我國政府預算網絡監督機制建設存在的問題與對策分析

●唐云鋒 陳彬璐

一、網絡監督在政府預算中的重要作用

（一）方便公民有序參與政府預算監督

政府預算監督機制中要充分發揮社會公眾、新聞媒體的監督力量。當前我國的預算過程中還存在公開性和透明度不足，社會知情權沒有得到保障，公眾參與預算監督不足，途徑不暢通，公眾與政府溝通不夠等問題。這些情況都阻礙了公民有序、便捷地參與到政府預算監督中去。

近年來，隨著互聯網的快速發展和廣泛普及，網絡監督日益成為一種反應快、影響大、范圍廣的新興輿論監督方式。網民可以便捷地通過互聯網了解政府預算的全過程，并通過網絡平臺廣泛而充分地與政府進行交流、發表意見，對預算活動進行評價，從而監督和影響政府預算活動。

網絡給社會公眾監督政府預算創造了一個很好的平臺。之前，公眾查詢預算既耗時又費力，效率低下。另外，公眾想了解“三公”消費和公共產品漲價信息等這些敏感信息時，政府往往會以各種理由拒絕，使公眾難以如愿。網絡作為預算信息公開的平臺后，公眾可以隨時隨地查閱政府預算活動信息，使其更加方便快捷。通過預算的網絡監督，社會公眾不僅能了解各地政府預算的宏觀信息，而且能具體了解政府某一部門甚至某一項預算的信息。網絡監督使公眾坐在家里都能參與政府預算監督。

隨著電子政務的進一步發展，各級黨和政府在網絡監督與專門機關監督方面進行了探索并取得了明顯的成效。政府部門也越來越重視與公眾在網絡上的溝通，積極對社會公眾的意見與建議進行反饋。互聯網讓政府與公眾之間實現了對接。政府部門通過互聯網了解民情、匯集民智，為中國政府改進工作、為民服務提供了新渠道，公眾在互聯網上批評和建議也受到了政府前所未有的關注。政府領導人有時還直接在網上與網民們溝通與交流，切實了解公眾的意愿，與公眾相互討論預算活動的有關內容，并解答網民的問題。

（二）促進政府預算民主

民主預算是現代民主政治的基本框架和核心價值這一理念正漸漸成為社會各界人士的共識。沒有預算民主，政治民主將是空談，法治國家也不能真正建立起來。

預算民主應是在民主政治中公共預算全過程的基本狀態，其特點是預算動議來自公眾，預算項目和編制方法由公眾決策，接受公眾對預算執行和結果進行廣泛而全面的評估和監督。當然這只是一種最理想的狀態，在這種狀態下，預算民主需要公眾的參與才能推行。預算公開，實現了人民對政府預算的參與和監督，這也就是民眾參與政治實現民主的形式。

政府預算接受公眾的監督，有三個層次： 第一是民意代表對預算的審議、修改和批準；第二是公眾對預算進行評議而匯聚成一定的民意和輿論；第三是專家學者們對預算進行學術研究和建議。其中，民意是基礎，網絡監督有利于便捷地搜集民意，使得公眾參與政府預算活動的范圍不再局限于特定階段或者特定項目。通過網絡監督，可以使直接民主和間接民主有效結合，彌補人大監督的不足，實現兩者的優勢互補。

預算網絡監督的發展，有利于在政府與公眾之間實現直接、良性的互動，從而促進預算的民主化。在網絡這個平臺中,對于政府預算相關問題，政府與公眾之間，公眾與公眾之間都可以進行直接、廣泛的交流，并在充分地討論互動中趨同。不同階層的意見都能通過網絡發表出來，讓政府聽見各種聲音，使預算決策更加科學正確。另外，科學、理性的預算監督又能進一步提高人們參與預算活動的積極性。這對于預算民主發展不夠充分的中國而言，具有重大深遠的意義。有人認為，“在中國，互聯網發揮著重要作用，堪稱中國歷史上第一個公眾平臺，也是一個微縮版的公民社會。”

（三）提高政府預算信息的透明度

由于各種傳統政治經濟文化影響，我國政府對于預算信息公開不重視，公眾的主體意識也不強。這使公眾獲得預算信息量的嚴重不足，缺乏對公共資金使用的有效監督。政府公共預算權力不能得到公眾的充分監督與制約，使得政府的經濟活動低效、腐敗叢生。因此，提高我國的預算透明度，普及公眾的公共預算知識，對于加快預算管理體制改革，真正體現公民權利是十分必要的。政府預算的透明是人民實行主權的基本前提。隨著民主政治進程的不斷推進和公眾作為納稅人參與政治決策民主意識的增強，其對公共資源的分配及使用情況了解的訴求也日益增強。

例如，廣東省就通過網絡公開預算信息，提高了預算信息的透明度，方便公眾實行網絡監督。2011年，廣東省政府官方網站推出“廣東省政府部門財政預算信息公開”專題，充分利用政府網站陸續公開了各部門政府預算信息。廣東省財政預算公開的范圍和效率逐年提升，近期將預算內容公開到“項”級科目，并公開了行政運行支出。據了解，《2010年中國財政透明度報告——省級財政信息與部門行政收支公開狀況評估》顯示，廣東財政透明度指數在全國31個省、市、自治區中排名第三。

二、網絡監督機制建設存在不足及其原因

關于機制的形成，有學者認為有三個基本要素：動力、目標、路徑（過程）。其中動力來自每個人的觀念、利益、習慣、情感和理性，并受外部各種因素，如來自權力的強制、媒體的誘導、社會的風氣、各種潛規則、人際關系等影響；機制是在理性思維過程和心理轉換過程下（前者指人們通過權衡利害，逐漸認識到制度目標與他們利益的某種一致性, 從而認為應該趨向于制度的目標，后者指人們在獲得了理性的認識之后,通過自我調整使自己的行為適應制度目標的過程），逐漸將自己的追求與制度目標重合而形成。結合這一思想，并綜合政府預算網絡監督機制的構成要素，本文認為，造成我國目前政府預算網絡監督體制不健全的原因主要有：

（一）觀念落后

1、傳統觀念在一些政府公務人員頭腦中仍根深蒂固。由于觀念落后，自身定位不清，服務型政府的理念沒有深入到某些政府公務人員心中，衙門作風在一些地方和部門還比較有市場。一些政府公務人員認為，政府預算信息是政府 “內部文件”，只能允許內部人員查閱，公眾無權知曉，從而在做關乎民眾福祉的預算決策時，沒有讓公眾參與，本應該公開的預算信息沒有向社會公眾公開。他們沒有意識到，公眾對政府預算信息的“知情”，是憲法賦予每個守法公民的權利，“政府作為受托者本質上是公民間接自我管理的一個工具”。另一些政府公務人員沒有把政府預算信息公開當做自己應該做的本職工作，而是將它視為一種權力，在老百姓獲取信息上創造“尋租”空間，嚴重損害了政府形象，削弱了政府的公信力。另有一些政府公務人員認為，在政府當前的各項工作中，穩定是排在第一位的，穩定壓倒一切，如果公開政府預算信息，社會上會產生不穩定的因素，從而得出的“政府預算信息公開的時機還不成熟，公開政府預算信息會使政府形象受損”的結論，漠視人民的利益。因此，要想使政府預算信息公開落到實處，需消滅官僚思維，樹立起社會公眾的權利高于一切，并以為公眾服務為本職的意識。

2、我國公眾的民主觀念不強，這導致民眾不重視預算公開。受我國幾千年傳統文化的影響，“民主”意識尚未根植民眾腦海之中。加之我國生活水平較低的農業人口占比重，或是地處偏遠，消息閉塞，或是受經濟條件約束，無心參政議政。還有一部分人認為政府預算與自己個人沒有關系，覺得國家如何花錢也不會花到自己身上，對預算公開持冷漠態度。另一部分人雖關心政府預算，但當知情權受到侵害時，不懂得利用法律武器捍衛自己的合法權利。凡此種種，導致我國民眾對政府預算公開的要求也較為淡薄。

（二）特殊團體利益的影響

任何一種改革都會觸動某些人或者某些團體的利益，政府預算信息公開這項工程尤是如此，而這些人或團體往往是改革的阻力，他們會采取一切的措施以規避政策中對他們不利的因素。作為“經濟人”，政府公務人員為了其自身的利益考慮，不愿政府預算公開。因為對政府預算信息保密，可以掩蓋政府官員的某些決策失誤或是管理中存在的過失的事實，進而可以避免追究責任，另外，這更方便了公務人員為小集團和個人謀利益，通過暗箱操作來獲得尋租的機會。尤其是在我國社會轉型期，政府作為經濟發展的掌舵者，手里掌握著大量極具經濟價值的信息資源，往往成為政府公務人員的“尋租”的籌碼和資本，如果將這些信息加以公開，將會嚴重侵害某些個人或團體利益，出于利益方面的考慮，他們會采取一切手段來維持自己的非法收益。有些地方雖然相關的行政條例、地方性法規在實行，但一些“見不得光”的部門或官員卻往往以 “預算信息涉及國家機密” 的借口搪塞公眾對政府預算公開的合理訴求，或是以一些籠統的、不甚相關的數據來敷衍民眾，只做表面文章，而實質性工作毫無進展。

（三）法律的強制力不足

我國關于政府預算公開的規定體現在《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和財政部于2010年3月下發的 《關于進一步做好預算公開工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《條例》具有法律效力但不屬于法律范疇，是屬于部門規章；《意見》雖說針對性很強，但只是財政部下達的內部指導意見，法律效力更低。它還規定“而對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的預算信息，可以不予提供”。目前，只有1995年頒布和實施的 《預算法》是政府預算在法律層面上最具有的法律效力。但是，《預算法》里沒有明確規定政府預算應該公開，這使得我國政府預算公開缺乏法律支持。

另外，《中華人民共和國保守秘密法》(以下簡稱《保密法》)使得公眾在要求政府預算公開時遭受政府部門的拒絕。因為，《保密法》屬于法律范疇，其法律效力高于《公開條例》，僅次于國家憲法。新修訂的《保密法》對于政府預算信息如何公開，如何加強社會公眾對政府預算的監督沒有實質性的改進，未能真正保障人民的知情權。所以當《條例》遭遇《保密法》，結果可想而知。

此外，由于《條例》和《意見》沒有對預算公開的程序規定具體的操作性，導致政府預算難以依法公開。《條例》或《意見》 并無詳細的規定預算公開的一系列程序性步驟，容易造成預算信息公開但不透明，導致預算公開流于形式。正因如此，國家88個部委才對于預算公開一拖再拖； 已公開的也僅僅是部門預算收支總表和中央財政撥款支出預算表，并無詳細的支出情況； 而至今仍以國家機密為由未公開其預算的部門，也鮮有官員因此被問責。

國家提出政府預算公開的要求，各地都在貫徹落實，但是缺乏與之相適應的法律保障，導致在實施過程中，政府官員的主觀性很大，他們認為要公開的就要公開，不要公開的就不要公開，從而容易產生權力尋租。“有權利必有救濟”這一古老的法律原則在我國公民的政府預算知情權保障中還沒有得到很好的體現，由于我國目前還沒有建立權利救濟法，憲法明確規定公民享有知情權，但是這個知情權沒有得到法律的有效保護。即使公眾知道政府部門違反政府預算信息公開的相關規定，侵害了自己的合法權利，卻很難尋求到強有力的法律依據來維護自己的合法權利，導致問題解決不了，權利得不到切實保障。

（四）缺乏有效平臺

政府預算能全面反映政府活動，公眾可以通過政府預算了解政府活動，監督政府預算，促進政府正確使用公共資金，提高資金使用效率。財政收入的主體是來自于納稅人,納稅人把這些錢交到了政府, 政府通過財政來分配這些錢。財政既然是取之于民、用之于民，就要求預算的編制、執行、結果及其相關信息必須是公開透明的，從而使公眾能夠了解、參與和監督預算的全過程。但目前，政府預算機關將預算信息視為機密的現象比較嚴重，導致預算透明度不高。社會公眾的知情權、參與權、監督權無法落實。

如“中國預算網”這種專供網民獲知、討論、監督政府預算的網站在我國仍是鳳毛麟角，且該網站尚處于起步發展階段，雖然在專業領域內影響較大，但未被廣大社會公眾所熟知、運用。而大部分網絡媒體在網上發布的新聞、觀點和評論，通常具有廣泛性但卻缺乏深刻性。或許是網絡新聞太蕪雜、網絡言論太散漫，即使有具力度、具深刻性的文章也容易被湮沒。網絡媒體發布的新聞觀點，采信度和認同度相比較傳統媒體而言不高，特別是網絡上垃圾信息摻雜比較多，嚴重影響了其權威性。政府官方網站的信息公開平臺雖然提供了一個政府和社會公眾之間的溝通交流的渠道，但是，有些地方政府網頁上的消息避重就輕，且長期不更新，有悖于政府信息公開的初衷。有的政府門戶網站，為了充分利用本部門的網頁獲取額外的利益，和其他廣告商進行合作，對他們的產品進行宣傳，使得政府信息公開的平臺成為了廣告宣傳的平臺，失去了其原來的意義。

三、完善我國政府預算網絡監督機制的建議

（一）完善相關法律法規

1、完善《預算法》。新的《預算法》應強調社會公眾對政府預算監督，保障政府預算的投向和執行符合社會公眾的利益。應該明確公民有向政府相關部門要求信息公開的權力；按照“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，進一步明確政府部門公開預算的義務；明確預算報告的內容，擴大預算公開的范圍，對于最終歸政府支配，但未能納入預算科目的收入，應當在預算報告的相關文件中加以披露，確保預算信息的完整性； 明確政府預算信息的披露機制，什么時候披露，以什么方式披露等內容，要以法律條文的形式加以約定，確保社會公眾對政府預算的知情權。

2、健全和完善公眾監督制度。要從制度層面對社會公眾有效參與政府預算加以規范，在保障社會公眾對政府預算信息的知情權、監督權的基礎上，充分調動社會公眾參與政府預算的積極性。在制定社會公眾參與政府預算決策監督的實施辦法上，要充分體現政府信息的公開原則和公眾普遍參與原則，確保社會公眾參與政府預算有法可依。另外，還要建立相關的問責制度，加大對預算編制、執行過程出現違法違紀行為的懲罰力度。

3、完善網絡輿論監督的法律法規。網絡輿論監督的發展需要強有力的制度來保障，而制度的確立往往需要通過立法來實現，通過司法來保障。建議政府通過對社會公眾的網絡監督立法，并建立問責制度，進而保障公民參與政府預算的合法權益，從而制約政府對于公民意見、建議的采納與解決不足的情況發生，并規范政府的預算活動；同時規范網絡公民監督權的行使，防止部分人濫用權力妨礙預算活動的順利進行。

（二）提高政府預算透明度

1、要明確政府與市場的邊界。要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，確保政府從競爭性領域逐漸退出。進一步明確公眾財政主要提供公共產品和公共服務的定位，同時確保公共財政更多地向民生行業傾斜。逐步規范財政轉移支付制度，逐漸以一般性轉移支付替代專項轉移支付，進而從機制設置上減少暗箱操作的可能性，提高政府預算的透明度和公正性。

2、完善政府財務報告制度。要逐步提高政府財務報告的易讀性，已全面、系統地向社會公眾反映財政資金的支出。政府的財務報告應充分反映政府的資產負債和收入支出情況；從社會公眾的信息需求出發，政府財務報告要便于向納稅人了解政府資金的來源和投向，分析政府的政策意圖，評價政府部門的績效。同時，要規范政府財務報告的編制和審批程序，并通過引入第三方審計機構，確保政府財務信息的真實性，提高透明度。

3、推進政府會計改革。目前我國公開的政府信息中有預算會計而無政府會計，前者能反映預算資金分配與使用，但不能反映政府的負債狀況，不能對公共服務進行準確的成本和費用核算，因而容易導致財政信息不足問題的出現。因此，需要將預算外資金、政府性基金、政府債務等政府全部的資金運動納入會計核算范圍，同時引入權責發生制，及時反映收支信息，提高政府財務報告的信息質量。

（三）擴大社會公眾參與

1、提高社會公眾的預算參與意識。政府有義務通過各種宣傳途徑來廣泛宣傳預算知識，讓社會公眾知道政府的預算與自己工作、生活息息相關，從而使社會公眾自覺參與政府預算。同時要經常召開座談會、展覽會，以此加大社會公眾的預算培訓，吸引更多的社會力量，尤其是社會中介組織參與政府預算的決策、實施。

2、要提高公眾的預算參與能力。完善人大代表選舉制度，在選取人大代表的時候充分考慮候選人的知識結構和職業領域，確保選舉產生的多數人大代表具有一定的財政金融知識，有能力對政府預算報告的科學性、合理性做出分析判斷。要加強人大代表關于預算審查方面的知識培訓，多給他們參與財政預算調研檢查的機會，進而逐步提高人大代表的預算監督能力。

3、推進社會公眾參與預算的制度化建設。社會公眾對政府預算的參與程度與預算決策的民主程度成正比。普通的社會公眾不像專家、學者這般擁有媒體話語權，具有有效的利益需求表達渠道，利益訴求難以表達。因此要不斷拓展社會公眾參與政府預算的渠道和途徑，通過聽證會、媒體尤其是網絡媒體等多種途徑，匯集民情、民意，使社會各階層的群體都能有機會表達自己合理的利益訴求，讓政府預算惠及更多的人。要確保預算報告能提供社會公眾密切關注的信息，提高社會公眾獲取政府預算信息的能力。通過建立健全相關機制和制度，使社會公眾能夠參與預算的全過程，尤其是要確保公民、社會團體在預算的編制階段有一定的預算提案權，促進公眾參與預算過程的制度化和常態化。

（四）發揮網絡傳媒作用

1、明確網絡傳媒的定位。社會公眾可以將自己的意見、看法、意愿借助網絡傳媒這個特殊平臺表達出來，并就此展開辯論，形成強大的社會輿論，從而督促政府部門制定有利于公眾利益的預算決策。要注重建立網絡傳媒的公共屬性，為社會公眾的利益訴求爭取公共話語權，有效匯聚反映民心民聲的代表性意見建議，創新表達渠道，充分調動各種專家學者、民間團體、中介組織參與政府預算的積極性，對獲取的預算信息科學分析，提供合理的意見建議，提高預算決策的科學合理性。

2、規范網絡傳媒，提高參與質量。網絡傳媒的預算輿論監督作用日益凸顯，比如中國預算網會及時公布各地政府預算信息，并積極要求政府部門公開預算信息。但這樣有社會責任意識的網絡媒體在中國還很少，與此相反，不少網絡傳媒為經濟利益而不顧社會責任，為了騙取點擊率大肆炒作花邊新聞，嚴重影響了網絡傳媒的公信力。因此要重視提高網絡傳媒從業者的社會責任意識，引導他們關注社會公眾利益，做社會公眾的“喉舌”。同時，要加快新聞立法，既要保障媒體開展輿論監督的合法權利，也要通過法律界定權利義務來約束和規范大眾傳媒的行為。

3、正確處理政府、媒體和公眾之間的關系。在體制上，政府應該放松對網絡媒體的管制，在把握媒體輿論導向的前提下，給予網絡媒體一定的新聞報道自主權。同時，政府官員要更新觀念，自覺接受輿論的監督。網絡媒體要堅持公眾“喉舌”的社會定位，搭建好政府和社會公眾之間的橋梁。具體到預算監督而言，網絡媒體有權為公眾全程監督報道政府預算的制定、實施，以有效監督權力的運作，提高預算透明度。社會公眾應懂得如何借助網絡傳媒向作為預算制定者的政府部門表達合理的利益訴求，為政府制定科學合理的預算決策提供參考。■