內在缺陷以及所帶來的利益沖突使得政策執行者傾向于游說或者選擇性執行，但中央出于產業發展的考慮以及政策制定個體“管制偏好”的存在會使得產業政策出現兩種情況:一是傾向于選擇可觀察執行結果的各類短期政策，比如生產性指標等等，增加對地方政府和企業違規行為的可控性，卻往往缺乏對提高產業核心競爭力的支撐政策;二是傾向于地方政府依賴私底談判而非公開的政策文本來獲得突破的空間，故而政策文本盡管十分細致但實際上已經為各方談判的結果。在這一情景下，產業政策往往治標不治本，而產業發展也越來越遠離競爭和政策管制的初衷，而這又為再一輪產業政策的啟動提供了“理由”。基于這一認識，本研究提出以下幾方面的思考和建議:

首先，產業政策過多過濫的問題應當引起高度重視。選擇性產業政策遵循“預測、計劃、制定具體實施措施”的固有制定模式，即政策制定者對市場需求規模、產品需求結構及其變化的判斷和預測，并根據預測制定相應具體的發展規劃和實施措施，對投資規模、投資流向和投資步調進行管制和調控，由于政策執行者不可能獲取和整合規制所需的信息和知識，也就不可能對市場運行進行準確的市場預測和制定合意的管制政策，這是選擇產業政策的內在缺陷所在，盡管伴隨著管理時間的增加，政策制定者能夠通過學習加強對產業發展的理解而改進資源分配規則，但終究是無法實現其完備性的。也就是說在利用選擇性產業政策過程中，試圖解決其內在缺陷是不可能的。以市場失靈為理由進行產業的宏觀調控則反而會因為產業政策的內在缺陷而陷入新的困境。特別是，對產業政策的這種依賴性不僅僅體現在政策制定者身上，政策的執行者也存在強大的依賴性心理，多次反復的適應與預判讓企業將產品價格和利潤簡單的依附于國內政策，已而不再將提高核心競爭力作為主要目標，使得產業發展無從談起。

其次，多方主體之間的利益協調問題應成為產業整合的關鍵。產業政策讓在一些人受益的同時，另外一些人受到損害，在某些情況下，如果能給受損者以補償，就有可能減弱或消除阻力，但在更多的情形下，這種補償是難以成行，所以當經濟主體察覺時，產業政策實施就不可避免地要碰到較強的阻力。①江小涓:《中國推行產業政策中的公共選擇問題》，《經濟研究》，1993年第6期。改革開放以來，中央政府試圖以放權方式盤活企業活力，調整國家和企業之間的關系，然而實際機制的運行卻造成了地方政府的空前活躍，地方企業的自主權很大程度上受限于地方政府，②王滬寧、陳明明:《調整中的中央與地方關系:政治資源的開發與維護》，《探索與爭鳴》，1995年第3期。造成宏觀調控中前所未有的復雜博弈。地方政府很多的不當干預使產業政策一再失效，然而這并非地方政府的全部責任所在，國家政策制定者的管制偏好以及部分個體對“租金”的創造和索求也加劇這一混亂局面。針對這一現象，我們認為利用產業政策過程中應當注意對利益沖突的有效協調，不能將淘汰落后企業的包袱全部給予地方政府而激化矛盾，也必須高度關注因地方政府集體游說及政策制定者管制偏好而帶來大量的腐敗現象，更為重要的是改革財稅體制和以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制，形成健全、高效的政治調控體系，降低地方政府不當干預企業投資的強烈動機，回歸企業自主決策的權利。對于出現的過于重視地方利益，漠視甚至損害全國利益，甚至分裂，地方利益與國家利益，地方利益之間(如跨流域環境保護和生態建設)嚴重沖突等情況，應通過自上而下的制度設計(如財稅手段、法律手段)等方式予以防止。

最后，應以戰略性視角關注產業發展的核心能力。產業發展是個系統性工程，涉及方方面面面，一些關鍵性產業的發展、更替甚至能帶來整個社會的大變革。當政府以強勢角色介入這個過程時，需要的是一種戰略性眼光，能夠通盤考慮該產業在國家未來發展中的戰略定位以及產業發展所需的核心能力。然而，這種思考在我國現階段所出臺的產業政策中鮮有體現。就稀土產業而言，大多產業政策集中于產量、市場價格、組織規模等方面，反而技術政策上顯得較為滯后，一是無論產量、市場價格、組織規模都是可觀察結果的、甚至能夠立竿見影的政策，利于政策制定者監督政策執行效果，而技術發展卻是長時間且難以判斷的。二是政策制定者對產業發展核心能力認識存在理解的偏差，比如將技術能力和創新意愿的不足歸結于企業規模過小，路風和封凱棟指出這實際上是政府部門為政策失誤和被扶持大企業的無能編造規模神話。③路風、封凱棟:《發展我國自主知識產權汽車工業的政策選擇》，北京大學出版社2005年版。由于缺乏戰略性考慮，政府僅能關注于產業發展的中微觀層面，并試圖用選擇性政策替代了企業的自主決策權，從原本的競爭秩序維護者轉變為經濟活動的干預者④馮曉琦、萬軍:《從產業政策到競爭政策》，《南開經濟研究》，2005年第5期。，造成產業發展的更大混亂。故此，政府應更替現有的產業發展理念，以戰略性視角關注整個產業發展，而將微觀層面決策交由市場和企業主體，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。