“楓橋經(jīng)驗”：回歸社會管理的本質(zhì)

□向春玲

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”50周年紀念號

“楓橋經(jīng)驗”：回歸社會管理的本質(zhì)

□向春玲

一、社會管理的本質(zhì)

（一）社會管理的含義。現(xiàn)代社會主體分為政治組織（政府）、經(jīng)濟組織（企業(yè)）和社會組織。政府在行政領域發(fā)揮主體的作用，企業(yè)在市場和經(jīng)濟活動中發(fā)揮基礎性作用。政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的作用，社會組織在社會領域發(fā)揮基礎性社會管理和服務的作用，政府發(fā)揮宏觀的社會管理和公共服務作用。因此，社會管理可以定義為：政府和各類社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會成員的行為進行規(guī)范，對社會公共事務進行組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。由于我國還處于社會轉(zhuǎn)型之中，政府在社會管理中還發(fā)揮著主導性作用。社會管理不是靜態(tài)的，而是一個動態(tài)的過程。社會管理的手段不僅有行政的手段，還有法治、道德觀念、規(guī)章制度、風俗習慣、宗教等手段；社會管理的對象是管人和事，即規(guī)范人們的行為，管理社會的公共事務。

（二）社會管理主體多元化。我國改革開放之后，體制的變化帶來社會結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的社會群體有不同的要求，社會管理的主體是多元化的。面對日益復雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務，僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須是政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。黨中央提出，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。既要充分發(fā)揮黨和政府在社會管理中的領導和組織作用，又要重視發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織在提供社會管理和社會服務方面的作用；既要有效發(fā)揮政府司法部門在懲治犯罪、化解矛盾和維護社會穩(wěn)定的職能作用，又要重視發(fā)揮城鄉(xiāng)基層組織、各類組織在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、幫助群眾排憂解難等方面的作用。努力提高社會協(xié)同度和公眾參與度，調(diào)動一切積極因素參與社會管理，才能有利于社會的穩(wěn)定、有序與和諧發(fā)展。

（三）社會管理價值是公共利益最大化。任何一種管理制度都有與之相適應的價值理念。社會管理的價值取向不同于經(jīng)濟管理體制。經(jīng)濟管理的目標和價值取向是強調(diào)個人利益最大化，以最小的成本獲得最大的利益。社會管理的目標和價值取向是社會公共利益最大化，為了社會的公眾利益，為了社會共同利益，為了社會的公平、正義，強調(diào)社會的公共性，而不是個人的、家族的、利益集團的、特殊階層的利益。

胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話指出：社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。

二、當前城市社會管理存在的問題

長期以來，計劃體制下的社會管理模式集中體現(xiàn)為我國政府對社會采取的集中化社會管理體制。這種政府與社會高度合一的管理模式，使社會缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，最終影響到社會的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展。黨的十八大提出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”根據(jù)我國城市社會管理形式的新變化，根據(jù)中央社會管理創(chuàng)新的要求，目前我國城市社會管理創(chuàng)新存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）城市社會管理存在著忽視社會自治的傾向。面對著大量的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)成為我國社會管理和社會服務的新載體，黨中央指出：要進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多地投到基層，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制。但是，目前有一種趨勢：在社會管理中政府越來越強、財政投入越來越多、政府越來越無所不能，下延到基層社會管理的政府建制日益龐大、財政支出日益增加。這種政府自上而下推進的社會管理，注重的是街道、工作站和居委會的建設。與政府在社會管理中日趨強大和有為相反，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能發(fā)揮得不夠充分。社區(qū)居委會行政化、機關化現(xiàn)象嚴重，在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變的情況下，行政職能部門仍然把社區(qū)組織當作基層行政部門；社區(qū)的社會組織和志愿者以及社工人員組成的公益服務體系還沒有完全建立起來，從事社區(qū)建設的社會工作者嚴重缺乏。這仍然是計劃體制下政府包攬一切的慣性思維在起作用。

（二）城市社會管理存在著忽視社會協(xié)同的作用。從社會協(xié)同這個角度看，我國社會組織發(fā)展還不成熟。社會組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會管理和社會服務方面與政府相比有其獨特優(yōu)勢。在利益主體和社會結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實情況下，不同的社會組織能夠比較客觀地反映不同群體的利益要求；可以在社會矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，通過利益的表達和協(xié)調(diào)來化解社會矛盾；面對全面增長和深刻變化的公共需求，社會組織可以提供相關的公共服務，滿足一些特殊群體的服務需求。但是，首先，我們對社會組織功能的認識不足，沒有把社會組織真正納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局。第二，我國社會組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少，規(guī)模小，質(zhì)量低，難以滿足社會發(fā)展的需要。第三，部分社會組織行政色彩嚴重，沒有很好地在社會管理中發(fā)揮出應有的作用。因此，迫切需要我們加快完善社會管理格局的步伐，研究如何培育社會組織，發(fā)揮它們在社會管理和公共服務的協(xié)同作用，與政府一道共同承擔社會管理與和諧社會建設的歷史使命。

（三）城市社會管理忽視法律的支持和保障。社會管理的手段多種多樣，有法律、行政、經(jīng)濟、道德、制度規(guī)范等方式和手段，法律是社會管理的根本保障。但是，目前，我們進行社會管理手段還比較單一，主要采用行政性手段和強制性手段解決社會矛盾和問題，輕視法制規(guī)范。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部門不做深入細致的群眾工作，就動用執(zhí)法人員進行強制拆遷，激發(fā)了與被拆遷群眾的矛盾。政府的某些部門以及工作人員在實際工作中知法犯法，利用手中的職權(quán)與民爭利，成為直接的利益相關者，導致干群關系惡化、社會矛盾凸顯。還有對社會組織和互聯(lián)網(wǎng)的管理都缺乏相應的法律支持。

（四）城市社會管理強調(diào)“維穩(wěn)”，而忽視源頭治理。上級部門對維穩(wěn)政績作為“一票否決”考核指標情況下，現(xiàn)在在一些地方干部思想里存在著“社會管理的目標說到底還是‘別出事’、‘別出亂子’”的認識，將社會管理等同于“維穩(wěn)”。“維穩(wěn)”在近年來的不斷升級加壓，已經(jīng)成為懸在地方黨委政府頭上的劍。這種“維穩(wěn)”的做法主要表現(xiàn)在三個方面：一個是“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”、“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”已經(jīng)成了當下的無奈通則。第二，為了“維穩(wěn)”，消除上訪帶來的影響，不少駐京辦的重要任務就是到有關部門去為上訪“銷號”。“上訪——擺平——再上訪”的循環(huán)已經(jīng)讓許多地方政府窮于應付、疲于奔命。長此以往，將成為社會矛盾積累的最大源頭。第三，注重事后的高壓處理，忽視源頭治理。沒有在公共服務和保護群眾權(quán)益方面下功夫，在群眾反映訴求時不給予關注，等到群眾上街出現(xiàn)過激行為就調(diào)動警察去“維穩(wěn)”。這幾種“維穩(wěn)”的社會管理表面上緩解社會矛盾，促成短期內(nèi)社會穩(wěn)定，但它并沒有根本化解社會矛盾，反而使社會矛盾積累、惡化，醞釀著更大的社會風險。

三、“楓橋經(jīng)驗”以及對社會管理創(chuàng)新的啟示

（一）“楓橋經(jīng)驗”的核心是發(fā)動群眾和依靠群眾。20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”。1963年毛澤東同志就曾親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。“楓橋經(jīng)驗”由此成為全國政法戰(zhàn)線一個先進典型。發(fā)動和依靠群眾，人民的立場，人民的主體地位是“楓橋經(jīng)驗”的核心，也是社會管理的實質(zhì)：群眾參與，實現(xiàn)社會的自治。在當?shù)卣耐苿酉拢瑔拘蚜巳罕姷拿裰饕庾R，群眾積極參與公共事務，這是社會現(xiàn)代化的一個方向。由此看到馬克思主義人民群眾創(chuàng)造歷史的觀點和黨的群眾路線在“楓橋經(jīng)驗”中得到了最好的體現(xiàn)。面對當前社會管理存在的突出問題，“楓橋經(jīng)驗”為突破現(xiàn)有政府主導社會管理的局限，創(chuàng)新社會管理，依靠群眾及時地化解矛盾、協(xié)調(diào)關系，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定提供了有益的經(jīng)驗。

（二）以人民為主體，打造服務型政府。社會管理說到底就是對人的服務和管理。中央強調(diào)，社會管理要從源頭上進行治理，實際上要求社會管理以人為本，服務為先，也就是要求社會管理從日常抓起，從老百姓的小事做起。“老百姓的事比天大”、“人民群眾的事再小也是大事”、“老百姓的事就是國家大事”。但是，現(xiàn)在在一些地方存在著政府部門“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”的現(xiàn)象，這是一些人到政府部門辦事的體驗。長此下去，群眾心里的不滿情緒會不斷積累，從而動搖基層政權(quán)的群眾基礎。為了協(xié)調(diào)干群關系、化解官民矛盾，諸暨市整合資源，采取組團式服務合力化解矛盾。楓橋鎮(zhèn)成立了集公安、司法、法庭、檢察、工商等各個力量的綜治工作中心，設立服務大廳，由鎮(zhèn)干部帶頭，實行“工作日坐診、雙休日出診、不定期會診”的“三診”矛盾化解工作機制。“三診機制的實施，構(gòu)建了‘門好進、人好找、事好辦’的信訪‘綠色通道’，實現(xiàn)新形勢下社會各類矛盾全方位調(diào)處、一站式解決，實現(xiàn)了‘有訪必接、有接必辦、有辦必果’的工作目標，信訪總量同比下降47%”。①

（三）注重基層社區(qū)建設，及時化解矛盾。實際上，任何社會都有矛盾和沖突，矛盾沖突的出現(xiàn)是常態(tài)，并不可怕，可怕的是沒有化解矛盾的體制和機制。上世紀60年代，浙江諸暨創(chuàng)造了化解基層矛盾糾紛的“楓橋經(jīng)驗”，即“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。”近50年來，諸暨堅持“楓橋經(jīng)驗”的基本精神不動搖，與時俱進，不斷賦予“楓橋經(jīng)驗”新的時代內(nèi)涵。諸暨市按照“哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解組織；哪里發(fā)生糾紛，哪里就有調(diào)解工作”的要求，著力在基層城鄉(xiāng)社區(qū)積極構(gòu)建新的“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡。以楓橋鎮(zhèn)楓源村為例，全村按36個村民代表數(shù)將全村劃分為36個網(wǎng)格，實行村兩委干部聯(lián)系若干村民代表、村民代表直接聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)所有農(nóng)戶的管理模式。網(wǎng)格化管理員成了“基層不安定因素的偵察兵、民間糾紛中的和事佬、突發(fā)性事件中的信息特快員”，能將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。去年全村共發(fā)生各類大小矛盾糾紛23起，鎮(zhèn)、村兩級調(diào)解成功率達到100%，其中村級調(diào)解成功率達到93%，實現(xiàn)了社會管理的動態(tài)化管理，有矛盾及時化解。

（四）發(fā)揮社會組織社會管理的協(xié)同作用。社會組織有化解矛盾、反映訴求、規(guī)范行為、社會監(jiān)督的功能，在社會管理中是十分重要的管理主體。發(fā)揮社會組織社會管理的協(xié)同作用是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。諸暨市建立專業(yè)化社會調(diào)解組織，有效解決矛盾是“楓橋經(jīng)驗”一大創(chuàng)新。諸暨市在醫(yī)療、勞資等重點領域成立專業(yè)性較強的調(diào)解委員會。醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會自2008年底成立以來，共受理醫(yī)療糾紛調(diào)解申請450件，已調(diào)解成功427件，調(diào)解成功率達96.8%，諸暨全市絕大多數(shù)醫(yī)療糾紛都通過醫(yī)調(diào)會解決。

此外，新“楓橋經(jīng)驗”還強調(diào)人民調(diào)解和司法調(diào)解對接，民間力量和司法力量協(xié)作。大唐鎮(zhèn)派出所治安糾紛調(diào)解中心在春節(jié)后不到一個月時間，已經(jīng)成功調(diào)解處理了22起糾紛，有些還是多年的積案。由于建立了調(diào)解中心，許多案件得到解決，為浙江省節(jié)省了大量警力，可以集中力量維護社會治安。

隨著大調(diào)解工作的開展，諸暨市的矛盾糾紛調(diào)處工作取得了明顯成效，各類矛盾糾紛得到了有效化解。全市信訪總量、刑事發(fā)案數(shù)同比有較大幅度下降，越級上訪事件、群體性事件得到了有效遏制，已連續(xù)6年評為浙江省“平安縣市”。

四、“楓橋經(jīng)驗”不斷完善和與時俱進

“楓橋經(jīng)驗”立足于人民的立場和人民主體地位，在增進群眾的民主意識、轉(zhuǎn)變基層政府工作作風、發(fā)揮社會協(xié)同作用、社會矛盾有效化解等方面取得了成功的經(jīng)驗，特別是“楓橋經(jīng)驗”跳出了社會管理事后處理的“維穩(wěn)”思路，在實現(xiàn)社會管理的源頭治理方面成為全國的楷模。在新的形勢下，“楓橋經(jīng)驗”與時俱進，在解決新的矛盾、完善社會管理方面還有很大的空間。

（一）加強法治社會建設和道德規(guī)范建設。法治是社會管理的重要方式和手段，在社會管理中法治可以起到規(guī)范社會行為、維護社會秩序、調(diào)節(jié)社會關系、化解社會矛盾等方面的作用。黨的十八大報告指出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”法制保障是健全社會管理體制的重要內(nèi)容。當前，為了實現(xiàn)社會管理法治化，一是需要加強社會領域的立法工作，做到社會管理有法可依；二是需要增強司法的權(quán)威性，做到社會管理有法必依；三是需要規(guī)范執(zhí)法行為，堅持執(zhí)法的公平性，切實維護群眾的合法權(quán)益；四是需要加強全民法制教育，提高全民遵紀守法的意識。

（二）加強道德誠信建設，推動建立社會信用體系。道德，是調(diào)整個人與個人、個人與集體、個人與社會之間相互關系的行為準則和規(guī)范。一個社會是否安定有序，是否長治久安，很大程度上取決于全體社會成員的公民道德素質(zhì)。如今，我國社會出現(xiàn)的毒奶粉、瘦肉精、地溝油、彩色饅頭等惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了十分嚴重的程度，這不僅給經(jīng)濟帶來巨大損失，給社會管理也帶來巨大成本。黨中央提出“十二五”期間要全面推進社會信用體系建設。要以社會成員信用信息的記錄、整合和應用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)。加快征信立法和制度建設，抓緊制定《征信管理條例》及相關配套制度和實施細則；推進行業(yè)、部門和地方信用建設，盡快改善各行業(yè)、部門、地區(qū)的信用環(huán)境；加強政務誠信建設，不斷提升政府公信力。同時，還要大力培養(yǎng)社會誠信意識，不斷提高全民道德素質(zhì)。

（三）建立信息化管理技術和機制。我們已經(jīng)進入信息化社會和互聯(lián)網(wǎng)時代，運用現(xiàn)代的信息手段進行社會服務和管理，也是當前城市社會管理手段的現(xiàn)代化問題。比如，在政府的網(wǎng)絡政務方面及時公布政務信息，以及從網(wǎng)上了解老百姓訴求，就是要正面的運用我們的網(wǎng)絡，正面地引導社會，利用互聯(lián)網(wǎng)做好服務和管理。由于現(xiàn)在城市人口數(shù)量急劇增加，原有社區(qū)的管理難以做到人口的精細化管理和服務，在北京、廣州、合肥、長沙等地正在興起社區(qū)數(shù)字化、網(wǎng)格化管理，即在原有社區(qū)的范圍內(nèi)，再劃分為若干網(wǎng)格進行管理，并運用現(xiàn)代數(shù)字化信息化手段，對網(wǎng)格內(nèi)居民各種信息進行采集，并作數(shù)字化分析。網(wǎng)格作為社會管理在基層的新載體可以在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間處置問題和第一時間解決問題。網(wǎng)格化的數(shù)字管理確實是在城市管理上是一場革命，可以做到精細化服務、人性化管理。所以城市越大，人口越多，網(wǎng)格化、數(shù)字化管理是城市管理的發(fā)展趨勢。

（四）培養(yǎng)專業(yè)化的社會管理人才。改革開放以來，我們培養(yǎng)了大量的經(jīng)濟建設專業(yè)人才，社區(qū)建設與經(jīng)濟建設一樣，也需要專業(yè)的社會工作者。社會工作者就是指在社會救助、社會福利、社會慈善、就業(yè)服務、社區(qū)管理、家庭婚姻、勞動保障、殘障康復、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年教育、社會行為矯正、心理道德輔導、基本權(quán)益維護等方面從事專門性社會服務工作的專業(yè)技術人員，簡稱社工。從國際社會來看，目前專業(yè)社會工作者占總?cè)丝诘谋壤牵喝毡?‰，加拿大2.2‰，美國2‰，香港地區(qū)1.7‰，而我國只有0.3‰，我們與發(fā)達國家或地區(qū)存在較大差距。社會工作者受過大學高等教育的專業(yè)化訓練。為了更好地為群眾服務和做好社會管理，更好地滿足群眾多元化、高層次的需求，增強群眾的滿意度和幸福感，除了我們有良好的服務態(tài)度和行動，還需要專業(yè)知識，故此，“楓橋經(jīng)驗”的現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)對群眾更加人性化服務和精細化管理，需要大量培養(yǎng)社會工作人員和建立社會工作組織。

注釋：

①楓橋鎮(zhèn)的案例資料來源于裘立華：《“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新內(nèi)涵，構(gòu)建“大調(diào)解”組織網(wǎng)絡》，《新華網(wǎng)》，2011年3月2日。

（責任編輯：尤煒祥）

2013-05-08

向春玲，中共中央黨校社科部社會制度比較教研室副主任、教授、博士生導師，紹興市“楓橋經(jīng)驗”研究會特邀研究員。