建立統一司法鑒定體制 加強其他類別鑒定管理——以建設工程司法鑒定為例

周柯生，毛玲英，李潔芳，許志軍，張小玲，周子義，任麗麗

（1.浙江省衢州康平建筑工程司法鑒定事務所，浙江 衢州324002；2.中共浙江省江山市委黨校，浙江 江山 324100；3.中共浙江省衢州市委黨校，浙江 衢州324002；4.浙江衢州市司法局司法鑒定管理處，浙江 衢州324002；5.浙江青風律師事務所，浙江 衢州324000）

1 建立統一司法鑒定體制的必要性

1.1 中央提出司法鑒定體制改革的目標

為從體制上解決司法鑒定存在的問題，1998年國務院賦予司法部“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職能（國辦發〔1998〕90號文）。國務院的授權正式拉開了司法鑒定體制改革的序幕。司法部為規范面向社會服務司法鑒定工作，相繼出臺了《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人管理辦法》、《司鑒定執業分類規定（試行）》、《司法鑒定程序通則（試行）》、《司法鑒定許可證管理規定》等一系列規章制度。各省、市、自治區根據自身實際，紛紛對司法鑒定體制進行改革，核準了一批面向社會服務的司法鑒定機構，將社會對司法鑒定的關注度推到了一個空前的程度。

黨的十六大報告明確提出要推進司法體制改革，建立統一的司法鑒定管理制度，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離，這是司法鑒定立法的基本出發點和根本方向。2004年底，中共中央轉發的《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》（中發［2004］21號），明確了建立統一的司法鑒定管理體制的改革目標和任務。

1.2 建立統一司法鑒定管理體制的法律依據

從解決司法鑒定管理工作中存在的問題出發，從完善和統一我國司法鑒定制度的大局考慮，2005年2月全國人大常委會頒布了《關于司法鑒定管理問題的決定》。

《決定》是由全國人大常委會根據立法程序，經過三次審議后表決通過的。根據《立法法》的有關規定，它與其他法律具有同等的法律效力。

《決定》從管理立法的角度，比較全面地規范了司法鑒定業務管理范圍、管理主體、各類司法鑒定機構與司法鑒定人的管理，以及訴訟主體、鑒定主體在司法鑒定活動中若干行為的管理。它簡明扼要地調整了誰管理、管理誰、怎樣管理的一些主要法律問題，是我國司法鑒定立法的里程碑，是司法鑒定法治化的新起點，是建立司法鑒定統一體制的治本之舉。

1.3 建立統一司法鑒定管理體制的作用

建立統一的司法鑒定管理體制后，可以對司法鑒定機構的資質管理、司法鑒定的質量監控、司法鑒定人的誠信評價以及司法鑒定人職業道德和執業紀律進行統一管理。只有這樣，才能實現司法鑒定活動的規范化、標準化保障可靠度，才能有利于發揮司法鑒定應有的作用，才能夠優化資源配置，實現社會資源共享，才能尊重科學規律、保證鑒定質量，滿足訴訟的需要，維護當事人的訴訟權利，從而最終實現司法公正與效率。

2 當前建立統一司法鑒定體制存在的問題

2.1 重刑輕民

《決定》在司法鑒定的具體事項上僅規定了“三大類”，其范圍主要側重于適應刑事訴訟活動的需要。《決定》第二條第一款第四項對其他類鑒定（主要適用于民事訴訟）的具體事項未作明確規定，而要司法部商“兩高”去確定。司法部在七年多的時間里，就其他類的具體鑒定事項實行統一的登記管理，多次商最高人民法院，但由于法院系統對《決定》第二條第一款第四項的片面理解一直商而未決。由于法院系統對《決定》中關于其他類別鑒定事項認識和理解存在不一致的地方，影響了司法鑒定制度改革的進程，尤其是統一司法鑒定管理體制的形成。以致一些地方法院堅持認為，其他類的司法鑒定機構和司法鑒定人還是由法院系統來管理，在《決定》實施七年多來，還堅持建立法院系統鑒定人名冊，并規定即便是雙方當事人協商選擇鑒定機構，也只能在法院的名冊中選擇。這嚴重遏止了建立統一的司法鑒定管理制度的進程，影響了《決定》立法目的實現，影響了司法公正。

2.2 職權部門對《決定》理解的差異

現實中這些認識與理解上的不一致，有些是源于《決定》對一些問題規定得過于原則，出現理解上的分歧；有些是基于部門利益和職權考慮，在理解上出現偏差；還有些是因相關制度和機制的不配套，給實際執行帶來了一些誤解。以至于全國人大代表與政協委員在兩會上多次提案要求將當前訴訟急需的其他類司法鑒定事項盡快納入司法行政機關登記管理。否則，必然會加劇體制結構上的非均衡性，造成司法鑒定體制秩序的混亂，影響統一司法鑒定管理體制的建設與完善，制約相關司法制度尤其是訴訟制度的改革。

2.3 司法鑒定管理權力配置失調

由于司法鑒定制度改革在其他類領域遲遲沒有展開，相對實踐出現了滯后的問題。這些體制上的不協調，不僅會影響司法鑒定整體制度改革速度，還可能因制度之間的不協調產生一些不應有的混亂。司法權與行政權的配置還沒有實現科學化、合理化，尤其是在管理司法鑒定上，權力配置存在嚴重的失范與失調。如，對于涉及司法鑒定問題的司法權與行政權雖被法律明確了邊界，但因權力的擴展而不再清晰；在有些領域中的界限因解釋、規定等問題仍存在模糊不清，造成權力行使上的越位現象屢禁不止。又如，《決定》規定的“商”“兩高”機制之失效與訴訟需求之間形成明顯反差，直接導致法院系統建立“冊中冊”、“冊外冊”和利用審判權、采信權壟斷鑒定委托。這一方面影響了司法權的中立性與權威性，造成了司法鑒定管理的混亂；另一方面也因權力邊界不清導致對司法鑒定重復性管理。這些因權力培植不科學引起的新問題，不僅浪費了管理的資源，延緩了統一司法鑒定管理體制形成的速度以及影響了深化司法鑒定制度改革的進度，在實踐中也使得當事人面對不合理的權力配置而無所適從，并限制和損害了鑒定人的執業權利。在有的地方因此引發了訴訟環節的違法亂紀以及腐敗犯罪，致使其所在的高級人民法院不得不額外承擔因鑒定腐敗造成的責任。

3 其他類別鑒定在構建和諧社會中的重要作用

3.1 平息事端、化解矛盾

當今，我國正處于經濟社會轉型時期，各種利益主體和社會結構正發生重大調整和深刻變化。人們在生存競爭、謀求自己利益最大化的同時，總是難免發生種種沖突與紛爭。在這個背景下，社會矛盾糾紛不斷增多，糾紛主體、內容和表現形式也日趨多樣化、綜合化（并不僅僅局限于傳統的“三大類”司法鑒定），社會矛盾中面對的各種法律問題、法律關系不僅數量劇增而且所涉內容日益專業化和復雜化。這些矛盾糾紛處理不及時、不妥當很容易激化成群體性事件或刑事案件，影響社會的和諧穩定。因此，在構建和諧社會的進程中，把各類社會問題納入到法治的解決軌道，進而通過發揮和依靠司法鑒定制度的作用，公正客觀和有效地解決各種訴訟糾紛以及非訴性的民間糾紛，化解各類社會矛盾，顯得尤其重要。

3.2 維護社會秩序，實現安定團結

其他類別的司法鑒定在構建和諧社會中的作用是不可替代的，也是必不可少的。其在化解矛盾平息事端、解決民生問題、服務經濟社會發展中的職能作用日益凸顯。司法鑒定因其自身的性質和功能，在證據體系中具有特殊的地位和作用，不僅在訴訟活動中對于查明案件事實、正確適用法律、保障訴訟活動依法順利進行，具有重要作用，而且在非訴訟活動中，為及時有效地解決各種社會糾紛和化解各類矛盾，對相關專門性問題進行鑒別、審查和判斷，同樣也發揮了技術保障和技術服務的積極作用。司法鑒定活動利用自身特殊職能對事實認定作出科學的結論，增加了當事人及社會公眾對于鑒定結果的接受性，具有無法替代的社會公信力。從某種意義上講，可使政治問題法律化，法律問題技術化。這對于維護社會秩序，實現安定團結，構建和諧社會具有重要的意義。

3.3 維護司法公正案例簡析

為深入了解司法鑒定在化解社會矛盾、維護司法公正、促進和諧社會建設中的重要作用，課題組到有關司法機關、相關單位及村鎮就此進行了專題調研。調研側重對建設工程各種糾紛的司法鑒定進行了問卷調查和深入訪談。根據本次調研的部分案例及相關情況，對司法鑒定工作的特殊社會作用作了一些梳理：

3.3.1 建房戶的損失誰承當司法鑒定明是非

經有關部門批準，某市某鎮二十多戶村民自建住宅。在施工過程中，到鄉鎮個體工商戶處購買了由本地某水泥廠生產的R32.5普通硅酸鹽水泥。使用后發現，凡使用同一批次的R32.5普通硅酸鹽水泥的混凝土構件均達不到預期強度。這在所有涉及水泥問題的二十多戶建房中引發了恐慌，擔心因為水泥質量問題會導致房屋結構的安全隱患。

問題的癥結到底是什么？房主、施工人員、水泥經銷商、水泥廠家誰應對此負責？人們的疑問、擔憂及由此產生的爭論吵鬧上訪及其它的種種過激行為頻頻發生，鬧得沸沸揚揚。相關部門進行多次調解也無濟于事，影響了村里的正常生產生活秩序。建房戶們都想能為自己討一個公道，其中的六家農戶多次找該水泥廠交涉、并向消協及市質量技術監督局投訴，均未得到有效的處理。之后，建房戶又找銷售水泥的工商戶處論理，但雙方各不相讓，矛盾步步升級，武力沖突一觸即發，后果嚴重。

該事態發生后，村鎮干部在全面了解事件前因后果的基礎上，為防止矛盾激化，及時咨詢了相關專家，并與質檢、建設等有關部門取得聯系，探討解決此類民生問題的有效辦法。繼而針對各方爭議的關鍵疑難問題，建議建房受損戶委托專業的司法鑒定機構進行鑒定，通過法律和專業技術途徑來解決這一尖銳的矛盾爭端。

司法鑒定機構接受建房戶的委托后，依有關規定和程序，實施了對這一項目的鑒定。司法鑒定人通過現場勘驗、取樣檢測及技術分析，最后出具了一份解說詳盡的司法鑒定意見：受鑒的該批R32.5普通硅酸鹽水泥及水泥包裝袋均不合格，受鑒項目使用的R32.5普通硅酸鹽水泥的混凝土構件存在較大的安全隱患，需采取相應的措施。

《司法鑒定意見書》中真實的現狀描述、準確細致的專業技術分析，對專業性問題的頗有說服力的鑒別和判斷，讓建房戶們清楚地了解了自家所建房屋建筑質量問題的癥結所在，了解了采取相應的措施，也看到了挽回損失，維護權益的希望。2009年3月，建房戶們向某市人民法院提起民事訴訟，訴請法院判決某水泥廠賠償建房戶使用不合格的R32.5普通硅酸鹽水泥造成的損失。2009年8月初，某市人民法院對此案作出了公正的判決，法院支持了建房戶的訴訟請求。2009年10月底，二審法院也采信了司法鑒定意見。專業的鑒定結果明確，應承擔責任的主體也很清楚，建房戶們損失應得到合法的賠償。

重視民生問題，維護群眾利益，是落實科學發展觀的核心內容。本案例中鄉鎮建房戶水泥質量糾紛難題處理的成功之處，在于面對紛爭，村鎮干部在深入剖析這一較大民生問題的過程中，抓住了解決矛盾沖突的關鍵點，采用了建設工程司法鑒定法律服務這一科學有效手段，取得了無可辯駁的科學結論所具有的無法替代的社會公信力的作用。

3.3.2 一份鑒定書，水庫移民安置戶打消了心中的憂慮

浙江省重點工程某水庫的移民安置小區，用地面積500余畝，安置水庫移民1 262戶，人口3 600人，總建筑面積31萬平方米，是浙西最大的農民居住小區。主體工程于2005年9月動工，2007年完工。施工過程中，個別房屋底層客廳與廚房隔墻出現有斜裂縫，二層結構樓面出現有裂縫的現象。

一些移民安置戶因此就認為政府建設的安置房有嚴重的質量問題，入住即面臨安全隱患，因而拒絕搬遷。而政府一方為加快水庫的建設進度急需移民安置戶配合及時搬遷，但又說服不了移民安置戶。雙方僵持不下，發生了糾紛，也影響了水庫的建設進度，這事在當地引起不小反響。

為了確定水庫移民安置小區房屋在合理使用年限內結構的安全性，當地政府委托某建設工程司法鑒定機構對水庫移民安置小區房屋進行質量鑒定。

針對水庫移民安置小區房屋的現澆樓板及墻體出現的裂縫，司法鑒定人通過現場勘驗、檢測，進行了一系列的建筑技術分析及科學求證，最后出具了司法鑒定意見。鑒定意見書認為，水庫移民安置小區房屋現澆樓板和墻體出現的裂縫是收縮性和溫度裂縫，由非荷載作用效應引起，不影響結構的極限承載能力，不致危及結構安全。但為了確保建筑工程的使用功能及耐久性，應按照有關國家標準規范進行修復處理。鑒定意見書中還提出了切實可行的修復方案。

正是這份司法鑒定意見，移民安置戶在技術層面上理解了水庫移民安置小區房屋出現的質量缺陷，打消了心中的憂慮。政府和移民安置戶之間的矛盾順利化解，后續的移民安置戶搬遷得以有序進行，也為水庫的建設爭取了時間。

3.3.3 鐵路施工、公路施工受阻 司法鑒定排障礙

（1）鐵路施工。某地鐵路江特大橋5號～18號橋墩打樁施工過程中，由于施工現場地質情況復雜及民房地基的土質問題，誘發引起沿線民房產生振動受損。又因沿線民房發生的受損問題沒有得到及時解決，引發群眾連續三年到省政府集體上訪，社會矛盾非常尖銳。為解決這一久拖未決的棘手問題，2008年6月當地政府委托某建設工程司法鑒定機構對受損民房的修復及造價進行鑒定。針對沿線民房因振動受損的實際情況，司法鑒定人進行了一系列的專業技術檢測和技術分析，司法鑒定人認為：打樁振動造成多層砌體房屋墻體的裂縫，是受到意外荷載作用的非受力裂縫，在意外荷載作用消失以后，其裂縫就可基本穩定而不再發作。但已發生的非受力裂縫一般不會閉合，成為殘余裂縫而留在建筑物結構上，造成不舒適感。根據《民用建筑可靠性鑒定標準》的相關規定，墻的最大裂縫寬度大于5mm，是不適于繼續承載的裂縫，而殘余裂縫的寬度只要在國家標準允許的范圍內，一般對建筑結構的承載力及耐久性并無大的影響，對其進行加固封閉處理就可以了。

又根據《建設工程質量管理條例》中對已有建筑物質量問題處理的相關條款，司法鑒定人作出了鑒定意見，并提出了修復方案確定了修復造價。司法鑒定結果送達后，司法鑒定人對專業性問題的頗有說服力的鑒別和判斷，得到雙方的認可。鐵路施工方主動承擔了責任，向受損戶進行了理賠并為對方解決了善后事宜，一起的重大糾紛事件因此得到了平息。

（2）公路施工。某省公路改建工程在進行路基壓實施工中，沿線九個村217戶民房產權人認為路基施工的壓路機產生的振動對其房屋造成了損害，群體上路阻止施工，其中有幾個農戶到市、省直至進京上訪多次，矛盾沖突異常激烈。為妥善處理這起農村群發事件，保障相關產權人的合法權益，需對這257戶民房是否因工程施工時壓路機振動影響而受損作出判定，由此，當地政府委托某建筑司法鑒定機構進行施工機械振動對房屋結構安全影響鑒定。鑒定人通過現場勘驗、檢測及技術分析，最后出具了鑒定意見：217戶民房所在地區內，地表淺部軟土層呈薄層狀，以素填土、耕植土為主，厚度0.2～2.00m，呈松散-中密狀，振動壓路機在工作時產生的表面波連續不斷地傳入土中并向四周發散，遇到地表界面的素填土、耕植土后迅速衰減，振動速度低于民房安全振動速度；路基邊設置的排水溝，對振動壓路機在工作時產生的振動波起到了有效的阻振和減振作用；司法鑒定人員在開始勘驗和檢查時，所記錄受鑒房屋的裂縫，在工程施工過程中進行跟蹤觀測、在施工結束后進行事后觀測和回訪并無發展和變化。由此得出鑒定意見：振動壓路機在工作時產生的表面波不會對相關民房造成結構破壞影響。而217戶民房原本存在的墻體裂縫和混凝土構件裂縫是由于各農戶房屋本身在結構布置、建筑材料、施工方法等方面存在一定的問題而造成的。

同時，當地政府從民生角度考慮，對司法鑒定機構發現的其中五戶在結構布置和施工工藝上存在嚴重不足，存在較大的安全隱患，由政府出資進行加固修復處理。從政府實實在在的惠民行政中，從司法鑒定客觀和科學的結論中，從鑒定人員的耐心解說中，鬧事農戶們明白了自家房屋建筑瑕疵產生的癥結所在，接受了鑒定意見，終止了各種過激行為，公路施工得以繼續進行，一場尖銳復雜農村社會紛爭終于得到圓滿解決。

課題組在專題調研中了解到，建設工程司法鑒定化解了許許多多的已經發生的種種社會矛盾。司法鑒定在為司法審判查清案件事實，準確適用法律，保障司法的公正與效率提供了有力的技術支持；并有效地維護了社會穩定，促進了和諧社會的進程。

4 省級司法行政部門應對其他類司法鑒定實行統一管理

4.1 其他類司法鑒定應納入統一管理之中

《決定》第二條第四款對其他類鑒定的具體事項未作明確規定，而要司法部商“兩高”未確定。這應建立在統一管理的前提下進行的，是為了完善統一管理、維護公平正義的立法意圖。雙方應站在國家利益的大局上來商哪些具體鑒定事項由司法行政部門實行登記管理，哪些工作需要司法行政部門協助“兩高”，還需建立或完善哪些工作機制，等等。商“兩高”的規定主要是考慮到司法鑒定是一項涉訟科學技術活動，而科學技術的發展永無止境，特別是隨著高新科技的廣泛運用，在我們生活工作的領域和訴訟實踐中，肯定還會出現一些法律無法預知的鑒定事項，如建設工程鑒定、司法會計鑒定、計算機技術鑒定、知識產權鑒定、產品質量鑒定、機動車輛鑒定、海洋事務鑒定、文物鑒定等等。這些司法鑒定早已超出了傳統的法醫類司法鑒定的業務范圍。所以，《決定》在這里作出了商“兩高”的靈活性規定，以便適時作出調整。但如果把這種尊重“兩高”的立法意圖理解為趨利的口子，就完全違背了立法的本意。《決定》對從事其他類司法鑒定業務的鑒定機構和鑒定人規定由司法行政主管部門實行統一登記和管理，這是《決定》賦予司法行政部門的法定職責，是十分明確的，不容置疑的。

4.2 建設工程司法鑒定社會需求大

隨著我國民主法治建設的推進和科技發展，人民群眾法律意識不斷增強，司法鑒定需求也日益增長，涉及的科學領域越來越廣泛，鑒定難度越來越大。司法鑒定的范圍早已突破了傳統的鑒定范圍，更不會僅僅局限于法醫類、物證類、聲像資料類。目前社會高度關注、人民群眾反映強烈、司法審判急需的其他類司法鑒定范圍主要有建設工程、司法會計、計算機技術、知識產權、產品質量、機動車輛、海洋事務、文物等。其他類司法鑒定，特別是建設工程司法鑒定在社會上和訴訟中有很大的需求。由司法部匯總的《國家司法鑒定人和司法鑒定機構名冊（2011版）》已編輯完成，并已分送全國各省、市。名冊包括了法醫類、物證類、聲像資料類的鑒定機構和鑒定人，也包括了其他類的鑒定機構和鑒定人。但有些省、市、區鑒定管理部門仍未把其他類鑒定機構和鑒定人編入名冊，例如浙江省司法廳審核登記的其他類鑒定機構和鑒定人均未被編入名冊，也未在浙江省司法廳網站上公告。因此，司法機關審理其他類案件時無法委托合法的鑒定機構，社會其他組織和當事人有鑒定需求，也找不到合法的鑒定機構和鑒定人，這種情況與浙江這樣一個經濟強省的社會經濟發展水平極不相稱。

5 結語

總體看來，其他類鑒定機構和鑒定人近年來承擔了相當數量的鑒定業務，根據自身的性質和特點，在訴訟中和對社會糾紛和矛盾中的專門性問題進行鑒別，檢驗和判定中，具有特殊的功能和作用，對平息化解社會矛盾、構建和諧社會起到至關重要的作用。

黨的十八大報告中指出：加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。司法鑒定管理既是加強和創新社會管理的重要內容，也是重要手段。加強和創新社會管理，既為充分發揮司法鑒定管理的職能作用提供了難得機遇，也對司法鑒定管理工作提出了新挑戰。司法行政部門要根據《決定》的規定，適應訴訟活動的實際需要，積極與有關部門溝通協調，及時將社會高度關注、人民群眾反映強烈、司法審判急需的有關其他類鑒定事項納入統一管理的范圍。

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[4]周柯生，毛玲英.搞好工程司法鑒定 平息化解社會矛盾[J].中國司法鑒定，2007，（2）：67-69.