社會管理的效率原則
——“楓橋經驗”的經濟學視角

□姚先國

·毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年紀念號

社會管理的效率原則
——“楓橋經驗”的經濟學視角

□姚先國

一、社會管理的政治觀念與經濟觀念

政治觀念是目標導向，不計代價。

經濟觀念是效率導向。效率就是成本與收益，投入與產出，費用與效用的比較。“以最小的成本獲得最大的收益”是經濟學的精髓。

社會管理同樣耗費資源，經濟學原理同樣適用于社會管理。

不計成本的維穩不可持續。代價高昂的制度必將被取代。

我國轉型過程中的利益失衡是社會矛盾激化的重要誘因。以維穩為中心的社會管理加大了社會管理成本，為了支付這種管理成本，必然加大財稅征收力度。國家財政所得增長過快又會加劇社會利益沖突，從而又要加大維穩力度……由此可能導致社會管理的惡性循環。因此，降低社會管理成本是社會管理創新的當務之急。研討“楓橋經驗”應對此作出貢獻。

二、“楓橋經驗”的“神”與“形”

“楓橋經驗”本質上是一種有效率的基層社會管理模式。在其誕生之初，充分體現了其效率優勢，對四類分子“一個不殺，大部不抓”，依靠群眾，說服教育，減少了矛盾沖突。“捕人少，治安好”減少了社會成本，保障了社會安全。“低成本，好效果”是“楓橋經驗”的神韻和生命力。各種“工作法”只是手段，是外形。

值得注意的是，“楓橋經驗”在演化過程中，政治觀念在強化，經濟觀念在淡化。社會管理走向精細化、規范化的同時，組織快速膨脹，投入持續增加，維穩壓力日益增長，邊際成本不斷攀升。效率優勢正在下降。人們對“楓橋經驗”的理解越來越重“形”而走“神”。一旦“楓橋經驗”成為高成本維穩的典型，它將從高效率、可復制的社會管理范式，變為靠行政力量、財政開支維持的“盆景”，從而失去其示范意義。

三、社會矛盾的“源”與“流”

按照毛澤東《矛盾論》的觀點。矛盾是一切事物發展的動力。人類社會不可能沒有矛盾與沖突。但在不同國家、不同區域、不同時期，社會矛盾具有不同性質和特點，要作具體分析。

當前，我國基層社會的矛盾主要有以下幾類：一是個體差異引發的常規性矛盾，如家庭不和、鄰里糾紛；二是利益沖突引發的矛盾，如勞資矛盾、企業惡性競爭、征地拆遷、稅費征收等；三是社會流動引發的矛盾，如本地人與外地人、外來打工者不同族群的相互沖突等；四是不法分子犯罪行為引發的社會矛盾，如貪污腐化、搶劫盜竊、殺人越貨、恐怖活動等等。

對不同性質的矛盾應采取相應措施，在不同層面解決。“楓橋經驗”強調源頭治理、關口前移、防治結合、化解矛盾無疑是對的，但要清醒地認識到，矛盾的源頭并非都在基層，基層治理并非萬能。片面強調 “矛盾不上交”、“把一切矛盾消滅在萌芽狀態中”，這是不切實際的，硬要去做必然導致制度繁瑣，功能過剩，管理成本上升，治理效率下降。

四、社會管理的頂層設計與基層創新

我國經濟社會轉型時期之所以社會矛盾高發，一是因為經濟結構、社會結構急劇變動使各類社會主體難以適應；二是因為政治體制、社會管理體制變革滯后，尚未形成有效化解各類矛盾的體制機制。創新社會管理，應重在體制機制創新。

長期以來，我國體制改革遵循“摸著石頭過河”的原則，試點先行，探索前進。經過30多年的改革探索，已積累了豐富的經驗，現行體制的弊端與解決的思路基本成型，改革的頂層設計、系統推進已勢在必行。

“楓橋經驗”當前遇到的種種困惑，映射出整個社會管理體制的問題。研究“楓橋經驗”應順潮流而上，發現源頭，抓住關鍵，標本兼治，重在治本。只有通過頂層設計，構建社會管理整體框架，給基層社會管理合理定位，基層創新才會找準切入點和著力點，收到事半功倍的效果。

社會管理體制的頂層設計應本著依法治國原則，主要通過立法手段，著重解決五大問題。

●公民權利均等化問題。真正打破戶籍、身份等級制度，為人力資源流動、社會流動創造條件。

●物質資本、人力資本、知識資本產權同等保護問題，尤其要維護勞動者合法權益，有效化解勞資矛盾。

●基本公共服務均等化問題。使不同地區各類群體包括農民工、困難群眾都能享受基本公共服務，獲得發展機會。

●社會管理的政府職能與社會組織的有效參與問題。

●政府不同層級在社會管理中的縱向分工與責任分擔問題。現在上下一般粗，管的問題都一樣。中央綜治委有50個單位，紹興市綜治委有58個，鄉鎮綜治委也要承擔類似功能。這種架構難以降低社會管理成本（國外政府職能分工的經驗）。

基層社會管理則應按照有限目標、有限任務、有限責任的原則，在嚴格執行法律、法規的同時，發揮自主性和創造性，通過鄉規民約、宣傳教化、民主管理等手段，重在非正式制度建設和社會資本積累，把平安建設、社會和諧落到實處。

（責任編輯：詩音）

2013-05-08

姚先國，浙江大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，紹興市“楓橋經驗”研究會特邀研究員。