“四不出村”：基于“楓橋經驗”的鄉村治理拓展與創新*
——以新戴家村“四不出村”工作法為分析個案

□裘斌，孫新強

（紹興文理學院，浙江 紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年紀念號

“四不出村”：基于“楓橋經驗”的鄉村治理拓展與創新*
——以新戴家村“四不出村”工作法為分析個案

□裘斌，孫新強

（紹興文理學院，浙江 紹興 312000）

上虞市新戴家村的社區組織從本村實際出發，于上世紀90年代逐漸創造了“四不出村”工作法，即群眾辦事不出村、矛盾調解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。創新了農村基層管理的理念，建構了農村基層自我管理和自我服務的新機制，拓展了村級組織的功能，實現了從管制型到服務型村民自治機制的轉換，成為各地農村基層管理變革的重要取向。

“四不出村”工作法；“楓橋經驗”；村民自治；社會管理創新；上虞市新戴家村

眾所周知，“楓橋經驗”是浙江省諸暨楓橋的干部群眾在1963年的社會主義教育運動中創造和總結出來的社會管理典型成果，在當時受到毛澤東的充分肯定，認為這是一項教育人和管理人的好經驗。1964年2月，全國公安第13次會議提出要在全國推廣“楓橋經驗”。于是，一場轟轟烈烈的學習和推廣“楓橋經驗”的熱潮在全國開展起來，“楓橋經驗”也成為全國社會治安和管理的一個典型。

1980年改革開放以來，村民自治作為一項中國特色的農村基層群眾自治制度，得到了農民群眾的廣泛認同，已經深深地扎根于中國農村。然而，應當理性地認識到，現階段中國農村的村民自治主要局限于村民的自我管理，忽視了村民的自我教育、自我服務，導致在鄉村治理中出現不少新的矛盾，從而影響到農村基層民眾對干部的信任和支持，也影響到村民自治的進一步落實和深化。隨著農村經濟社會的發展，如何從村民群眾的服務需求出發，積極探尋村民群眾自我服務的形式，建立鄉村干部和廣大群眾之間的和諧關系，有效化解農村基層的各種矛盾和糾紛，實現村民自治的拓展與創新，已經成為農村基層社區管理面臨的新課題。浙江省上虞市新戴家村在實踐中逐漸形成的“四不出村”工作法，便是當地干部和群眾基于“楓橋經驗”的鄉村治理拓展與創新，他們在汲取“楓橋經驗”的精髓“矛盾不上交”的基礎上，將“矛盾調解不出村、群眾辦事不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”作為鄉村社會管理的重要目標。本文在實證調研的基礎上，擬對“四不出村”工作法作一較為全面的個案分析。

一、“四不出村”工作法的緣起與發展

（一）“四不出村”工作法的緣起。“四不出村”工作法出自上虞新戴家村，是該村干部從本村實際出發，總結和反思村務管理工作經驗，主動探索和創新村民自治實現形式的結果。

新戴家村坐落于浙江省上虞市進港公路與越謝公路之間，區域面積3平方公里，耕地面積1528畝。全村534戶，1708人。在上世紀90年代的初、中期，因受鄉村傳統管理思維和慣性的影響，該村的村級領導班子因循著傳統的鄉村管理模式，將上級指派的收糧、征稅、計生、治安等任務作為重點工作，在村務管理中缺少服務理念和為民辦事的意識，導致村民群眾疏遠干部，消極應付村干部布置的任務，影響了村務工作的順利開展。面對這些新情況和新挑戰，長期擔任戴家村①黨支部書記的戴某帶領村班子成員深入調查，認真分析農村基層管理面臨的新問題，積極探索村民自治的新形式、新路子。調查中，他了解到農戶之所以對繳納提留統籌和各種稅費不積極，是因為繳了錢后，村里的服務沒有跟上去。在實踐中，村干部逐漸認識到村級組織不僅要搞好民主管理，而且更應該為村民做好社會服務。這直接關系到村民自治的順利運行，關系到政府下延到村的各項政務的落實。鑒于此，村干部們主動轉變農村工作理念，動腦筋、想辦法，改變管理方式，積極探索為村民服務的途徑和形式。力爭通過提升有效的服務，獲得廣大村民群眾對村級組織和村干部的廣泛認同，最終形成了“四不出村”工作法。

（二）“四不出村”工作法的演變過程。據調查，“四不出村”工作法的形成和發展經歷了三個階段。

1.萌芽與嘗試。1998年，面對村民群眾在稅費繳納等方面對村務管理工作的抵制，戴家村的村干部們開始嘗試通過便民服務拉近干部和百姓的距離。當時的情況是集體經濟收入無來源，環境臟亂差，公益事業無錢辦，干部怪群眾覺悟低，群眾怨干部光收費不辦事。村干部為向村民收取必須繳納的費用而疲于奔命，而且有時需要個人墊款才能把上繳費款湊齊。經過認真調查和深入反思后，村干部們主動向村民承諾：村民有什么事情跟村干部說，只要村干部能做到的，都會盡力去辦。于是，村民建房審批、辦營業執照、申請有線電視和電話安裝、辦摩托車駕駛證、辦身份證甚至家用電器維修，等等，村干部都視作自家的事積極去辦。通過為村民實實在在的服務，干群關系改善了不少。在工作中嘗到甜頭后，村干部們總結經驗，正式提出了“先服務、后收費”的村務管理理念。

2.總結與完善。如果說“先服務、后收費”理念的提出是新形勢下村干部管理理念的變革和管理工作的創新，那么“四不出村”工作法的正式提出則是當地政府及有關部門總結和提煉的結果。戴家村干部“先服務、后收費”、“將腳頭跑在前面”的做法在得到村民贊賞的同時，也引起了其所在的謝塘鎮乃至上級政府的關注。2001年11月，紹興市委副書記瞿素芬到上虞市調研農村基層黨建工作時，在上虞市市委書記姚作汀等當地干部和媒體的陪同下，到謝塘鎮戴家村實地考察該村村干部的工作方法和經驗，對村干部們為群眾開展的便民服務給予了充分肯定。不久，《紹興日報》記者將戴家村村干部的便民服務工作總結、提煉為“四不出村”工作法，即群眾辦事不出村、矛盾調解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。并以“‘四不出村’意味著什么——上虞戴家村轉變干部作風紀實”③為題在頭版頭條作了報道。同時，配發了題為“干部貼肉，群眾才會貼心”的評論。后來被稱為戴家村“四不出村”便民服務。

3.提升與推廣。“四不出村”工作法的創新和探索，順應了新世紀農村基層社區管理工作理念和工作方法轉換的客觀趨勢，因而得到了地方政府及有關部門的支持。不久，上虞市第一家村級公共服務中心在戴家村成立，戴家村也成為全市首批新農村建設示范村。2010年，隨著旨在加強基層黨組織執政能力建設和先進性建設的“創先爭優”活動的推進，7月8日，中共謝塘鎮委員會發布了“關于在全鎮推行‘四不出村’工作法為主要內容的服務型基層黨組織建設的實施意見”③，要求全鎮突出建設服務型基層黨組織，全面推行“群眾辦事不出村、矛盾調解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”為主要內容的“四不出村”工作法。文件對服務內容、服務方式、服務情況的檢查，以及干部服務工作的考核等做了具體規定，并采取一系列有力的措施，在全鎮各村推行“四不出村”工作法。隨后，上虞市委決定在全市范圍內全面推行“四不出村”工作法，并得到了浙江省和紹興市領導的充分肯定。2010年8月，在浙江省“創先爭優”活動推進會上，謝塘鎮黨委作為全省唯一的鄉鎮級基層代表，介紹了“四不出村”工作法的經驗。④

二、“四不出村”工作法的主要內容和運作方式

（一）“四不出村”工作法的主要內容。“四不出村”工作法以“便民、利民、富民、安民”為主旨，積極開展便民服務。

1.群眾辦事不出村。村民日常工作早出晚歸，故白天往往沒時間到鄉鎮或市相關部門辦理急需之事。于是，新戴家村的村干部就將為民辦事作為農村基層社區自我服務的突破口，由村干部接受村民委托代理相關事宜，讓村民群眾不必出村就能辦成諸多事務。謝塘鎮委在推廣新戴家村經驗時，把村干部為群眾代辦的具體事務做出了明確規定，主要有：代辦建房審批、計劃生育審批、身份證辦理、摩托車駕駛證辦理及年檢、個私企業證照辦理及年檢、有線電視和電話安裝申請、戶口遷移審批等代辦服務，以及水、電、路、廁等村級公共設施的建造、維修，以及農戶電話電視線路維修和殯葬等方面的聯系工作，計生服務，扶貧幫困服務，代寫文書、契約等服務，以方便群眾辦事，使群眾有更多的精力投入到生產發展中去。

案例：村民陳水興，1951年出生。在早年辦理戶籍登記時，由于不識字，其出生年份被誤登為1961年。2010年上半年，在辦理農村養老保險參保手續時才發現這一錯誤。一個數字之差使他的參保年齡推遲了十年，陳老漢一時不知所措。村干部得知后立即啟動便民服務，通過到公安機關核查、到市檔案中心查閱原始檔案，以及翻閱村里的原始資料，在短短二三天內幫陳老漢收集到了相關材料，證明其是1951年出生。在提交公安機關審查后，為他糾正了錯誤登記，順利辦好了養老參保手續。

2.矛盾調處不出村。民事調解是中國傳統的解決村民之間矛盾與糾紛的有效方法，但在改革以來的農村發展中被弱化。隨著經濟、社會的多元化，村民的利益來源和利益訴求多樣化、利益關系和利益矛盾復雜化，逐漸成為構建社會主義和諧農村的重大挑戰。于是，新戴家村將調處群眾矛盾糾紛、促進村民和諧共濟作為拓展村民自治，創新自我服務的一項重要工作。根據相關規定，家庭成員、鄰里鄉親、群眾之間在戀愛、家庭、撫（贍）養、繼承、債務、房屋、宅基地、交通等方面的糾紛，由村里負責調處，協商解決，以增進群眾之間的團結和睦。

3.信息咨詢不出村。隨著農村經濟社會的發展，村民群眾對生產、生活的信息需求日益增多。新戴家村的干部將為村民群眾提供各種信息咨詢作為便民服務的重要內容。他們提供的信息服務主要是充分利用村干部的社會關系資源和專業技能，為村民了解各種信息，提供各種咨詢，包括法律咨詢、政策咨詢、農技科技咨詢、市場信息咨詢、勞動力需求信息咨詢等。對于一些村干部難以答復的問題，及時與有關部門聯系，幫助做好答復工作。

4.致富求助不出村。新戴家村的村民從事二、三產業的較多，致使不少土地荒蕪。對此，村干部幫助村民將土地流轉好，既讓村民能安心上班，又保障了他們的收益。針對農民缺技術、缺資金的實際，村干部定期邀請農業科技人員等為農戶進行農技知識培訓指導，并提供優良品種引進、農產品促銷、生產資金貸款等服務，為農民致富發展提供各種力所能及的條件。同時，還通過各種渠道，介紹村民去相關企業上班掙錢；建造農貿市場，將攤位提供給村民經營。

案例：2008年初，村民戴光輝響應上級要求向村里提出開展土地合作經營的想法，希望村里幫助與一些閑置農田的村民商量實行土地流轉經營。經過村兩委研究，認為這不僅符合上級的政策要求，而且也有利于外出打工的村民安心上班。在吃透市里有關土地流轉的制度和激勵政策后，村干部們挨家挨戶地上門征求意見，宣傳政策和好處。由于土地流轉比較符合村莊的實際和農民的想法，短短時間內就流轉了250多畝土地。村里根據上級規定替雙方談好了利益分配，簽訂了流轉協議，又替戴光輝跑遍相關部門辦理手續，成立了農業合作社。合作社運作初期，針對資金、信息困難，村里又聯系市、鎮金融、農技等多個部門，給予農業貸款、農技幫助等許多支持。目前，戴光輝的農業合作社經營有序，年收益數十萬元，流轉土地的農民也得到了較好的利益回報。

（二）“四不出村”工作法的運行機制。為了將“四不出村”工作法落到實處，新戴家村逐漸建構了一套較切實有效的運作機制，并出臺了一系列的保障措施。一是建立輪流值班與全天候服務制度。新戴家村在村辦公樓設立專門的便民服務室，由村級班子成員輪流值班，確保有人在崗，負責村民接待、受理登記、協調處理等各類事項。值班時間以外，村干部也隨時隨地受理解決村民提出的事項、要求，實行全天候服務。二是實行免費全程代辦制。在證照代辦服務中，由村民申請，村干部統一受理、審核，對符合條件、資料齊全的，由村干部負責免費全程代辦。三是實行服務分類承辦制。對于村民委托辦理的事項，按照輕重緩急分別采取措施，能辦的立即辦；需要待以時日的，承諾時間辦；對事項復雜，辦理有一定難度的，想方設法疏通渠道辦；確實不能辦理的，向群眾說明原因，耐心細致做好解釋工作，做到“事事有答復，件件有著落”。四是建立督查考核制。村黨組織定期、不定期地對村級班子成員為民服務情況進行抽查督促，并列入村干部全年崗位目標承諾內容。每季度召開全村黨員和村民代表會議，對村級班子成員的服務情況進行述職評議，評議結果與村干部的報酬、獎金掛鉤，并作為年終評優評先的重要依據。

“四不出村”工作法在新戴家村已經歷了十多年的實踐。事實表明，這項農村基層自我服務產生了積極的社會效應。它便利了村民，得到了民眾的廣泛認同；它鍛煉了干部，提升了農村干部的管理素養和服務能力；它促進了村莊的發展和社區的和諧。

三、“四不出村”工作法對于鄉村治理的拓展和創新

（一）創新了農村基層管理的理念。長期以來，中國農村實行政經合一、高度集中的人民公社體制。處在國家行政系統末梢的農村基層社隊干部，在行政統攝型鄉村治理背景下逐漸形成了自上而下式的服從和等、靠、要的管理理念。推行村民自治制度以來，不少鄉村干部仍然習慣于傳統的工作方式，缺乏民主意識。國家在推行村民自治的過程中，也主要關注于村民自我管理的發展和完善，村民的自我服務客觀上受到了不應有的忽略，一定程度地制約了村民自治的拓展和干群關系的和諧。

2003年11月20日，中共中央政治局常委羅干在“紀念毛澤東同志批示‘楓橋經驗’40周年暨創新‘楓橋經驗’大會”上，充分肯定了新形勢下“楓橋經驗”的重要現實意義，認為它為深化新時期的社會治安管理提供了寶貴啟示。自從黨的十六大提出全面建設小康社會的重要目標以來，關于加強新農村建設的理論思考和實踐探索日益受到各個層面的關注。應該看到，當前的鄉村治理和建設在取得重要進展的同時，由于種種原因，農村基層也凸顯出不少新矛盾和新問題，這對村民自治的進一步推進形成嚴峻挑戰。因此，如何通過村民自治的拓展和創新來消解各種矛盾和問題，已成為有關部門和理論工作者必須思考的問題。

新戴家村以便民服務為核心的“四不出村”工作法，正是順應了農村發展的新要求，針對新形勢下農村基層管理面臨的新問題、新挑戰，主動轉變管理理念，從而形成了以服務為取向的農村基層管理新理念，增進了基層干部和群眾之間的和諧關系，有效化解了鄉村治理中出現的各種矛盾和問題，進一步詮釋了村民自治的精神。從某種意義上說，“四不出村”工作法的創新正是基于村莊管理精英對村民自治的反思和農村基層管理理念的轉換。

（二）創新了農村基層管理和服務的機制。“四不出村”工作法是當地農村基層干部從實際出發所做的一項創新。為有效落實“四不出村”的工作目標，新戴家村進行了一系列工作方式的創新，初步構建起一套獨特的農村基層社會管理與服務機制。

1.新戴家村將村民自治的工作重心逐步從管理轉向服務，搭建起多個便民服務的平臺。一是搭建自我服務平臺，建立了專門的便民服務辦公室，由村干部負責值班，接待委托服務事項的來訪村民。辦公室里一塊寫著“便民服務登機牌”的小黑板頗引人注目，上面分別列出了路燈電話、有線電視、自來水、農田照明四大類維修事項，每項中簡約地記下了村民們所反映的維修內容。二是構建遠教延伸平臺。在地方政府支持下，通過組建“遠教專家服務團”等舉措，積極為村民提供各類咨詢服務。

2.為了將便民服務落到實處，新戴家村建構了一套獨特的制度體系。建立了輪流值班和全天候服務制、全程代辦制、服務分類承辦制、督查考核制等，并在工作中加強了督查和考評，確保了“四不出村”工作法的順利實施。其中，輪流值班和全天候服務制為村民群眾和村干部之間的聯系提供了便利，全程代辦制和服務分類承辦制保證便民服務的質與量，督查考核制則對干部的服務態度、能力、績效提出了剛性要求。

（三）創新了農村基層組織的功能。所謂組織功能，是指一個組織建立起來后，在具體的運作中所具有的效能和作用。換言之，任何一個組織的建立，都具有一定的目的，都是為了達到一定的功效。作為農村基層的村級組織，在農村的政治穩定、經濟建設和社會發展中具有不可替代的功能。然而，隨著農村改革開放的深入和村民自治的推進，農村基層村級組織的功能客觀上呈現出拓展和創新的趨勢。

從一定意義上說，新戴家村的“四不出村”工作法是村級組織對自身功能的拓展和創新。其核心是實現從管理型村級組織到服務型村級組織的創造性轉換。換言之，“四不出村”工作法的推行，要求村級組織特別注重在農村基層社會管理中開展各項便民服務，而這一點，恰恰在原先的村民自治實踐中沒有受到村級組織足夠的關注。眾所周知，《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。然而，在村民自治實踐中，受長期以來行政管理思維的影響，不少村級組織仍然沿襲著傳統的鄉村管理模式，其功能主要局限于自我管理。一些村莊的村級組織甚至窮于應付上級指派的行政性任務，主要扮演“國家代理人”的角色。忽視了面向村民群眾的自我教育、自我服務。

新戴家村探索以自我服務為導向的“四不出村”工作法，在很大程度上實現了村級組織的功能轉換和拓展。該村村級組織及其領導人積極探索村民自治的新形式、新路子，將工作重心轉移到為村民群眾盡可能提供各種有效的服務，同時積極探索便民服務的途徑和形式，做好群眾的服務員，不僅受到該村廣大群眾的廣泛認同，而且得到了地方政府的充分肯定。

四、思考與討論

（一）服務型自治組織的培育是拓展村民自治的重要路徑。上世紀80年代以來，隨著政經合一的人民公社體制的消解，如何重建鄉村基層治理與建設秩序，促進農村經濟和社會發展，成為中央和地方不斷思考和探索的問題。在政治建設方面，黨和政府通過對由農民自發創造的村民委員會等自治組織的及時肯定與主動引導，在農村基層逐步實施和推進以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本原則的村民自治制度，力圖重建黨領導下的鄉村治理新秩序。在經濟建設方面，在農村全面實行家庭聯產承包經營制的基礎上，根據鄉村經濟與社會進一步發展的需要，為了提升農村資源的配置方式、農戶的經營水平和生產效益，國家注重引導村民群眾逐漸走市場化、合作經營之路，并取得了顯著績效。隨著中國現代化建設進入新的階段，以及農村經濟社會的迅速發展，如何進一步通過農村基層社區管理結構與機制的創新，促進鄉村和諧發展，是值得進一步思考的問題。

新戴家村的自我服務創新實踐表明：加強農村基層服務型自治組織建設是拓展村民自治組織功能，促進鄉村和諧發展的一種理性選擇。根據國家關于村民自治的法律與制度設計，所謂村民自治，就是讓村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村的物質文明、精神文明、政治文明與生態文明建設，而村民委員會則是村民自我管理、自我服務、自我教育的基層群眾性組織。可見，自我服務是村民自治的重要內容。然而，在行政慣性的影響下，政府推動村民自治的重心主要局限在自我管理方面，上級指派的收糧、征稅、計生、治安等任務也就成為村干部們日常的重點工作。隨著改革開放的深入，新形勢下農村社會的發展對提升村民自我服務提出了新的要求。在這樣的背景下，服務型自治組織的創新成為了應對日益增長的村民服務需求的一種理性選擇，成為拓展村民自治的重要路徑。

（二）農村基層自我服務的創新需要“草根化”。隨著改革開放的深入，原來均質同構性的農村社會日益為多樣化的村落發展態勢所代替。由于村治環境的不同、發展基礎的不同、建設取向的不同，客觀上要求各地農村在探索和創新村民自治實現形式時需要結合地方和村莊實際。新戴家村的創新實踐表明，村民自我服務特別需要草根化。地方政府不應追求村民自治中自我服務機制創新的統一化和整齊化，否則有可能導致創新的變味和失效。

新戴家村首創“四不出村”工作法正是基于其特殊的村情：村里農戶主要經營二、三產業。一部分搞建筑辦企業，一部分搞裝潢和經商，一部分在工廠里上班，還有一些老年村民則在村里搞來料加工，真正務農的幾乎沒有。由于村民現在大部分在村外，日出夜歸的占60～70%，所以村干部們提出的以方便群眾辦事為初衷的“四不出村”工作法客觀上迎合了村莊發展和村民服務的需要，得到了村民群眾的普遍歡迎。

在新戴家村取得成功之后，當地政府試圖將新戴家村的經驗簡單地復制到其他村莊，在總結新戴家村的成功經驗基礎上，進一步地加以提升和規范，并運用行政手段推廣到全鎮乃至全市。事實上，這種自上而下推廣政策使得“四不出村”工作的性質發生了根本性變化，即由原來村干部主動向村民群眾提供服務，變成為政府要求村干部向村民群眾提供服務。實踐已經表明，其進展和效果并非想像的那么理想。根本原因在于不同的村莊有不同的情況和條件，如果不加區別，用一個模式、一個標準硬搬，其效果必然是大打折扣。

我們認為，一方面，各地農村在加強服務型基層自治組織建設和機制創新時，應該以是否有利于村莊經濟和社會發展，是否有利于鄉風文明和村莊和諧，是否有利于村民自治的拓展和提升為衡量標準。至于具體的做法和措施，則應因地制宜，量力而行，充分尊重基層干部和村民群眾的意愿。另一方面，不管從理論層面上還是從實踐層面上來說，新戴家村的干部和群眾能夠結合本村實際情況，在農村基層社會管理方面作出可貴的探索，是值得充分肯定的。如果說“楓橋經驗”的精髓是“矛盾不上交、問題不出村”⑤，那么，新戴家村的“四不出村”工作法將“群眾辦事不出村、矛盾調解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村”作為鄉村社會管理的重要目標，實際上是在吸取“楓橋經驗”精髓的基礎上，在鄉村治理方面作出的重要拓展和創新。

注釋：

①據當地村干部介紹，村莊原名為戴家村，2006年4月，戴家村與紅聯村合并，改名為新戴家村。

②俞風、范文忠、陳榮力等：《“四不出村”意味著什么——上虞戴家村轉變干部作風紀實》，《紹興日報》2001年12月21日第1版。

③中共謝塘鎮委文件：《關于在全鎮推行‘四不出村’工作法為主要內容的服務型基層黨組織建設的實施意見》，謝鎮委（2010）第57號。

④鄭志勛、宋彥佩：《“四不出村”工作法讓群眾受惠》，《上虞日報》2010年8月7日第1版。

⑤俞紅霞：《“楓橋經驗”的形成和發展歷程》，《中共黨史資料》2006年第2期。

（責任編輯：尤煒祥）

C912.81

B

1674-3040（2013）03-0099-05

2013-05-08

裘斌，紹興文理學院法學院副教授；孫新強，紹興文理學院上虞分院副教授。

*此文系2012年度教育部人文社會科學研究項目“‘先富能人治村’對村民公共參與的影響及對策研究”（項目編號：12YJAZH105）之階段性研究成果，獲“楓橋經驗”與社會管理創新理論研討會優秀論文三等獎。