加快《醫療器械監督管理條例（修正案）》發布的重大意義

【作者】岳偉

上海市食品藥品監督管理局醫療器械安全監管處，上海市，200010

2000年1月4日，國務院以第276號令正式發布了我國首部醫療器械行政法規——《醫療器械監督管理條例》(以下簡稱條例)，共6章，48條，并于2000年4月1日起實施。《條例》的發布結束了我國醫療器械監管工作長期無法可依的歷史，明確了醫療器械監管的目的，對醫療器械的研制、生產、經營、使用和監管等環節都做出了原則性的規定。隨后陸續出臺了與《條例》相配套的規章和規范性文件，形成了當前我國醫療器械監管的一套法規體系，為強化醫療器械監管、規范醫療器械生產和確保公眾用械安全發揮了重要作用。

但隨著社會的進步和科技的快速發展，目前的醫療器械監管法規體系與醫療器械產業發展不相適應的矛盾越來越凸顯，特別是在風險分類管理、誠信體系建設、質量管理規范和信息平臺建設等方面尚不能滿足醫療器械監管的實際需要。從政府到企業，從研制、生產、經營到使用部門都感到原有的《條例》應當修訂，以適應社會發展和變化的需要。自2005年起國家食品藥品監督管理局開始組織啟動了《條例（修正案）》的起草工作，到2008年3月份在公開征求意見以后，將修訂《條例》的草案（簡稱《條例修訂草案》正式報送國務院法制辦審議。2010年9月國務院法制辦在其網站發布了《條例修訂草案》的征求意見稿，正式向全國公開征求修改意見。

時隔2年以后，在2012年9月國務院法制辦再次將《條例修訂草案》（第三次征求意見稿）（以下簡稱：《條例修正稿》）發向全國征求意見，而且時間要求十分緊急。由此再次傳出《條例修訂草案》即將出臺的信息。在仔細地閱讀了《條例修正稿》后，明顯地感到相對2000年的《條例》而言，在醫療器械監督管理制度設計方面有了很大的變化，更適應醫療器械發展和監管的形勢，更有利于企業、醫療機構、使用者和行政管理部門的協調，更有利于醫療器械監管的公開、公正、公平。

1 更加強調安全、有效、風險管理，作了分類管理

《條例修正稿》以“保障醫療器械的安全、有效，維護公眾身體健康和生命安全”為立法宗旨。強調“研制、生產、經營、使用的醫療器械，應當符合法律、法規和相關標準的要求，保證醫療器械安全有效”。《條例修正稿》提出“國家對醫療器械按照產品風險程度實行分類管理。評價醫療器械的風險，應當考慮產品的預期目的、結構特征、使用方式、使用狀態等因素”。根據醫療器械的風險特點，未來對醫療器械的風險分類將會進行重大調整，目前過多的三類醫療器械將會下降到二類醫療器械。

對低風險的一類醫療器械，將原來的注冊審批制改為“實行備案管理”，并且規定“第一類醫療器械備案，由擬生產第一類醫療器械的企業”在“申請生產許可或者申請增加生產品種時”一并遞交資料。對第一類醫療器械實行“產品備案制、生產許可制”的調整，確實體現了對低風險醫療器械無需復雜的技術審批，通過生產許可和日常監管來切實保證產品質量的管理思想。但是這條規定也對分別由全國各省監管部門在第一類醫療器械實行備案時帶來了新的問題：如何確定這是一類產品？如何防止高類產品降低成為一類產品備案？作為一類產品備案，所必須的備案資料如何規定？資料的質量如何保證符合規定？

對于第二類醫療器械注冊審批，為了保證各省級醫療器械監管部門審批上市的質量一致，國家食品藥品監督管理局將逐步對各種醫療器械的審批制定“技術審批指導原則”。通過各種產品的“技術審批指導原則”來統一技術評審的水平。而對于沒有“技術審批指導原則”的第一次申請注冊的“新醫療器械”，不管其屬于哪一類的，《條例修正稿》都規定“申請注冊未列入分類目錄的醫療器械，依照本條例有關第三類醫療器械注冊的規定辦理。對準予注冊的，國家食品藥品監督管理部門應當按照產品風險程度確定產品的分類，及時將其納入分類目錄”。這種規定體現了對“未知”風險的醫療器械必須從嚴控制的思想，有利于全國統一對醫療器械的技術審批，也有利于制定醫療器械產品的“技術審批指導原則”。這種規定，對于想要通過醫療器械名稱的改變、預期用途的表述來炒作概念或夸大醫療器械作用的某些企業，會起到強烈的抑制作用。但是，這種規定帶來的問題是：我國目前還沒有一種科學的醫療器械命名規則，沒有詳細的可供各省、市、自治區借鑒的醫療器械分類目錄；我們現在沒有編制“技術審批指導原則”的法規依據和程序，仍會跟不上醫療器械監管的發展需求。

2 建立注冊申請人制度，鼓勵科技創新，推進知識產權的保護

《條例修正稿》改變了原《條例》對醫療器械產品“先許可、后注冊”的作法，實行了“先注冊”制度。《條例修正稿》引進了“注冊申請人”的概念，指出“境內醫療器械的注冊申請人、備案人，應當是中華人民共和國境內的企業法人”。這里沒有要求申請注冊的必須是“醫療器械生產企業”，由此各類研究機構、大專院校、醫療機構和其他法人企業都可申請醫療器械注冊。這種制度完全是根據醫療器械產品的學科交叉、技術復雜、門類繁復的專業特點而設計的，更加有利于各類專業機構開展醫療器械的創新研究。同時對經過長期艱苦研究而獲得的醫療器械成果及其實現價值將有更好的體現，也將會推進知識產權的保護。

實行“先注冊、后許可”制度是根據我國醫療器械產業的實際情況做出的重大調整。長期以來，許多新開辦的醫療器械生產企業為申請產品注冊，早早地把生產企業建好，把生產設備調試好，把專業人員培訓好，把生產質量體系建好，然后就等著產品注冊。往往是一等好幾年，甚至還不能獲得批準。最后許多企業因維持不下去而破產或消失。如今新的制度設計就可以解決這個問題，將使企業集中更多資金和力量，首先做好產品的研究開發，也將有利于企業集中資金做好獲得注冊產品的生產。

但是實施“先行注冊”制度也會有許多新的問題。比如，注冊申請人是否必須具有試制新產品的設備和技術條件，并能符合研制核查要求？研制新產品時的質量管理規范如何規定，是否需要進行質量管理體系的核查？供產品注冊檢測和臨床試驗用的研制樣品其真實性如何核查？注冊申請人如何證明供臨床試驗樣品的真實性、同一性和穩定性？經過審批的“醫療器械產品注冊證”如何表述所審批的內容，并可供生產許可或臨床使用時核查？這些問題都必須在未來注冊管理辦法中予以解決。

3 實行先注冊、后許可制度，強調生產許可的真實性和責任性

《條例修正稿》提出“國家對醫療器械的生產實行許可制度”，除了必須具備從事醫療器械生產的基本條件外，“生產第二類、第三類醫療器械，還應當具有擬生產醫療器械的注冊證”。對于第一類醫療器械也同樣規定由擬生產企業“申請生產許可或者申請增加生產品種”。這種制度設計就形成了“后許可”的操作規定，這是自我國有醫療器械管理以來的第一次。

理解“后許可”的管理制度，首先必須糾正一個重要的概念，即未來實行的是“醫療器械生產許可證”，而不是“醫療器械生產企業許可證”。少了“企業”兩個字，就意味著這個許可制度是針對醫療器械品種的。未來獲得“醫療器械注冊證書”的產品并不能馬上生產上市，而必須確定一個生產企業，這個企業具備“①有與擬生產的醫療器械產品相適應的生產場地、環境條件、生產設備以及專業技術人員；②有對擬生產的醫療器械產品進行質量檢驗的機構或者人員及檢驗設備；③擬生產醫療器械的質量管理體系規定的其他要求。”經過符合上述條件許可審核，并核發《醫療器械生產許可證》以后，方可生產醫療器械上市。由于醫療器械有品種門類和產品規格的不同，有生產過程和生產組織方式的不同，有原材料、零部件來源和質量檢測技術的不同，所以“生產許可”的審核過程和方式需要進行重新研究。可以說，未來的“生產許可”既簡單又復雜，簡單是因為“注冊在前”，在許可的時候主要根據申請人申報的技術資料進行完整的現場審核，并確保要符合相關規定；復雜的是由于產品在不斷改進發展，不斷會有新的規格和型號產生，還有企業會申請產品的重新注冊和到期再注冊，那么“許可在后”就會遇到在上述各種情況下如何實施許可審核的問題。另外還有一個重要的問題，是《醫療器械生產許可證》的格式形式如何確定，原有的《醫療器械生產企業許可證》規定的是生產范圍，而未來的《醫療器械生產許可證》如何來規定許可產品？生產范圍是門類還是產品？產品登記在正本還是副本？產品的重新注冊或到期再注冊如何處理？這種問題將會直接影響生產許可的具體管理行為。《條例修正稿》規定未來的“生產許可”都由省級食品藥品監督管理部門負責。

《條例修正稿》規定的“許可在后”制度，從根本上來講，更加明確了醫療器械生產的質量責任。長期以來，我國實行的是醫療器械生產許可前置制度，實際上是面對一個虛擬的生產企業在進行審核許可。一個企業不能生產產品，全體人員配齊等待，用文件構筑一個質量管理體系，然后去申請產品注冊。這種自欺欺人的監管方式，實在是出于無奈。如今加以改進，生產醫療器械的企業應當具有真正的生產條件和質量管理，所以也真正地體現了“生產企業是醫療器械生產質量的第一責任人”。

4 強化生產質量管理規范對醫療器械生產的指導作用

醫療器械產品要確保安全性、有效性，所以醫療器械產品的質量就人命關天，十分重要。但是我們對如何管理醫療器械生產質量的認識是有一個發展過程。在原來的《條例》中未曾提到過“生產質量管理規范”，而現在《條例修正稿》中明確提出“醫療器械生產企業應當按照醫療器械生產質量管理規范的要求，建立與所生產產品相適應的質量管理體系并保持其有效運行”，并對質量管理規范的主要內容作了規定。

《條例修正稿》還規定“食品藥品監督管理部門應當對醫療器械生產企業的質量管理體系運行情況進行跟蹤檢查，督促醫療器械生產企業保證其質量管理體系有效運行”。對于某些醫療器械生產企業，如果未依照規定建立質量管理體系并保持有效運行者，如果醫療器械生產企業未按照規定提交質量管理體系自查報告者，或者由于質量管理不規范而發生重大質量問題者，《條例修正稿》都規定了相應的行政處罰條款。這是原《條例》中所沒有提及的。

《條例修正稿》還多次提出，在醫療器械注冊、醫療器械生產許可、日常監督管理、醫療器械年度報告時必須實行醫療器械生產質量管理體系，并提供相應的證明。但是《條例修正稿》并沒有提及醫療器械生產質量管理體系考核的問題，對于省級監管部門也沒有提出建立醫療器械生產質量管理體系技術審評部門（考核部門）的要求，而對國家食品藥品家督管理局核查進口醫療器械提出了建立醫療器械生產質量管理體系技術審評部門（考核部門）的要求。那么，未來核查或考核企業的生產質量管理體系的工作誰來進行？單靠企業自查報告是否夠了？目前，各級醫療器械技術審評機構和質量管理體系檢查技術機構的力量和能力是遠遠不夠的。于是有人提出：有否可能利用社會上第三方質量體系認證機構？有沒有必要專門設立省級的質量管理體系檢查技術機構？有否必要建立省級以下食品藥品監管部門的醫療器械專業監督檢查機構？為此，我們必須研究出一個能夠完成未來醫療器械生產質量管理體系監督管理的辦法來。

當然，《條例修正稿》中大力推行“醫療器械生產質量管理規范”，而對于不同的醫療器械，企業具體的生產活動是不一樣的，所以如何運用行政監管的手段來判斷某個企業違反了相應的“質量管理規范”？是否可以運用行政處罰手段來處理企業的某些違反“規范”的行為？對醫療器械行政監管部門來講提出了一個嚴重的挑戰。我國的醫療器械專業監管人員太少了，對醫療器械生產熟知的水平太低了，在短時間內很難能勝任新的監管任務。

5 彌補缺口，完善全過程監管，新設立多項管理內容

《條例修正稿》回顧了2000年開展醫療器械監督管理以來的社會和產業形勢的變化，著眼于建立科學、和諧的社會監管體系，為確保醫療器械的安全有效，進一步完善對醫療器械整個生命周期全程監管，為此新增加了許多行政監管內容。

(1) 進一步規范了醫療器械的臨床試驗

《條例修正稿》進一步規范了醫療器械臨床試驗，提出“開展醫療器械臨床試驗，應當委托具有合法資質的臨床試驗機構依照醫療器械臨床試驗質量管理規范的要求進行，并向所在的省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門備案”。“醫療器械臨床試驗機構由國家食品藥品監督管理部門根據資質認定條件予以認定并公布”。

為了確保高風險醫療器械臨床試驗的嚴格性和科學性，《條例修正稿》規定了“開展第三類醫療器械中具有較高臨床風險的產品的臨床試驗，應當取得國家食品藥品監督管理部門的批準。需要進行臨床試驗審批的第三類醫療器械目錄由國家食品藥品監督管理部門制定、調整并公布”。

《條例修正稿》提出了臨床試驗實行“備案制”和部分實行“審批制”的問題，那么如何備案？備案什么？備案后如何監管？實質上是我們如何能夠在較短的時間內，建立起一套適應醫療器械臨床試驗的法規、規范、基地、程序和監管手段。

(2) 依據風險管理，客觀地減少醫療器械臨床試驗要求

《條例修正稿》規定，“申請注冊的第二類、第三類醫療器械，應當進行臨床試驗。但有下列情形之一的，可以免于進行臨床試驗。

① 該醫療器械工作機理明確、設計定型，生產工藝成熟，臨床應用多年且無嚴重不良事件記錄，不改變常規用途的；

② 通過非臨床性能評價，能夠證明該醫療器械的安全性和有效性的；

③ 通過對同類產品臨床試驗或者臨床使用獲得的數據進行分析評價，能夠證明該醫療器械的安全性和有效性的”。

依此規定，對二類以下的醫療器械，除了用于治療、監護等重要醫療器械，大部分醫療器械可以免予臨床試驗，或者只要進行適當的臨床驗證即可。

(3) 增加了對出口醫療器械的備案管理

長期以來，我國對出口醫療器械采用不直接進行監督管理的方式。但是，隨著我國經濟實力的增強，制造業出口的急速增長，醫療器械出口的比例已經很高了。為此，沒有適當的監管，可能會引發我國醫療器械制造業在國際市場上的不好影響。為此，《條例修正稿》提出“出口醫療器械的企業應當保證其出口的醫療器械符合進口國（地區）的標準或者合同要求。出口醫療器械的企業應當向所在地設區的市級人民政府食品藥品監督管理部門備案。”問題是未來的備案如何進行，是企業備案還是出口產品備案？備案一些什么內容？備案后的質量責任和監管監察如何規定？企業備案后對這些企業的監督管理如何進行？

(4) 明確了在醫療機構使用醫療器械轉讓的法律責任

《條例修正稿》規定“醫療器械使用者之間轉讓在用醫療器械，轉讓方應當提供醫療器械檢驗機構出具的檢驗合格報告，受讓方應當對所接受的醫療器械的安全性、有效性負責。過期、失效、淘汰以及檢驗不合格的醫療器械，不得轉讓。醫療器械使用者不得重復使用按照規定一次性使用的醫療器械”。這條規定，填補了長期以來在醫療器械使用中的管理空白，對確保使用醫療器械安全有效十分重要。

(5) 強調了信息管理、誠信管理在醫療器械監督管理中的重要性

《條例修正稿》規定“省級以上人民政府食品藥品監督管理部門建立醫療器械監督管理信息平臺，依法公布醫療器械行政許可、抽查檢驗、違法行為查處情況等日常監督管理信息”。對于生產經營企業，規定“醫療器械生產經營企業應當按照國家食品藥品監督管理部門的規定，每年度向醫療器械監督管理信息平臺登記企業基本信息”。

《條例修正稿》還規定“食品藥品監督管理部門建立醫療器械生產經營企業的良好記錄和不良記錄制度；根據信用檔案的記錄，對有不良記錄的醫療器械生產經營企業增加監督檢查頻次”。

很明顯，《條例修正稿》所增加的新監督管理內容，體現了醫療器械行政監管的改革和創新，將會對我們所有醫療器械監督管理部門提出新的挑戰。